描述
开 本: 16开纸 张: 胶版纸包 装: 平装-胶订是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787520100519
编辑推荐
本书为2015年度北京市农村经济研究中心调研成果汇编，针对北京农村经济发展和城乡一体化进程中的一系列重大问题，如京津冀协同发展视野下生态环境问题及其治理、新型城镇化与城乡一体化、都市农业发展、“新三起来”、农业农村信息化、乡村治理等热点问题展开了富有理论前瞻性和实践指导性的探讨，结合京津冀协同发展的新视野，重点对生态环境问题及其治理、农村人口老龄化与经济发展、深化乡镇集体产权改革、转变山区农业发展方式、传统村落保护与利用等展开论述，提出了加快北京农村经济改革发展的政策建议。本报告共分为共分6篇，*篇为生态文明建设，第二篇为新型城镇化与城乡一体化，第三篇为“新三起来”，第四篇为都市型现代农业，第五篇为农业农村信息化，第六篇为乡村治理。基本涵盖了北京郊区农村改革发展研究的主要内容，对当下农村工作的决策者、实践者、研究者具有重要的参考价值。
内容简介
本书为2015年度北京市农村经济研究中心调研成果汇编，针对北京农村改革和城乡一体化发展中的一系列重大问题，如生态文明建设、新型城镇化与城乡一体化、“新三起来”、农业农村信息化、乡村治理、京津冀协同发展等展开了富有理论前瞻性和实践指导性的探讨，分析了当前北京农村改革面临的整体形势，提出了未来推进北京农村改革的方向和路径，基本涵盖了北京郊区农村改革发展研究的主要内容。
目 录
第一篇 生态文明建设
京津冀协同发展视野下的生态环境问题及其治理
北京市农业可持续发展调查研究
鼓励社会资本参与农村基础设施建设与管护研究
——以北京市农村生活污水处理为例
北京市传统村落保护与利用研究
转变山区农业发展方式的新探索
——北京市发展沟域经济的进展与启示
第二篇 新型城镇化与城乡一体化
“十二五”时期北京城乡一体化发展评估及“十三五”规划相关问题研究
北京农村经济社会发展模型构建研究
二道绿隔地区乡镇统筹利用集体建设用地试点的路径探索
京津冀协同发展中京郊农民转移就业特点分析
房山区城乡一体化发展研究
北京市大兴区集体经营性建设用地入市试点研究
第三篇 “新三起来”
北京市深化乡镇级集体经济产权制度改革研究
北京市村级集体经济产权制度改革效果研究
北京市农村集体资产监督管理体制机制建设问题研究
北京市农民专业合作社联合社发展问题研究
北京市农民专业合作社开展内部资金互助调研
改革以来北京农村集体经济发展变化统计分析
国际消费合作社发展趋势及对北京的启示
北京市平谷区镇罗营镇闲置农宅利用问题研究
第四篇 都市型现代农业
北京市农业适度规模经营问题研究
北京市农业产业价值链重组研究
——基于京郊集体经济发展调研的案例分析
1985～2014年北京市农产品成本效益比较统计分析
——以玉米、苹果种植为例
北京市涉农补贴资金使用效益的调研报告
第五篇 农业农村信息化
北京市农业电子商务发展路径研究
北京市休闲农业数据库构建及价值分析
北京市“社社对接”安全农产品直供模式试验示范研究 （2015年）
农场云促进农业信息化与现代农业融合发展调研
——以农场云在农民专业合作社生产经营中的应用为例
第六篇 乡村治理
农村集体经济发展中基层党组织建设研究报告
北京市乡村治理问题研究——产权关系的视角
北京市乡村治理现状及问题研究——以怀柔区北沟村为例
北京市农村人口老龄化与农村经济发展问题研究
以法治建设应对农村人口老龄化
——北京市农村劳动力老龄化问题调研报告
新形势下北京市农民负担新问题与对策研究
北京市美丽智慧乡村理论与实践研究
前 言
前 言
北京市农村经济研究中心是1989年11月经市委、市政府批准，1990年7月正式挂牌成立，按照加强农村改革和政策研究、加强农村经管工作要求，专门设立的承担一定行政职能，参照《公务员法》管理的市政府直属事业单位。2012年10月经北京市机构编制委员会办公室研究并报中央机构编制委员会办公室批准，北京市农村经济研究中心加挂“北京市农村合作经济经营管理办公室”的牌子，简称“市农经办”。北京市农村经济研究中心的主要职责是：为市委、市政府领导农村改革与发展进行决策研究，统一规划和组织市农口各区县局及有关单位开展农村战略研究和政策研究；承担郊区农村合作经济的指导工作，推动其改善经营管理；承担农业资源调查、动态监测以及农业区划的规划工作，组织农村经济改革试验区和农村区划成果应用试点、基地的建设工作；负责北京市农口经济信息的采集、储存、统计、规划、开发、建设、应用，为领导机关和郊区农民开展信息服务；开展农业发展史、改革史研究及相关地方志和文献资料的编纂工作，组织开展各种学术交流与农村基层培训工作。
自成立以来，北京市农村经济研究中心立足“为农村经济发展服务，为维护和发展农民经济权益服务，为领导决策管理服务”，站在农村经济发展和决策咨询的前沿，围绕北京郊区农村改革与发展的一系列重大问题，开展调查研究，不断取得一些新的研究成果。自2010年起，北京市农村经济研究中心开始公开出版年度研究报告，主要收录上一年度的重要研究成果。2010年出版的调研成果定名为《北京城乡一体化发展的研究与思考2009》，2011年出版的调研成果定名为《城与乡：在博弈中共享繁荣——北京市农村经济研究中心2010年研究报告》，2012年出版的调研成果定名为《城乡统筹发展的改革思维——北京市农村经济研究中心2011年研究报告》，2013年出版的调研成果定名为《城乡发展一体化：探索与创新——北京市农村经济研究中心2012年研究报告》。
为了进一步规范年度调研成果的出版，提高调研成果质量和水平，自2014年起，我们将年度研究报告统一定名为《北京农村研究报告》，收录上一年度北京市农村经济研究中心完成的主要调查研究报告成果，并标明上年年度。2014年出版的调研成果名为《北京农村研究报告（2013）》，2015年出版的调研成果名为《北京农村研究报告（2014）》。摆在我们面前的《北京农村研究报告（2015）》，是北京市农村经济研究中心2015年度完成的、可以公开发表的主要调查研究报告。
党的十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。党的十八届五中全会明确把“四个全面”战略布局写入“十三五”时期我国发展的指导思想，并进一步提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，指明了“十三五”乃至更长时期我国的发展思路、发展方向、发展着力点。北京市委、市政府积极落实首都城市战略定位，推动京津冀协同发展，将新发展理念贯穿到郊区农村改革发展的各个方面和全过程，不断破解发展新难题，厚植发展新优势，推动新发展理念在京郊大地落地生根、成为普遍实践，为建设国际一流的和谐宜居之都做出更大贡献。
北京市农村经济研究中心在北京市委、市政府的领导下，适应首都发展新常态、落实新定位、迈向新目标，结合北京市农村工作会议精神和京郊农村改革发展实际，以改革精神和法治思维，着眼于加强新型智库建设，不断健全决策咨询制度，提升调研水平，用一体化思维和市场化方式加快推进城乡一体化和农村改革，深入推动“新三起来”，创新思路，加强调研，勇于实践，取得了一批重要的调查研究成果，为市委、市政府领导农村改革发展提供有力的智力支撑，推进首都城乡治理体系和治理能力现代化。
《北京农村研究报告（2015）》共分六篇，第一篇为生态文明建设，第二篇为新型城镇化与城乡一体化，第三篇为“新三起来”，第四篇为都市型现代农业，第五篇为农业农村信息化，第六篇为乡村治理。本研究报告基本涵盖了北京郊区农村改革发展研究的主要内容。
我们希望本研究成果能为农村工作的决策者、实践者、研究者提供一些思考与启示，为深化农村改革、加快推进城乡发展一体化做出共同努力。
当然，由于我们水平有限，本研究成果难免存在一些不足之处，恳请读者批评指正。
编 者
2016年5月
代序 “十三五”时期要树立新的京郊农业发展观
郭光磊
制定北京市城乡一体化发展、都市型现代农业发展的“十三五”规划，要从首都发展的现实出发。面对“十三五”新时期的新形势、新任务、新特点，贯彻落实十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，按照习近平总书记视察北京时所讲的“北京发展农业要考虑节水问题，北京本身缺水，种粮又耗水，大水漫灌，成本很高。从涵养水源和风沙防护角度看，北京应该多搞林业”、“北京资源生态系统已处于退化状态……着力扩大环境容量空间”的要求，落实“四个全面”的战略布局，以富民为核心，聚焦“市场、生态、协同”三个关键词，扬弃固有的思想体系，进行观念更新，树立新的京郊农业发展观，并落实在规划上，实现科学的顶层设计。
一 跳出“行政郊区”的思维，树立“市场郊区”的意识
树立新的京郊农业发展观，以新理念引领新发展，首先就要跳出“行政郊区”的封闭式思维，不以行政区划边界作为规划发展的起点，要树立“市场郊区”的意识，规划设计要符合市场经济规律的内在要求。行政郊区思维的实质是计划经济体制的产物，其典型特征是按照行政区划的范围边界，用纵向行政控制的手段发挥政府配置资源的作用，从而压缩市场作用的空间，形成传统的城乡分割、条块分割。世界上凡是市场经济国家均不存在行政郊区。这种思维理念传承至今的根源在于计划经济体制向市场经济体制转轨的不彻底，其主要表现是：
第一，服务城市，单向联系。在我国，郊区是作为行政区划，以行政手段划分给城市的。计划经济年代，给城市配置郊区的目的，是为了解决城市的就近农副产品供应问题，实现区域农产品供给平衡的目标。因此，郊区最初是作为城市的“米袋子”和“菜篮子”，突出强调的是农村为城市服务。由此，形成了单向的服务与被服务的关系，郊区的功能定位也被局限在狭窄的行政区划范围之内。但是，在市场经济条件下，全国实现了农产品大流通，城市农产品不再主要依靠郊区计划供给，而是通过全国的市场流通解决“米袋子”“菜篮子”问题。实际上，这也是国际一般经验。法国城市郊区的农业不具有完整产业结构特点，而是由自然和经济条件决定，具有很强的专业化、区域化特征，更多具有生态、景观功能。城市所需蔬菜等鲜活副食品通过四通八达的高速公路由全国各地乃至欧洲其他十多个国家运来。因此，首都郊区的农业必然是都市型现代农业，是“一二三”产业相互融合的产业，应以富民为中心，突出服务经济功能和特征。“十三五”时期，要跳出强调“控制力”“自给率”的传统计划经济的行政郊区的理念，按照市场郊区的思维方式规划北京郊区的农业地位、功能、目标和发展路径。
第二，条块分割，各自为战。按行政系统、行政区划纵向管理经济的地区分割体制，割裂了地区之间的内在横向联系，形成地方为主的管理体制，不利于大区域综合平衡和合理布局。法国巴黎大区（包括巴黎市及周边省，共8个省级行政区）的建立是为了协调省与省之间的关系，该区域的农业，也没有受服务中心城市的约束，而是担负着全国农业区域专业化分工的任务。近些年来，“三农”工作中往往把农村城市化简单理解为抓小城镇建设，而郊区小城镇建设发展规划又往往与区域功能定位相脱节，“八仙过海，各显神通”。由于小城镇之间缺乏区域分工，产业发展同质化严重。而在条块分割的体制下，市场配置资源的作用空间被多重分割，价格机制不能有效发挥资源配置的引导和矫正作用。结果农村地区产生大量的低水平重复建设，“大而全”“小而全”，过度竞争，镇域经济缺乏升级的持续动力。
第三，政府干预，价格扭曲。政府干预经济导致资源错配现象。乡村集体经济组织是农村地区的最大资产资源所有者。2014年，全市乡镇级集体经济组织195个，村级集体经济组织3967个，参与分配人口314.5万人。乡村集体资产总额为5207.9亿元，净资产为1919.7亿元。根据2014年土地清查结果，全市农村集体土地面积2049.3万亩，其中农用地1594万亩，占77.8%；建设用地261.1万亩，占12.7%。按权属划分，乡级27.5万亩，占1.3%；村级2021.8万亩，占98.7%。《中华人民共和国宪法》已明确规定我国的公有制以国有制与集体所有制为两种基本实现形式，郊区乡村两级集体经济组织具有明确的法律地位。但是，至今集体经济组织不具有有效的市场主体地位，处于有法律地位、无法人地位的尴尬境地，无法正常参与市场活动，集体土地沦为一块“唐僧肉”，一些地区出现政府、开发商、村干部、农户竞相争夺土地资源的乱象。其中，政府通过发改立项、规划指标、国土供地等审批手段发挥了主导作用，如垄断郊区土地开发过程中形成的土地财政、土地金融等，产生了经济发展中的一系列结构性问题。近郊区大量存在的产业低端、环境脏乱差的工业大院，实质上是资源配置机制扭曲下集体土地上的“公地悲剧”，最终结果是地不能尽其力，地利不能共享。
树立“市场郊区”意识，就是要打破条块分割的体制机制障碍，让市场发挥资源配置的决定性作用。要跳出行政郊区的思维框框，不能一提农村就是发展农业、城乡一体化就是以工支农、农村城市化就是抓小城镇建设。要进一步明确树立“市场郊区”意识的意义、方向和重点，以提高经济运行质量和效益为中心，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。
首先，推进郊区市场化进程。要打破行政区划和行政部门的界限，按经济区域组织农产品生产大流通。要在“土地流转起来、资产经营起来、农民组织起来”的思路指导下，在京津冀协同发展的大环境下，加快推进郊区市场化进程，积极培育产品交易市场、要素交易市场和产权交易市场，通过市场流通的方式实现农产品供给与需求的总量平衡。
其次，加快农村产业结构优化升级。北京郊区发展质量不高，长期积累了大量结构性矛盾，如农村产业结构升级滞后，农村产业组织结构的“小、散、低”，农村社会结构转型滞后等。结构性矛盾来源于微观领域资源错配的长期累积。突破结构性矛盾需要改善资源配置的机制，就是要分清主次，提高市场讲话的“音量”，调低政府讲话的“音量”，让自然资源与经济条件决定产业选择与调整的方向。
最后，实现城乡功能融合。郊区与中心城的关系，不能是单向的服务与被服务的关系，而应成为水乳交融、互补互动、共利共荣的关系。城市与郊区之间的变动，不仅仅是由农村向城市的单向集中的城市化，还要随着中心城产业和功能向郊区的疏散，推进高度城市化阶段的多中心聚集。要改变只强调郊区为城市服务、只强调索取的偏向，合理调整郊区地区的功能定位、产业布局，实现城乡功能相契合，形成共享性融合发展的新体制新机制。
二 跳出“生产农业”的思维，树立“生态农业”的意识
首都核心功能与郊区“三农”发展密切相关，农业农地空间承载了全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的重要功能，要把农业现代化纳入城市总体发展的大环境中来，使郊区农村的发展建设与发挥首都核心功能统一起来。这需要跳出长期以来形成的“生产农业”的思维，树立“生态农业”的意识，建立以“富农 生态”为核心的新的农业功能观。主要基于以下几个因素。
一是农民增收的主要渠道不能依靠种养业。党的十八届五中全会提出要如期实现全面小康社会的奋斗目标，需要城乡居民收入到2020年实现翻一番。2014年，北京市农村经济主营业务收入中，第一产业实现277.6亿元，所占比重5.3%。而就业劳动力中从事第一产业的劳动力为44.5万人，占已就业劳动力的25.7%，即1/4的人口分享1/20的收入，农业劳动力增收势必弱于非农业劳动力。2015年1～9月，农民从第一产业获取的所得为2013元，同比增长4.1%，占农民人均所得的比重为15.6%，同比下降0.6个百分点。根据2014年7个郊区县450个农产品核算监测点数据，26种农产品平均单位产品收入14506.2元，比上年下降5.2%。农民家庭经营收入仅为867元，占农民现金收入的比重为4.2%。而乡村休闲旅游已经从十几年前的几百个农家小院、采摘园区、垂钓鱼塘起步，快速成长为年产值超过40亿元，拥有近10万名从业者、12000多个民俗接待户、100多个市级民俗旅游村、1000多个休闲农业园区，年接待超过4000万人次的支柱产业，并呈现良好的发展态势。从上述数据中，我们可以看到：生产型农业创造价值的空间已经越来越有限，已不能很好地满足农民增收的需求，而要通过一二三产业融合的途径挖掘农业富民的新渠道。
二是首都郊区农业的生态价值日益凸显。杜润生早在1997年中国城郊经济研究会年会上就指出，大城市郊区不一定要搞“菜篮子”工程，而要重视郊区农业的生态价值。2009～2013年，北京市都市型现代农业生态服务价值以年均3.8%的速度增长，2013年达到3449.8亿元，贴现值达到9431亿元。首都的农业发展要注重发挥生态功能作用，依托生态优势资源，加快休闲、观光、体验、度假等农业生活功能的建设，使其成为生态服务价值的主要增长点。而在“生产农业”思维模式下，发展农业就是增加产量，提高“自给率”“控制力”，对农业的生态服务功能认识不清楚，农业的地位和价值被低估。表现在城市化过程中，就是缺乏对农业的保护意识。城市发展的过程就成为农业逐渐被排斥和吞并的过程，郊区建设用地面积和农用地面积增减反方向变化趋势明显，人口、资源、环境不协调发展的问题日益突出。特别是在城乡二元结构体制下，城乡利益格局失衡，农民利用集体土地发展起了“瓦片经济”，吸引了大批低端就业人口的涌入，并衍生出新的低端产业链，进一步恶化了城乡生态环境。
三是高度城市化地区的一般性规律。由于特定发展阶段认识水平和经济实力有限，伦敦、纽约、东京、巴黎等世界城市的发展，都经历了先污染、后治理，先破坏、后恢复的过程，在生态环境问题上付出了惨痛的代价。当人均GDP未达到10000美元时，为了经济发展牺牲环境。人均GDP达到10000美元之后，大力治理污染，优化城市发展规划，并将郊区的生态涵养功能提到了前所未有的高度。英国议会1944年通过的《绿带法》，规定在中心城区边缘大力绿化，到20世纪90年代，城市外围建成了平均宽度8公里、面积2000平方公里的环城绿带。20世纪70年代，巴黎区域规划中规划了面积2500平方公里的城缘绿带，占整个规划区的30%。东京、莫斯科等大城市也均规划了绿带。实际上，世界上许多国家为摆脱城市畸形发展带来的水泥丛林、柏油沙漠、空气污浊、污染严重的困境，按照建设有“农”城市、田园城市、生态城市的目标，建设广阔的绿色空间，控制了城市“摊大饼式”蔓延，发挥了有效的城市绿化隔离带的作用，为城市可持续发展起着重要的环境保护作用。
2009年，北京市跨越了人均GDP
10000美元的门槛。北京郊区发展面临的主要任务已不是继续铺摊子，增加投入、增加农业产量，而是提高经济发展的质量，培育都市型农业新型业态，增加农民收入，疏解非首都功能，缓解人口、资源、环境矛盾形成的“大城市病”，走新型城镇化道路。要高度重视农业的生态功能，要由“生产农业”转变为“生态农业”。要建设山水城市、园林城市、有“农”城市，在城市规划建设中保留或扩大绿色农业空间。
三 跳出“政府管理”的思维，树立“协同治理”的意识
国家治理体系和治理能力的现代化，核心是民主，路径是转变政府职能，缩小政府直接配置资源的领域和范围，发挥市场在资源配置中的决定性作用。农村治理现代化是首都农业发展的根本保证。要通过破除市场垄断、加强法律支持、健全社会保障体系等手段，完善市场经济体系、发展壮大农村集体经济、推进城乡基本公共服务均等化，建立新的农村治理观。
首先，完善市场经济制度体系。基于市场经济基础上的农村治理体系与治理能力的现代化，最重要的不是物理、外观的改变，而是制度和人的变革。当前，农村市场经济还不是尽善尽美、成熟定型的，市场在配置资源方面发挥决定性作用还不够充分，领域和范围还不够宽广，加强市场制度建设显得尤为重要，如产权关系界定、产权交易制度建设、经济合同规范化、土地增值收益分配制度建设以及培育社区性金融市场等。要推进村民自治组织与集体经济组织之间的“政经分开”，推进政府部门与社区自治组织之间的“政社分开”。当前进行的农村确权颁证工作，要尽量结合北京农村发展实际，本着有利于生产发展和农民增收的原则，予以落实并不断完善。
其次，发展壮大农村集体经济。在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架。农村集体经济不仅有增加农民收入、缩小农村内部收入差距的经济价值，还有维护转型期社会稳定、“兜锅底”的社会价值，是创新农村社会治理机制的经济基础。2013年全市村集体公益性基础设施投入和支付的公共服务费达12.8亿元，村均32万元。许多本来该由政府承担的农村基本公共服务由农民和集体经济组织承担起来。把农村集体经济搞好，发挥好农村集体经济组织载体的作用，让农民参与到社会治理中来，是社会治理能力现代化的重要体现。但是，集体经济发展面临功能萎缩的风险。2014年，全市资不抵债村304个；收不抵支村1745个，占全市的44%，一些远郊区县甚至达到60%～70%。
要充分发挥集体经济的社会治理作用。以农村违法建设的治理问题为例。政府部门管理力量有限，难以实现有效的监督管理。一些环境搞得好的村庄，一般有一个比较发达的社区集体经济，能凝聚人，也能管理人。这样的例子很多，如朝阳区的高碑店村，丰台区的草桥村、南宫村，通州区的西总屯村等。
集约高效利用农村集体经营性建设用地是当前完善农村社会治理机制的有效途径。目前，北京市正在积极推进的二道绿隔地区乡镇统筹利用集体建设用地试点工作，就是要推广大兴区西红门镇、海淀区东升镇经验，探索集体经营性建设用地集约利用的新路径新模式，健全规划实施机制，落实首都城市功能，推进农村社会结构转型，实现城乡协同治理。
最后，健全社会保障体系，推进城乡基本公共服务均等化。城乡基本公共服务均等化是推进郊区农村治理现代化的基本条件。要坚持“以城带乡，城乡互惠”，突破城乡二元结构体制，建立公共财政体制。着力提高农村社会保障、就业等公共服务领域的投入水平，体现公平与效率的内在统一。转移性收入是京郊农民的第二大收入来源，2014年人均3835元，占比18.9%。2014年，全市城乡基础养老金从每人每月390元提高到430元，福利养老金从每人每月310元提高到350元，农村低保最低标准从家庭月人均460元提高到1000元以上。
目前，农民缴纳社保统筹基金压力仍然较大，“十三五”时期，要进一步增加社会保障投入。加大养老、医疗为主的社保缴费财政补贴力度，减轻农民支出压力，大幅度提高农民养老金、合作医疗报销比例标准，逐步实现城乡养老、医疗保障的体制接轨；要强化公共服务投入：在子女教育、医疗、卫生等领域加大投入，真正做到城乡基本公共服务均等化，在饮用水、排水与环卫保洁等方面加大市级财政统筹力度。要加强就业培训服务指导：制定职业农民培训财政支持专项行动计划，将务农人员全部纳入计划范围，支持就业容量大的现代农业产业园区项目落地，把新型集体经济与合作经济作为直接进行“再造新型农民”的基地，发挥公益性岗位安置农村劳动力的重要作用。
四 工作建议
（一）制定“十三五”规划，要体现规划的思想和理念
一是发展目标要适应市场经济发展的要求，跳出行政郊区的传统理念，体现市场郊区的原则，不宜将“控制力”“自给率”列入规划目标范围，要提高资源配置效率，把富民放到核心位置上来；二是在产业选择上，要充分体现首都功能核心定位的客观要求，跳出“粮菜农业”的传统思维，培育农业的多种功能，加快产业融合发展，重点要突出“生态农业”。
（二）把农业资源区划规划和集体经济发展规划纳入“十三五”规划体系之中
一是将农业资源区划规划列入“十三五”农业发展规划中来，凸显生态农业建设的空间基础与物质保障；二是将集体经济发展规划纳入“十三五”规划体系中来，加强对集体经济的扶持力度，夯实都市型现代农业发展的经济基础，激活农业发展的原动力，搭建起强农惠农富农的有效载体。
（三）深化农村经济体制改革，搭建首都农业发展转型的组织平台
以破除“村自为战、户自为战”的体制发展格局为重点，深化农村经济体制改革，实现资源要素的集约化配置，依靠改革红利带动农业发展转型。在农业地区，以跨村发展的农业产业基地建设为抓手，组建乡镇范围或跨镇范围的联合社，积极探索区域统筹发展的新路径。提倡和鼓励村股份经济合作社领办观光休闲等民俗旅游合作社，在规划、用地等政策上予以积极扶持，加快农民增收步伐。创新金融和财政支农体制机制，为郊区都市型现代农业发展增添活力。
作者系北京市农经办（农研中心）党组书记、主任
北京市农村经济研究中心是1989年11月经市委、市政府批准，1990年7月正式挂牌成立，按照加强农村改革和政策研究、加强农村经管工作要求，专门设立的承担一定行政职能，参照《公务员法》管理的市政府直属事业单位。2012年10月经北京市机构编制委员会办公室研究并报中央机构编制委员会办公室批准，北京市农村经济研究中心加挂“北京市农村合作经济经营管理办公室”的牌子，简称“市农经办”。北京市农村经济研究中心的主要职责是：为市委、市政府领导农村改革与发展进行决策研究，统一规划和组织市农口各区县局及有关单位开展农村战略研究和政策研究；承担郊区农村合作经济的指导工作，推动其改善经营管理；承担农业资源调查、动态监测以及农业区划的规划工作，组织农村经济改革试验区和农村区划成果应用试点、基地的建设工作；负责北京市农口经济信息的采集、储存、统计、规划、开发、建设、应用，为领导机关和郊区农民开展信息服务；开展农业发展史、改革史研究及相关地方志和文献资料的编纂工作，组织开展各种学术交流与农村基层培训工作。
自成立以来，北京市农村经济研究中心立足“为农村经济发展服务，为维护和发展农民经济权益服务，为领导决策管理服务”，站在农村经济发展和决策咨询的前沿，围绕北京郊区农村改革与发展的一系列重大问题，开展调查研究，不断取得一些新的研究成果。自2010年起，北京市农村经济研究中心开始公开出版年度研究报告，主要收录上一年度的重要研究成果。2010年出版的调研成果定名为《北京城乡一体化发展的研究与思考2009》，2011年出版的调研成果定名为《城与乡：在博弈中共享繁荣——北京市农村经济研究中心2010年研究报告》，2012年出版的调研成果定名为《城乡统筹发展的改革思维——北京市农村经济研究中心2011年研究报告》，2013年出版的调研成果定名为《城乡发展一体化：探索与创新——北京市农村经济研究中心2012年研究报告》。
为了进一步规范年度调研成果的出版，提高调研成果质量和水平，自2014年起，我们将年度研究报告统一定名为《北京农村研究报告》，收录上一年度北京市农村经济研究中心完成的主要调查研究报告成果，并标明上年年度。2014年出版的调研成果名为《北京农村研究报告（2013）》，2015年出版的调研成果名为《北京农村研究报告（2014）》。摆在我们面前的《北京农村研究报告（2015）》，是北京市农村经济研究中心2015年度完成的、可以公开发表的主要调查研究报告。
党的十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。党的十八届五中全会明确把“四个全面”战略布局写入“十三五”时期我国发展的指导思想，并进一步提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，指明了“十三五”乃至更长时期我国的发展思路、发展方向、发展着力点。北京市委、市政府积极落实首都城市战略定位，推动京津冀协同发展，将新发展理念贯穿到郊区农村改革发展的各个方面和全过程，不断破解发展新难题，厚植发展新优势，推动新发展理念在京郊大地落地生根、成为普遍实践，为建设国际一流的和谐宜居之都做出更大贡献。
北京市农村经济研究中心在北京市委、市政府的领导下，适应首都发展新常态、落实新定位、迈向新目标，结合北京市农村工作会议精神和京郊农村改革发展实际，以改革精神和法治思维，着眼于加强新型智库建设，不断健全决策咨询制度，提升调研水平，用一体化思维和市场化方式加快推进城乡一体化和农村改革，深入推动“新三起来”，创新思路，加强调研，勇于实践，取得了一批重要的调查研究成果，为市委、市政府领导农村改革发展提供有力的智力支撑，推进首都城乡治理体系和治理能力现代化。
《北京农村研究报告（2015）》共分六篇，第一篇为生态文明建设，第二篇为新型城镇化与城乡一体化，第三篇为“新三起来”，第四篇为都市型现代农业，第五篇为农业农村信息化，第六篇为乡村治理。本研究报告基本涵盖了北京郊区农村改革发展研究的主要内容。
我们希望本研究成果能为农村工作的决策者、实践者、研究者提供一些思考与启示，为深化农村改革、加快推进城乡发展一体化做出共同努力。
当然，由于我们水平有限，本研究成果难免存在一些不足之处，恳请读者批评指正。
编 者
2016年5月
代序 “十三五”时期要树立新的京郊农业发展观
郭光磊
制定北京市城乡一体化发展、都市型现代农业发展的“十三五”规划，要从首都发展的现实出发。面对“十三五”新时期的新形势、新任务、新特点，贯彻落实十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，按照习近平总书记视察北京时所讲的“北京发展农业要考虑节水问题，北京本身缺水，种粮又耗水，大水漫灌，成本很高。从涵养水源和风沙防护角度看，北京应该多搞林业”、“北京资源生态系统已处于退化状态……着力扩大环境容量空间”的要求，落实“四个全面”的战略布局，以富民为核心，聚焦“市场、生态、协同”三个关键词，扬弃固有的思想体系，进行观念更新，树立新的京郊农业发展观，并落实在规划上，实现科学的顶层设计。
一 跳出“行政郊区”的思维，树立“市场郊区”的意识
树立新的京郊农业发展观，以新理念引领新发展，首先就要跳出“行政郊区”的封闭式思维，不以行政区划边界作为规划发展的起点，要树立“市场郊区”的意识，规划设计要符合市场经济规律的内在要求。行政郊区思维的实质是计划经济体制的产物，其典型特征是按照行政区划的范围边界，用纵向行政控制的手段发挥政府配置资源的作用，从而压缩市场作用的空间，形成传统的城乡分割、条块分割。世界上凡是市场经济国家均不存在行政郊区。这种思维理念传承至今的根源在于计划经济体制向市场经济体制转轨的不彻底，其主要表现是：
第一，服务城市，单向联系。在我国，郊区是作为行政区划，以行政手段划分给城市的。计划经济年代，给城市配置郊区的目的，是为了解决城市的就近农副产品供应问题，实现区域农产品供给平衡的目标。因此，郊区最初是作为城市的“米袋子”和“菜篮子”，突出强调的是农村为城市服务。由此，形成了单向的服务与被服务的关系，郊区的功能定位也被局限在狭窄的行政区划范围之内。但是，在市场经济条件下，全国实现了农产品大流通，城市农产品不再主要依靠郊区计划供给，而是通过全国的市场流通解决“米袋子”“菜篮子”问题。实际上，这也是国际一般经验。法国城市郊区的农业不具有完整产业结构特点，而是由自然和经济条件决定，具有很强的专业化、区域化特征，更多具有生态、景观功能。城市所需蔬菜等鲜活副食品通过四通八达的高速公路由全国各地乃至欧洲其他十多个国家运来。因此，首都郊区的农业必然是都市型现代农业，是“一二三”产业相互融合的产业，应以富民为中心，突出服务经济功能和特征。“十三五”时期，要跳出强调“控制力”“自给率”的传统计划经济的行政郊区的理念，按照市场郊区的思维方式规划北京郊区的农业地位、功能、目标和发展路径。
第二，条块分割，各自为战。按行政系统、行政区划纵向管理经济的地区分割体制，割裂了地区之间的内在横向联系，形成地方为主的管理体制，不利于大区域综合平衡和合理布局。法国巴黎大区（包括巴黎市及周边省，共8个省级行政区）的建立是为了协调省与省之间的关系，该区域的农业，也没有受服务中心城市的约束，而是担负着全国农业区域专业化分工的任务。近些年来，“三农”工作中往往把农村城市化简单理解为抓小城镇建设，而郊区小城镇建设发展规划又往往与区域功能定位相脱节，“八仙过海，各显神通”。由于小城镇之间缺乏区域分工，产业发展同质化严重。而在条块分割的体制下，市场配置资源的作用空间被多重分割，价格机制不能有效发挥资源配置的引导和矫正作用。结果农村地区产生大量的低水平重复建设，“大而全”“小而全”，过度竞争，镇域经济缺乏升级的持续动力。
第三，政府干预，价格扭曲。政府干预经济导致资源错配现象。乡村集体经济组织是农村地区的最大资产资源所有者。2014年，全市乡镇级集体经济组织195个，村级集体经济组织3967个，参与分配人口314.5万人。乡村集体资产总额为5207.9亿元，净资产为1919.7亿元。根据2014年土地清查结果，全市农村集体土地面积2049.3万亩，其中农用地1594万亩，占77.8%；建设用地261.1万亩，占12.7%。按权属划分，乡级27.5万亩，占1.3%；村级2021.8万亩，占98.7%。《中华人民共和国宪法》已明确规定我国的公有制以国有制与集体所有制为两种基本实现形式，郊区乡村两级集体经济组织具有明确的法律地位。但是，至今集体经济组织不具有有效的市场主体地位，处于有法律地位、无法人地位的尴尬境地，无法正常参与市场活动，集体土地沦为一块“唐僧肉”，一些地区出现政府、开发商、村干部、农户竞相争夺土地资源的乱象。其中，政府通过发改立项、规划指标、国土供地等审批手段发挥了主导作用，如垄断郊区土地开发过程中形成的土地财政、土地金融等，产生了经济发展中的一系列结构性问题。近郊区大量存在的产业低端、环境脏乱差的工业大院，实质上是资源配置机制扭曲下集体土地上的“公地悲剧”，最终结果是地不能尽其力，地利不能共享。
树立“市场郊区”意识，就是要打破条块分割的体制机制障碍，让市场发挥资源配置的决定性作用。要跳出行政郊区的思维框框，不能一提农村就是发展农业、城乡一体化就是以工支农、农村城市化就是抓小城镇建设。要进一步明确树立“市场郊区”意识的意义、方向和重点，以提高经济运行质量和效益为中心，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。
首先，推进郊区市场化进程。要打破行政区划和行政部门的界限，按经济区域组织农产品生产大流通。要在“土地流转起来、资产经营起来、农民组织起来”的思路指导下，在京津冀协同发展的大环境下，加快推进郊区市场化进程，积极培育产品交易市场、要素交易市场和产权交易市场，通过市场流通的方式实现农产品供给与需求的总量平衡。
其次，加快农村产业结构优化升级。北京郊区发展质量不高，长期积累了大量结构性矛盾，如农村产业结构升级滞后，农村产业组织结构的“小、散、低”，农村社会结构转型滞后等。结构性矛盾来源于微观领域资源错配的长期累积。突破结构性矛盾需要改善资源配置的机制，就是要分清主次，提高市场讲话的“音量”，调低政府讲话的“音量”，让自然资源与经济条件决定产业选择与调整的方向。
最后，实现城乡功能融合。郊区与中心城的关系，不能是单向的服务与被服务的关系，而应成为水乳交融、互补互动、共利共荣的关系。城市与郊区之间的变动，不仅仅是由农村向城市的单向集中的城市化，还要随着中心城产业和功能向郊区的疏散，推进高度城市化阶段的多中心聚集。要改变只强调郊区为城市服务、只强调索取的偏向，合理调整郊区地区的功能定位、产业布局，实现城乡功能相契合，形成共享性融合发展的新体制新机制。
二 跳出“生产农业”的思维，树立“生态农业”的意识
首都核心功能与郊区“三农”发展密切相关，农业农地空间承载了全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的重要功能，要把农业现代化纳入城市总体发展的大环境中来，使郊区农村的发展建设与发挥首都核心功能统一起来。这需要跳出长期以来形成的“生产农业”的思维，树立“生态农业”的意识，建立以“富农 生态”为核心的新的农业功能观。主要基于以下几个因素。
一是农民增收的主要渠道不能依靠种养业。党的十八届五中全会提出要如期实现全面小康社会的奋斗目标，需要城乡居民收入到2020年实现翻一番。2014年，北京市农村经济主营业务收入中，第一产业实现277.6亿元，所占比重5.3%。而就业劳动力中从事第一产业的劳动力为44.5万人，占已就业劳动力的25.7%，即1/4的人口分享1/20的收入，农业劳动力增收势必弱于非农业劳动力。2015年1～9月，农民从第一产业获取的所得为2013元，同比增长4.1%，占农民人均所得的比重为15.6%，同比下降0.6个百分点。根据2014年7个郊区县450个农产品核算监测点数据，26种农产品平均单位产品收入14506.2元，比上年下降5.2%。农民家庭经营收入仅为867元，占农民现金收入的比重为4.2%。而乡村休闲旅游已经从十几年前的几百个农家小院、采摘园区、垂钓鱼塘起步，快速成长为年产值超过40亿元，拥有近10万名从业者、12000多个民俗接待户、100多个市级民俗旅游村、1000多个休闲农业园区，年接待超过4000万人次的支柱产业，并呈现良好的发展态势。从上述数据中，我们可以看到：生产型农业创造价值的空间已经越来越有限，已不能很好地满足农民增收的需求，而要通过一二三产业融合的途径挖掘农业富民的新渠道。
二是首都郊区农业的生态价值日益凸显。杜润生早在1997年中国城郊经济研究会年会上就指出，大城市郊区不一定要搞“菜篮子”工程，而要重视郊区农业的生态价值。2009～2013年，北京市都市型现代农业生态服务价值以年均3.8%的速度增长，2013年达到3449.8亿元，贴现值达到9431亿元。首都的农业发展要注重发挥生态功能作用，依托生态优势资源，加快休闲、观光、体验、度假等农业生活功能的建设，使其成为生态服务价值的主要增长点。而在“生产农业”思维模式下，发展农业就是增加产量，提高“自给率”“控制力”，对农业的生态服务功能认识不清楚，农业的地位和价值被低估。表现在城市化过程中，就是缺乏对农业的保护意识。城市发展的过程就成为农业逐渐被排斥和吞并的过程，郊区建设用地面积和农用地面积增减反方向变化趋势明显，人口、资源、环境不协调发展的问题日益突出。特别是在城乡二元结构体制下，城乡利益格局失衡，农民利用集体土地发展起了“瓦片经济”，吸引了大批低端就业人口的涌入，并衍生出新的低端产业链，进一步恶化了城乡生态环境。
三是高度城市化地区的一般性规律。由于特定发展阶段认识水平和经济实力有限，伦敦、纽约、东京、巴黎等世界城市的发展，都经历了先污染、后治理，先破坏、后恢复的过程，在生态环境问题上付出了惨痛的代价。当人均GDP未达到10000美元时，为了经济发展牺牲环境。人均GDP达到10000美元之后，大力治理污染，优化城市发展规划，并将郊区的生态涵养功能提到了前所未有的高度。英国议会1944年通过的《绿带法》，规定在中心城区边缘大力绿化，到20世纪90年代，城市外围建成了平均宽度8公里、面积2000平方公里的环城绿带。20世纪70年代，巴黎区域规划中规划了面积2500平方公里的城缘绿带，占整个规划区的30%。东京、莫斯科等大城市也均规划了绿带。实际上，世界上许多国家为摆脱城市畸形发展带来的水泥丛林、柏油沙漠、空气污浊、污染严重的困境，按照建设有“农”城市、田园城市、生态城市的目标，建设广阔的绿色空间，控制了城市“摊大饼式”蔓延，发挥了有效的城市绿化隔离带的作用，为城市可持续发展起着重要的环境保护作用。
2009年，北京市跨越了人均GDP
10000美元的门槛。北京郊区发展面临的主要任务已不是继续铺摊子，增加投入、增加农业产量，而是提高经济发展的质量，培育都市型农业新型业态，增加农民收入，疏解非首都功能，缓解人口、资源、环境矛盾形成的“大城市病”，走新型城镇化道路。要高度重视农业的生态功能，要由“生产农业”转变为“生态农业”。要建设山水城市、园林城市、有“农”城市，在城市规划建设中保留或扩大绿色农业空间。
三 跳出“政府管理”的思维，树立“协同治理”的意识
国家治理体系和治理能力的现代化，核心是民主，路径是转变政府职能，缩小政府直接配置资源的领域和范围，发挥市场在资源配置中的决定性作用。农村治理现代化是首都农业发展的根本保证。要通过破除市场垄断、加强法律支持、健全社会保障体系等手段，完善市场经济体系、发展壮大农村集体经济、推进城乡基本公共服务均等化，建立新的农村治理观。
首先，完善市场经济制度体系。基于市场经济基础上的农村治理体系与治理能力的现代化，最重要的不是物理、外观的改变，而是制度和人的变革。当前，农村市场经济还不是尽善尽美、成熟定型的，市场在配置资源方面发挥决定性作用还不够充分，领域和范围还不够宽广，加强市场制度建设显得尤为重要，如产权关系界定、产权交易制度建设、经济合同规范化、土地增值收益分配制度建设以及培育社区性金融市场等。要推进村民自治组织与集体经济组织之间的“政经分开”，推进政府部门与社区自治组织之间的“政社分开”。当前进行的农村确权颁证工作，要尽量结合北京农村发展实际，本着有利于生产发展和农民增收的原则，予以落实并不断完善。
其次，发展壮大农村集体经济。在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架。农村集体经济不仅有增加农民收入、缩小农村内部收入差距的经济价值，还有维护转型期社会稳定、“兜锅底”的社会价值，是创新农村社会治理机制的经济基础。2013年全市村集体公益性基础设施投入和支付的公共服务费达12.8亿元，村均32万元。许多本来该由政府承担的农村基本公共服务由农民和集体经济组织承担起来。把农村集体经济搞好，发挥好农村集体经济组织载体的作用，让农民参与到社会治理中来，是社会治理能力现代化的重要体现。但是，集体经济发展面临功能萎缩的风险。2014年，全市资不抵债村304个；收不抵支村1745个，占全市的44%，一些远郊区县甚至达到60%～70%。
要充分发挥集体经济的社会治理作用。以农村违法建设的治理问题为例。政府部门管理力量有限，难以实现有效的监督管理。一些环境搞得好的村庄，一般有一个比较发达的社区集体经济，能凝聚人，也能管理人。这样的例子很多，如朝阳区的高碑店村，丰台区的草桥村、南宫村，通州区的西总屯村等。
集约高效利用农村集体经营性建设用地是当前完善农村社会治理机制的有效途径。目前，北京市正在积极推进的二道绿隔地区乡镇统筹利用集体建设用地试点工作，就是要推广大兴区西红门镇、海淀区东升镇经验，探索集体经营性建设用地集约利用的新路径新模式，健全规划实施机制，落实首都城市功能，推进农村社会结构转型，实现城乡协同治理。
最后，健全社会保障体系，推进城乡基本公共服务均等化。城乡基本公共服务均等化是推进郊区农村治理现代化的基本条件。要坚持“以城带乡，城乡互惠”，突破城乡二元结构体制，建立公共财政体制。着力提高农村社会保障、就业等公共服务领域的投入水平，体现公平与效率的内在统一。转移性收入是京郊农民的第二大收入来源，2014年人均3835元，占比18.9%。2014年，全市城乡基础养老金从每人每月390元提高到430元，福利养老金从每人每月310元提高到350元，农村低保最低标准从家庭月人均460元提高到1000元以上。
目前，农民缴纳社保统筹基金压力仍然较大，“十三五”时期，要进一步增加社会保障投入。加大养老、医疗为主的社保缴费财政补贴力度，减轻农民支出压力，大幅度提高农民养老金、合作医疗报销比例标准，逐步实现城乡养老、医疗保障的体制接轨；要强化公共服务投入：在子女教育、医疗、卫生等领域加大投入，真正做到城乡基本公共服务均等化，在饮用水、排水与环卫保洁等方面加大市级财政统筹力度。要加强就业培训服务指导：制定职业农民培训财政支持专项行动计划，将务农人员全部纳入计划范围，支持就业容量大的现代农业产业园区项目落地，把新型集体经济与合作经济作为直接进行“再造新型农民”的基地，发挥公益性岗位安置农村劳动力的重要作用。
四 工作建议
（一）制定“十三五”规划，要体现规划的思想和理念
一是发展目标要适应市场经济发展的要求，跳出行政郊区的传统理念，体现市场郊区的原则，不宜将“控制力”“自给率”列入规划目标范围，要提高资源配置效率，把富民放到核心位置上来；二是在产业选择上，要充分体现首都功能核心定位的客观要求，跳出“粮菜农业”的传统思维，培育农业的多种功能，加快产业融合发展，重点要突出“生态农业”。
（二）把农业资源区划规划和集体经济发展规划纳入“十三五”规划体系之中
一是将农业资源区划规划列入“十三五”农业发展规划中来，凸显生态农业建设的空间基础与物质保障；二是将集体经济发展规划纳入“十三五”规划体系中来，加强对集体经济的扶持力度，夯实都市型现代农业发展的经济基础，激活农业发展的原动力，搭建起强农惠农富农的有效载体。
（三）深化农村经济体制改革，搭建首都农业发展转型的组织平台
以破除“村自为战、户自为战”的体制发展格局为重点，深化农村经济体制改革，实现资源要素的集约化配置，依靠改革红利带动农业发展转型。在农业地区，以跨村发展的农业产业基地建设为抓手，组建乡镇范围或跨镇范围的联合社，积极探索区域统筹发展的新路径。提倡和鼓励村股份经济合作社领办观光休闲等民俗旅游合作社，在规划、用地等政策上予以积极扶持，加快农民增收步伐。创新金融和财政支农体制机制，为郊区都市型现代农业发展增添活力。
作者系北京市农经办（农研中心）党组书记、主任
评论
还没有评论。