政府性融资担保制度研究

　　政府性融资担保制度是经济、金融、法律等制度在经济社会发展过程中的创造与实践，我国政府性融资担保有30余年发展历史。国家财政为构建政府性融资担保体系已投入大量资本金，旨在更好解决融资难、融资贵问题，提高金融服务效率和质量，进而促进中小微企业等弱势经济主体和“三农”、科技等重点行业、战略性新兴产业发展。但是长期以来，政府性融资担保机构存在经济效益和社会效益不够高，运营风险较大，可持续发展能力不足等问题。鉴于此，本书聚焦于政府性融资担保制度。通过经济、法律两个视角，系统开展政府性融资担保制度理论、演进、绩效、规制、规范、比较、完善研究，以期进一步丰富政府性融资担保理论，完善担保制度绩效评价体系，提高担保体系的科学性和现代治理管理体系的实效性，进而促进政府性融资担保机构提高融资担保金融服务质量效率，缓解融资难、融资贵问题，实现宏观调控资源优化配置，守住不发生系统性金融风险底线。

　　唐弋夫，正高级经济师，研究员，经济法学博士，曾先后在中外合资企业、农村信用社、人民银行、商业银行、政府部门、融资担保集团从事财务会计、信贷管理、审计稽核、风险管理、资产管理、投融资管理等工作。先后在多个区（县）级银行支行担任党委书记、行长，省（市）级集团公司担任党委委员、副总经理等职务；科学技术部农村中心及河北、重庆、四川等省（市）投融资项目评审专家；重庆大学、西南大学、西南政法大学、重庆理工大学等大学兼职教授、专业硕士和学生职业导师，智能金融与数字经济研究院学术委员。
　　出版专著3部，在核心期刊发表论文10余篇，主研国家社科基金项目、省部级科研课题各2项，主持省部级科研课题7项。
　　资政报告获多位中央委员、省部级领导批示，被有关部门采纳运用。2007年“ 重庆市十大杰出青年”、2021年“重庆英才（金融类）。

第一章　政府性融资担保制度理论研究
　第一节　政府性融资担保有关文献综述
　　一、国内外有关研究现状
　　二、现有研究留下的空间
　　三、本书研究问题的提出
　第二节　政府性融资担保的概念界定
　　一、担保与融资担保
　　二、政策性融资担保
　　三、政府性融资担保
　第三节　政府性融资担保的基本原理
　　一、政府性融资担保的功能作用
　　二、政府性融资担保的作用机理
　　三、政府性融资担保的运行机制
　　四、政府性融资担保的运行绩效
　第四节　政府性融资担保的法理依据
　　一、政府性融资担保的法律理念
　　二、政府性融资担保的法律原则
　　三、政府性融资担保的法律价值
　第五节　政府性融资担保制度的运作规程
　　一、政府性融资担保制度的调节范畴
　　二、政府性融资担保制度的调节风险
　第六节　本章小结
第二章　政府性融资担保制度演进研究
　第一节　政府性融资担保制度缘起
　　一、政府性融资担保制度缘起于缓解社会信用不足
　　二、政府性融资担保制度缘起于破解担保行业困局
　第二节　政府性融资担保制度演进及问题
　　一、政府性融资担保制度演进过程
　　二、政府性融资担保制度演进脉络
　　三、政府性融资担保制度演进特征与规律
　第三节　政府性融资担保制度待完善之处
　　一、政府性融资担保相关政策尚不配套有待完善
　　二、政府性融资担保市场主体有待进一步清晰
　　三、政府性融资担保监管主体有待进一步明确
　第四节　本章小结
第三章　政府性融资担保制度绩效研究
　第一节　政府性融资担保制度绩效分析
　　一、融资担保经济效益
　　二、融资担保社会效益
　　三、融资担保运营风险
　　四、融资担保可持续发展
　第二节　融资担保经营效率评价
　　一、经营效率评价设计
　　二、经营效率评价结果
　　三、经营效率影响因素
　第三节　融资担保经营效能评价
　　一、经营效能评价设计
　　二、经营效能评价结果
　第四节　融资担保运营风险分析
　　一、融资担保运营风险生成
　　二、融资担保运营风险传导
　　三、融资担保运营风险预警
　第五节　本章小结
第四章　政府性融资担保制度规制研究
　第一节　《民法典》涉及政府性融资担保制度规制
　　一、《民法典》融资担保法律制度分析
　　二、《民法典》居住权制度及合同解除制度分析
　　三、《民法典》相关制度对政府性融资担保机构的影响
　第二节　《融资担保公司监督管理条例》四项配套制度对融资担保机构的规制
　　一、四项配套制度对融资担保机构业务经营的影响
　　二、四项配套制度对融资担保机构资产管理的影响
　　三、四项配套制度对融资担保机构其他方面的影响
　第三节　政府性融资担保机构主营业务涉及的制度规制
　　一、工程担保保函法律制度分析
　　二、采矿权抵押担保法律制度分析
　　三、债券融资担保法律制度分析
　　四、知识产权质押担保法律制度分析
　第四节　融资担保行业监管与考核制度规制
　　一、行业监管制度对融资担保机构的影响
　　二、绩效考核制度对融资担保机构的影响
　第五节　本章小结
第五章　政府性融资担保制度规范研究
　第一节　政府性融资担保制度权利激励法律机制的类型化分析
　　一、赋予权利
　　二、权利约束
　　三、管理权限设定
　第二节　政府性融资担保制度义务约束法律机制的类型化分析
　　一、不断强化政策性义务
　　二、反复强调社会性义务
　第三节　政府性融资担保制度社会责任法律机制的类型化分析
　　一、公共产品属性难以界定社会责任
　　二、部际联席会议制度尚未廓清社会责任
　　三、抑制法人治理结构完善不利于明晰社会责任
　第四节　政府性融资担保制度实质公平法律机制的类型化分析
　　一、维护实质公平对政府性融资担保机构的影响
　　二、促进公平实现的目标政策对政府性融资担保机构的影响
　第五节　本章小结
第六章　政府性融资担保制度经验研究
　第一节　国外政府性融资担保制度构建
　　一、美国
　　二、欧洲
　　三、亚洲
　第二节　我国政府性融资担保制度构建
　　一、安徽模式
　　二、浙江探索
　　三、重庆版本
　　四、广东创新
　第三节　国内外政府性融资担保制度分析
　第四节　本章小结
第七章　政府性融资担保制度完善研究
　第一节　政府性融资担保制度的政策目标
　　一、缓解中小微企业和“三农”融资难
　　二、促进弱质产业获得公平发展机会
　　三、顺畅传导国家宏观调控政策
　　四、守住不发生系统性金融风险底线
　　五、提高政府性融资担保机构运行绩效
　第二节　政府性融资担保制度的基本原则
　　一、实质公平原则
　　二、信用创造原则
　　三、资源优化配置原则
　　四、现代化治理管理原则
　第三节　政府性融资担保制度完善思路
　　一、妥善处理政府、市场与担保机构之间的基本关系
　　二、妥善处理担保物权、价值发现与信用创造之间的基本关系
　　三、妥善处理社会效益、经济效益与政策目标之间的基本关系
　　四、妥善处理市场经营、风险管理与绩效评价之间的基本关系
　第四节　政府性融资担保法律制度框架内容
　　一、政府性融资担保法律制度的立法目的
　　二、政府性融资担保法律制度的立法框架
　　三、政府性融资担保法律制度的主要内容
　　四、政府性融资担保法律制度的配套实施
　第五节　政府性融资担保法律制度协同保障机制
　　一、完善法律风险防控机制
　　二、健全三维监管机制
　　三、建立激励约束机制
　　四、建立长效发展机制
　第六节　本章小结
参考文献

　　前　　言
　　政府性融资担保制度是经济、金融、法律等制度在经济社会发展过程中的创造与实践。中国政府性融资担保已有30年发展历史。国家财政为构建政府性融资担保体系已投入资本金超1万亿元，旨在更好解决融资难、融资贵问题，提高金融服务效率和质量，进而促进中小微企业等弱势经济主体和“三农”、科技等重点行业及战略性新兴产业发展。2022年度中国担保行业市场前瞻与投资战略规划分析报告披露，虽然2022年年末全国融资担保机构在保余额超4万亿元，预计“十四五”期间融资担保规模可达15万亿元，但是长期以来，政府性融资担保机构的经济效益和社会效益不够高、运营风险较大、政策目标偏离、可持续发展能力不足等问题突出，有的甚至危及社会安全稳定。政府性融资担保制度在很大程度上对企业的治理和市场的发展质量具有重要影响。鉴于此，本书聚焦于政府性融资担保制度。通过经济、法律两个视角，系统开展政府性融资担保制度理论、演进、绩效、规制、规范、比较、完善研究，以期进一步丰富政府性融资担保理论，完善担保制度绩效评价体系，提高担保体系的科学性和现代治理管理体系的实效性，进而促进政府性融资担保机构提高融资担保金融服务质量效率，缓解融资难、融资贵问题，实现宏观调控资源优化配置，守住不发生系统性金融风险底线。
　　本书主要研究内容如下：
　　第一部分：从融资担保效率、效能、风险等方面对制度绩效开展研究，揭示该制度绩效不高的原因是“经济效益、社会效益、可持续发展”三者两两之间的效率和质量未能相互转化，“债权人、担保人、债务人”三者两两之间的信用和价值未能彼此互认。第二部分：通过文本分析、类型化分析等规范研究，发现既往《担保法》（已废止）、《物权法》（已废止）、《中小企业促进法》、《民法典》等法律法规，以及财政部、工信部、原银监会等国家部委、省（市）政府出台的有关政策文件，主要围绕担保行为进行法律制度规制，而没有着重于政府性融资担保责任主体，没有对这个市场主体的权利义务和责任，及其在金融交易活动中的实质公平正义等予以有效规制，也没能对与之相关的财政税收、行业监管、风险防控、协同保障等作出相应规制和调整。第三部分：运用历史分析法，对政府性融资担保制度缘起、脉络、特征进行演进分析发现“市场主体虚位、风险监管缺位、行业主管越位、激励约束不到位”等问题突出。第四部分：运用价值分析法等，对国内外融资担保制度产生背景、价值目标、运行模式、作用效果、法律保障等进行研究分析表明，虽然各国信用体系、财政实力、法律制度不同，政府性融资担保制度应有不同，但营造“政策性导向、市场化经营、可持续发展”的政府性融资担保机构基本经营理念的融资担保制度是关键。第五部分：制度完善研究表明，亟待完善的政府性融资担保制度，要在中国特色社会主义制度总体框架之下，更好地规制政府性融资担保机构这个市场主体的权利义务和责任，维护经济金融市场运行中的实质公平正义，让政府管理职能与融资担保功能在市场机制作用下相互促进，相机发力，以期更好弥补市场失灵和政策失灵之缺陷。
　　本书主要结论归纳：（1）坚持“实质公平、信用创造、资源优化配置、现代化治理”等原则，围绕“缓解小微企业和‘三农’融资难融资贵、促进弱质产业公平发展、畅通传导宏观调控政策、不发生系统性金融风险底线”等目标，处理好“政府、市场与机构”“担保物权、价值发现与信用创造”“社会效益、经济效益与持续发展”等关系，抓住法律规制对象与调整之重点，充分发挥政府职能，主动适应市场机制，提高融资担保金融服务质量效率，促进特定行业产业和经济社会高质量发展。（2）完善政府性融资担保的绩效考核，根据不同地区、不同经济社会条件、不同行业产业、不同时期、不同发展阶段、不同发展重点，动态确定经济效益、社会效益、风险管理、可持续发展等各项重点指标及其权重，并形成价值互认、利益转化的动态考核机制，以促进制度绩效的全面提升。要体现法律制度的价值目的意义，根据法律制度规制要求，更好地确立该制度的目标原则、思路方法、框架内容、协同保障机制等。（3）鉴于我国社会信用体系和征信制度有待完善，金融生态环境有待改善，须防止国家财政资金通过政府性融资担保促进特定行业产业发展之政策，被异化成“民政救济、财政直补”，应在金融服务“实质公平”方面作出制度安排。（4）鉴于我国金融业混业监管尚在探索之中，可以加快修订融资性担保业务部际联席会议制度，缩短由银监会牵头制定的相关制度的过渡期，建立自成一体的全国性融资担保监管体系，并能在“守住风险底线，实现高质量发展”方面及时作出融资担保监管制度安排。（5）鉴于我国政府性融资担保的宗旨使命和企业社会责任，其出资可以由政府安排和控制，但其属性和作用发挥应交由市场机制决定；其管理可委托专职部门负责，但部门利益倾向须有效防止；其目标考核可以是非盈利性，但融资担保机构高管及从业人员的逐利性操作须有效防止。（6）鉴于全球数字经济、互联网经济、产业经济飞速发展、迭代升级，可以抓住数智化转型的机遇，运用好现代科技手段，配置好经济社会资源，创新机制、重构模式、再造流程、拓宽渠道、优化产品，通过政府性融资担保制度的创新与完善，引导融资担保各方，有效对接多层次资本市场，从而更好盘活闲置资产、“沉睡”资产、信息资产，更优配置财政金融资源、经济社会资源、“三农”潜在资源，促进其在价值发现和信用创造等方面进一步发挥更大的政府性融资担保制度优势。
　　作为应用性较强的理论研究，本书得到了诸多专家学者、政府官员及金融专业人士的帮助与支持。最后，本书的出版得到了法律出版社的鼎力支持，为本书编辑、校对等作出了大量艰辛而富有成效的工作。在此，一并予以感谢！
　　政府性融资担保机构属新兴金融机构，是“市场机制”和“政府机制”协同发力，服务中小微企业、“三农”发展的重要载体工具。因此，开展政府性融资担保制度研究，要求制度经济学、金融管理学和治理学等多学科理论融合创新。尽管笔者竭尽全力，但受学科背景、学术能力等因素制约，本书仍存有不足乃至缺陷，在此敬请广大同仁、读者予以批评指正！