描述
开 本: 16开纸 张: 胶版纸包 装: 平装-胶订是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787509396575
探讨道路交通安全执法与交通事故预防核心问题
分析公安交通管理学学科体系建设的现状与不足
对公安交通管理学内在建制与外在建制进行梳理
……
(三)交通警察行政强制的基本原则研究
为什么要研究交通警察行政强制的基本原则?因为交通警察行政强制的基本原则贯彻于整个交通警察行政强制过程之中，对交通警察的所有行政强制行为起着统率、指导和控制作用，是交通警察行政强制的灵魂。行政强制是政府权力直接面对公民、社会组织权利的领域，也是直接表现“政府形象”的领域。由行政强制的广泛性、主动性、单方性和暴力性等特点所决定，任何国家都非常重视行政强制权力行使的规范与节制，形成了一些基本的法律原则。依据现代行政强制理论并结合我国交通警察行政强制的具体实践，笔者认为，交通警察行政强制应重点坚持下列几个基本原则。
1.人权保障原则
之所以坚持人权保障原则，这是因为包括交通警察行政强制在内的行政强制是“高权行政”中权力色彩为浓重的行政行为，是对公民权利、自由侵犯的可能性，对人权威胁性的行政行为。因此，
《行政强制法》把“保护公民、法人和其他组织的合法权益”在第1条进行了明确规定。那么，为什么要把人权保障作为行政强制的基本原则呢?这是由人权的价值决定的。人权是人作为人所应当享有的基本权利，是人按其自然属性和社会属性所应当享有的权利。人类长期以来，一直把享有充分的人权作为自己所追求的理想，其根本目的是为了满足人自身的各种需要和利益，是为了人的尊严和价值实现，是为了人类共同的利益和共同的道德。
人权基于人的本质而产生并以人的尊严和价值为目的，因而只要是人，不论其种族、肤色、性别、语言、宗教、政见、财产、教育等有何区别，都具有人权。人权具有普遍性。因此，世界各国都有义务采取措施，保障每个人的基本权利，尤其是第二次世界大战后，人们提出了保护人权的强烈愿望和要求。1945年在人类历史上次将人权规定在《联合国宪章》这个具有很高国际权威的国际组织的纲领性文件中。根据该宪章的要求，联合国1946年成立了人权委员会并于1948年通过了《世界人权宣言》，1966年制定了《公民权利及政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》。我国一贯承认和肯定《联合国宪章》关于尊重和促进人权的宗旨与原则。长期以来，我国积极参与了联合国人权领域的很多活动，参加了人权委员会的各项工作，先后签署、批准、加入了《公民权利及政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》。行政强制是政府权力对相对人直接采取强制力，这种强制性甚至暴力性的手段本身就具有侵害人权性。因此，对于行政强制不是出于较大的公共利益、公共秩序和公共安全的需要就不得采用，即使采用了也要将侵犯相对人的基本权利降低到小程度。
同时，在强调人权保障的基础上，还必须要兼顾效率。因为效率是行使行政权力的核心价值取向。一个没有效率的政府无法实现自己的政策目标。为了保障政府效率，现代国家在法律框架内赋予行政机关大量的自由裁量权。行政机关实行首长负责制就是这一理念的体现。另一方面，行政权力与公民个人生活关系密切。一个人可能一辈子不同法院打交道，但是他从出生报户口开始直至死亡，都必须同行政机关发生关系。行政强制是行政权力行使的状态，如何实现行政效率和人权保障的平衡，是行政强制制度的核心问题。
作为交通警察必须牢固坚持人权保障原则。事实上，《道路交通安全法》就是一部坚持以人为本，生命至上，保障人权为基本原则的法律。因此，在维护道路交通秩序的过程中，必须做到服务至上，尽力在便民利民上很下功夫，尽努力减少和控制行使行政强制权，尤其要杜绝滥用行政强制权。目前，在扣留车辆、扣留机动车驾驶证、拦车追车、拖移车辆等方面还存在许多问题，这些问题与人权保障原则是背道而驰的。
2.法定原则
之所以强调这一原则，是为了解决行政机关、地方立法机关随意设定行政强制权的问题，解决采取行政强制行为时缺乏程序制约的问题。行政强制的法定原则实际上是行政法上合法性原则在行政强制领域的贯彻与延伸。所谓行政合法性原则就是指一切行政行为都必须依法行使，并受法律的约束。其具体内容包括法律优位原则、法律保留原则两个方面。法律优位原则，其含义是下位法不得与上位法相抵触，一切行政强制行为都要与法律规范相一致，不得与之相违背。胡建淼主编：《行政强制法研究》，法律出版社2003年版，第108页。它要求非法律规范不得与法律相抵触，同时不同法律规范之间也存在着优位问题，低层次法律规定不得与高层次法律规定相抵触。而法律保留原则是指行政行为不能超出法律规定的范围，法律没有规定就不得为。胡建淼主编：《行政强制法研究》，法律出版社2003年版，第109页。与一般的行政管理权不同，行政强制权不能来自一般授权，必须来自法律的特殊授权，严禁行政强制主体自己给自己创设行政强制手段。法律保留原则，其含义是有些强制事项必须由法律作出规定。例如，我国《立法法》第8条明确了只能制定法律的事项，第9条明确规定“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”其实质在于要求行政权的行使必须在代议机关的监控之下，没有代议机关的同意，行政权就不得行使。交通警察行政强制是行政强制的重要组成部分。它包括交通警察行政强制执行、交通警察行政强制措施、交通警察即时强制的总称。不论是哪一类行政强制，都会直接影响相对人的合法权益，是一种典型的干预行政，理应遵循法定原则。也就是说，公安机关交通部门及其交通警察在进行道路交通管理的过程中，要采取行政强制手段，必须取得法律的授权，并严格在法律规定的范围内行使，凡法律没有规定的就不得行使。否则，行政相对人的合法权益将无法保障。具体来说，该原则应包括下列基本内容：
一是设定权必须法定。设定权就是创设新的行政强制手段的权限。该权限从许多国家来看，都是控制非常严格。通常只有法律才能设定行政强制，特殊情况下行政法规经法律授权，才可以有条件的设定行政强制，规章以下规范性文件，一般都无权设定行政强制。因此，行政强制必须依法设定，任何非依法设定的行政强制都是无效的。就交通警察行政强制设定的现状来看，并没有完全、彻底地杜绝这一现象。
二是行政强制的主体必须法定。行政强制虽然是道路交通安全管理中不可缺少的手段，但并不是任何主体都有权行使，相反只有法定的主体才有权行使。依据《道路交通安全法》第5条规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”《人民警察法》第7条规定：“公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚”。由此可见，有权实施交通警察行政强制的主体是公安机关交通管理部门，其他任何单位和个人都无权行使这一职权。从目前的道路交通安全的实践来看，主要的问题有两点：，少数交通协管员参与甚至单独上路实施拦车检查、扣留车辆、扣留驾驶证照等问题比较突出。由于目前的交通管理警力严重不足，据公安部有关资料统计，全国现有交通警察约30万人，要承担全国城市道路、近500万公里的公路(其中高速公路近5万公里)以及广大的农村道路，机动车已达1.5亿辆的交通安全管理的任务。因此全国各地公安机关交通管理部门都聘用了数量不少的交通协管员，而交通协管员的任务只是协助交通警察从事一些事务性的工作，不具备行使道路交通安全管理的执法资格，更无权行使行政强制权。从许多群众投诉的情况来看，有不少行政强制都是由交通协管员所为，尤其在农村地区、偏远地区这方面的问题更为严重。第二，少数农村基层组织上路非法实施行政强制权。如有的村民委员会甚至是村民小组，他们在货物集散地周围的道路上或桥梁旁设卡拦截车辆，当然其主要目的是非法收取“过路费”
“停车费” “过桥费” “噪音费”等。对上述两个方面的严重问题，必须引起法律的关注，加强立法，遏止此类现象的蔓延。
三是行政强制的手段必须法定。很长一段时期以来，交通警察行政强制与其他行政强制一样，名目繁多，混乱矛盾，设定项目过滥，从而引起了广大交通参与者的强烈不满。不过令人十分欣喜的是《道路交通安全法》敏锐地注意到了这一问题，首次从法律的高度设定了一系列主要的常见的行政强制手段，并且此法已于2004年5月1日实施，并于2007年、2011年修改。《道路交通违法行为处理程序规定》等与之配套的规范性文件进行了比较具体的细化。从目前实施的情况来看，交通警察的行政强制行为可以说得到了一定规范，那些滥施行政强制手段的现象可以说在很大程度上得到了遏制。不过，笔者个人认为，这部《道路交通安全法》设定的行政强制手段的范围等还存在一些问题有待完善，有的问题可能还有赖于《行政强制法》的统一与规范。
3.教育与强制相结合原则
现代行政强制理论与实践反复证明，采取行政强制措施只是手段。预防、制止违法行为和其他具有社会危害性的事件，或者为保障行政活动的顺利进行，实现行政目的，行政机关需要行政强制。但是，如果通过教育，当事人能够认同行政机关作出的行政决定，并愿意履行行政义务，到达行政管理的目的，就完全没有必要再实施行政强制。只有通过教育，当事人仍然拒绝履行，采取其他非强制性措施也达不到行政管理的目的，在这种情况下，行政机关才可以实施行政强制。所以，教育实际上在行政强制中是非常重要的。同时，通过教育还可以使当事人和群众认识到法律的权威性和不可抗拒性，从而逐渐养成自觉遵守法律、履行行政义务的习惯。这一点在当下道路交通活动中显得特别重要。目前，之所以交通违法行为如此普遍，如此严重，究其原因，根本的还在于许多的交通参与者规则意识、安全意识不强。为什么许多的交通参与者规则意识、安全意识不强呢?原因固然是多方面的，但与我们交通警察过分青睐行政强制，不愿意也不善于在行政管理过程中进行有针对性的教育不无关系。因此，我们认为，欲增强交通参与者的规则意识、安全意识，交通警察采取必要的强制和处罚措施，固然不可少，但是，教育更不可少。如果只是一味地或简单地采取强制性地管制手段，或许这样做能收到一时之效，但不可实现长久之效，而且长期以往，必然使交通参与者产生抗拒、蔑视心理，终使法律权威丧失、警民关系恶化，贻害无穷。因此，交通警察在执勤执法尤其在决定和实行行政强制措施的过程中要不失时机地善于对当事人进行宣传教育，慎用行政强制，从而减少当事人对执法机关的抵触情绪以及增强当事人对行政义务的认同感。
4.期待履行原则
在现代社会，人与人之间不应对峙，而是要相互合作。因此，现代行政法并不像过去那样，只强调强制、命令，而是越来越强调行政相对人的主体地位，越来越强调服务和合作精神。这种精神渗透到行政强制中，就必须实行期待履行原则。胡建淼主编：《行政强制法研究》，法律出版社2003年版，第121页。坚持这一原则不仅有助于行政主体节约行政成本，提高行政效率，实现行政目的，而且有助于获得相对人的理解和支持，大大减少行政争议。正如台湾地区学者陈春生所言：“增加行政与相对人合作……可减少因法规范之不确定概念带来法不安全性，同时亦使避免潜在之冲突，降低事后法律争执之可能性。”方士荣：《议行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版，第236页。
期待履行原则，就是要求行政主体在实施行政强制前，应尽量使当事人自觉履行行政义务，不到万不得已的情况，不以行政强制执行去代替当事人的自我履行。有效实施行政法规范的途径，在于相对人能自觉遵守而非强迫服从。“法律制度功效的首要保证必须是它能为社会接受……强制性的制裁只能作为次要的辅助性的保证。”[美]E·博登海默：《法理学、法律哲学及其法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第335页。所以，行政强制虽然是行政管理的一种必要手段，但也必须尊重相对人的主体地位和贯彻行政合作精神，这些精神的贯彻体现就是尽量期待相对人自觉履行行政义务，不到万不得已时不要采用，这就是行政强制的期待履行原则。就交通警察行政强制而言，理所当然应该全面遵循这一原则。实务中存在的主要问题有：
一是不注意充分说明理由。由于交通警察行政强制手段具有直接的现实物理力，对相对人的人身权、财产权构成直接威胁，因此，交通警察稍不注意就容易与当事人形成激烈的冲突与对抗。实践中即使一起简单的骑自行车闯红灯，如果处置不当，就会引发交通警察与闯红灯者之间的激烈冲突。其原因当然很多，但往往与交通警察在处置过程中没有能充分说明理由有关。交通警察在遇有交通违法行为时，应当根据具体情况尽力进行说服教育工作，如果情节轻微，没有对交通构成直接影响，大多数情况下，就可以教育后放行;如果必须依法给予处罚，也应充分地做好理由说明，告知处罚的事实、法律依据以及当事人的基本权利;如果当事人拒绝处罚，仍然要履行告知义务，并催告当事人履行义务，督促当事人自觉履行，不到迫不得已时不要实施行政强制。即使实施了，应自始至终本着期待履行、充分说明理由的原则，使交通违法者的容忍度得以增强，从而得到他们的理解和配合。比方说，有些交通参与者骑车闯红灯还拒绝接受处罚，交通警察依法扣留自行车，就认为这是警察“与我过不去”，因此，常常可以听到有些人情绪激动地责问交警：“那么多人都闯红灯，为什么你不扣，只扣我呢?”此时交通警察应当沉着冷静、充分说明理由才是，而不能态度冷淡或傲慢：“扣的就是你!怎么啦!”如此武断、专横，当事人怎么会信服呢?即使实施这样的行政强制，又有多少真正的实效呢?要知道，交通参与者是有理性思维的人，这种理性思维决定了只有进行充分说明理由，而且不仅要说明做出决定的事实理由、法律依据，更要注意说明裁量的理由。只有这样，当事人才会信服，才会接受，才会予以配合，才会履行义务。
二是不注意充分告诫。交通警察向当事人已充分说明了理由，并向当事人提出了履行建议，履行期限内仍不履行怎么办?我们认为，即便如此也并非是到了立刻对其采取行政强制手段之时，还必须进行必要的告诫，以给当事人再一个反思的机会，以促其自觉履行。而且在告诫程序中，交通警察不能对当事人采取各种威胁手段，而应是一方面要采取各种方法劝说当事人自觉履行;另一方面，警察必须充分听取当事人的陈述与申辩，认真反思自己作出的行政决定是否合法、合理，当事人究竟是不愿履行还是不能履行等等情况。只有这样，双方才会有沟通和合作的基础。当然，在实践中由于情况紧急等特殊原因，许多情况不容许“从容不迫”，必须立即采取直接强制，这是即时强制存在的理由。在这样的紧急情况下，说明理由、告诫程序等也应视情尽力为之，绝不是不能为或干脆不为。
三是未注意穷尽非强制手段。在保障人权日益成为现代主题的今天，行政强制将会越来越受到挑战。为顺应这一潮流，日本废止了《行政执行法》，取而代之的是《行政代执行法》，直接强制、执行罚乃至于即时强制均被受到严格的限制，“执行罚和直接强制的使用受到了极大限制，甚至有逐渐被废止的趋势。”余凌云：《警察行政强制的理论与实践》，中国人民公安大学出版社2003年版，第4页。对此，笔者认为坚持穷尽非强制手段，有其重要的现实意义。尽管道路交通安全管理是一种规制行政，担负着维持交通秩序与安全的重任，但我们认为这并不与穷尽非强制手段相矛盾。穷尽非强制手段意指只有在穷尽了所有的非强制手段，仍无法使相对人履行义务或消除社会危险和危害时，才能采取强制手段。即如果采取其他非强制方法同样能起到效果，就不得使用行政强制，只有迫不得已时才能采取。所以《人民警察法》
《道路交通安全法》等法律对于行政强制的采用大多使用了“可以”的法律用语，应该说是非常恰当的。同时，我们认为即便不得已采取行政强制，也要遵循间接强制优于直接强制的原则。也就是当期待履行失效后，交通警察不得已考虑采取行政强制手段，如果存在直接强制和间接强制的选择问题时，应优先考虑使用间接强制。只有间接强制也无法实施或无效的情况下，才可选择直接强制。即使选择了直接强制，也要注意做到对人身的直接强制要比对财产的直接强制更慎重。
基于上述分析，迫使我们必须认真遵循期待履行原则，必须努力通过完善的法律法规和有效的机制来对交通警察行政强制加以调整与控制，使交通警察行政强制得以合理地发挥作用。
……
评论
还没有评论。