公私合作（PPP）项目决策与评估

张奇，男，1967出生于山东省滕州市。中国社科院研究生院国民经济学专业博士，中国社科院技术经济及管理专业博士后，高级工程师/副研究员。现在北京联合大学旅游学院旅游经济系工作。公开出版学术专著五部，参编学术专著、教材和论文集等六部，在《经济日报》《中国旅游报》《中央财经大学学报》《宏观经济管理》和《中国社会科学院研究生院学报》等报刊公开发表学术论文四十一篇。

第一章公私合作（PPP）概述

第一节公私合作（PPP）的概况

一、PPP的概念与产生背景

二、PPP模式的特征和优势

三、PPP中的主体关系

第二节 PPP的主要类型与应用价值

一、PPP模式的主要类型

二、PPP模式的应用价值

三、我国推进PPP的关键所在

第三节 PPP模式在国内外发展

一、PPP在世界上的发展

二、PPP在中国的发展

第四节 PPP模式的政府监管与挑战

一、PPP政府监管

二、我国应用PPP 模式面临的挑战

 

第二章我国PPP相关的法规政策

第一节我国PPP法规政策体系概览

一、PPP的制度体系的一般要求

二、我国现有的法规政策体系

第二节国内相关的主要法律法规和政策文件

一、中华人民共和国预算法

二、中华人民共和国政府采购法

三、中华人民共和国政府采购法实施条例

第三节国务院的主要相关文件

一、国办发〔2013〕96号

二、国发〔2014〕43号

三、国发〔2014〕45号

四、国发〔2014〕60号

五、国办发〔2015〕42号

第四节财政部的主要相关文件内容

一、财金（2014）76号

二、财库〔2014〕214号

三、财库〔2014〕215号

第五节发改委的文件

一、发改投资〔2014〕2724号

二、发改投资〔2015〕445号

三、基础设施和公用事业特许经营管理办法

 

第三章 PPP模式的流程及合同体系

第一节  PPP的基本结构与模式

一、PPP模式的基本结构

二、PPP的基本模式及国际比较

三、PPP的模式创新：重庆案例

第二节 PPP模式的基本流程

一、PPP模式的运行机制

二、我国现阶段PPP项目操作流程

三、北京地铁四号线案例

第三节 PPP的交易合同体系

一、PPP的合同体系概览

二、国家发改委的PPP合同体系

三、我国财政部的PPP合同体系

 

第四章 PPP的物有所值评价

第一节 PPP的项目评价

一、PPP建设项目的特性及评价

二、PPP项目评价的指标

三、PPP的项目评价流程

第二节物有所值（VFM）评价

一、物有所值（VFM）概念及应用

二、物有所值（VFM）评估的特征及内容

三、PPP项目决策与评价方法的国际比较

四、我国开展物有所值评价的意义

四、物有所值（VFM）方法的局限性

第三节物有所值（VFM）方法应用的国际概况

一、物有所值在英国的应用概况

二、物有所值在澳大利亚的应用概况

三、物有所值在加拿大的应用概况

四、物有所值在日本的应用概况

五、物有所值在新加坡的应用概况

第四节物有所值的项目评价

一、物有所值的评价方法

二、物有所值（VFM）定性分析

三、物有所值（VFM）定量分析

 

第五章财政承受能力评价

第一节财政承受能力概述

一、财政承受力的概念

二、应用PPP模式对于纾缓财政支出压力的必要性

三、PPP模式中蕴含的潜在财政风险

四、加强PPP模式的债务管理

第二节财政承受能力评价

一、财政承受能力评价的含义及必要性

二、财政承受能力评价的流程及计算

三、财政承受能力评估

 

第六章 PPP项目资本结构与融资

第一节 PPP项目资本结构与资金来源

一、PPP项目公司资本结构的特性

二、PPP模式具有项目融资的典型特征

三、影响PPP项目融资渠道的选择要素

四、英国PPP融资支持政策

五、加拿大的PPP基金

第二节商业银行的机遇与挑战

一、PPP中商业银行的作用

二、商业银行参与PPP面临的机遇与挑战

三、商业银行参与PPP模式的方式

四、影响商业银行参与PPP模式的主要因素

五、商业银行的风险防控策略

 

第七章 PPP项目风险管理

第一节 PPP项目风险概述

一、PPP模式的风险特点

二、PPP模式的有效性评价

三、PPP模式的风险案例

第二节 PPP风险管理

一、境外PPP模式风险分担机制

二、PPP项目内部控制体系设计

三、PPP模式的风险管理过程

四、来宾二期电厂的风险管理

第三节 PPP 风险分析基本方法

一、敏感性分析

二、模糊数学评价方法

三、蒙特卡洛模拟分析

四、VAR方法

参考文献

PPP（Public-Private-Partnership)，即政府与社会资本合作模式（亦可称为公私合营），指的是政府与社会资本通过合作来提供公共产品或服务的一种方式，通过使公私双方各自从事自己最擅长的工作，以最有效的方式提供公共服务和基础设施服务。具体而言，政府通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。在此过程中，由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。由于公共物品和服务通常具有非竞争性和非排他性，从而使得公共物品不能由企业来提供。但是，由政府提供公共物品和公共服务同样存在局限性。基于此，自20世纪70年代以来，全球兴起了一股公共产品提供的制度创新浪潮。实质就是要通过制度创新发挥公共部门与私人企业各自优势，解决制约公共产品提供的难题。1997年，英国工党执政后，政府引入了“公私合作关系”(PPP) 概念。此后，PPP逐渐在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等发达国家广泛应用。21世纪以来，联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织把PPP的理念和经验在全球大力推广和实践。PPP在中国并非新鲜事物。改革开放初期，一部分外资尝试进入公用事业和基础设施领域。地方政府开始与投资者签订协议，合作进行基础设施建设，本质上就是PPP。2003年十六届三中全会提出让民营资本进入公共领域，2004年原建设部出台《市政公用事业特许经营管理办法》，为PPP项目开展确立法律法规依据，各地也推出了大批PPP试点项目。但此后几年，随着地方政府融资平台发展壮大，平台贷款、城投债等规模激增为地方政府提供了充足的资金。城市基础设施等公共产品和服务的投融资职能主要由各地的融资平台公司承担，PPP模式处于调整转型阶段。在十八大提出让市场在资源配置中发挥决定性作用的大背景下，2013年财政部肯定了PPP模式在改善国家治理、转变政府职能、促进城镇化等方面的重要作用。2014年以来，国务院、财政部和国家发改委等政府部门集中出台了几十份相关文件，中央到地方均推出了大量PPP项目，我国PPP模式进入了快速发展的新阶段。目前，我国大力推广PPP模式，首先有助于缓解地方财政约束。新型城镇化已成为中国现代化建设的核心战略，具有重大现实意义和深远历史意义，同时也将引发巨大的资金缺口。其次，PPP模式有助于缓解政府债务不断增加的困境。PPP虽不能从总量上降低政府支出，但是，通过分期支付的方式平缓当期的财政支出压力。在PPP模式下，政府部门虽然仍需承担新建项目的部分融资任务，但由于项目运营效率较高，获得的净收益多，将有助于消化政府的债务。第三，PPP模式能够通过优化风险分担机制来降低建设成本。通过对风险的优化分担，将适合社会部门管理的风险转移出去，有利于降低成本，提高公共品的供应效率。第四，可以推动契约精神的培养和法治环境的建设。在PPP的实施过程中，对政府和市场的功能重新定位，将社会部门更有效率的职能转移给社会部门，将本该由市场承担的职能还给市场，从而明确政府和市场边界，帮助改进政府作风和提高行政效率。因此，我国大力推广的PPP模式，已经被提升到国家治理现代化、市场发挥决定性作用、快速转变政府职能、建立现代财政制度和推进新型城镇化健康发展等机制变革的高度。尤其是在中国经济发展进入新常态，全面深化供给侧改革的背景下，为弥合全社会对公共产品不断增长的需求和受到约束的供给能力之间的巨大缺口，PPP模式无疑是改革的重要抓手之一。 微观来看，社会资本参与PPP投资决策的全过程划可分为两个阶段：一是根据企业整体战略，进行投资环境、自身能力、投资规模等多维度评估，从而建立PPP投资战略规划的流程，这是战略规划决策流程；另一方面，企业在PPP模式发展战略规划后，根据战略规划具体要求，通过建立良好伙伴关系，依据社会和市场调查与分析结果，寻找具体的投资项目机会，并对潜在投资项目进行财务和国民经济技术评价，以根据成本效益判定投资可行性，这一阶段为项目决策流程。在投资项目的评价方面，我国在2006年出版的《建设项目经济评价方法与参数》（第三版），2008年出版的《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》，2010年出版的《公路建设项目经济评价方法与参数》和2010年出版的《石油建设项目经济评价方法与参数》，2012年出版的《铁路建设项目经济评价方法与参数》和出版的《公共卫生建设项目经济评价方法与参数》，对投资项目可行性研究中的财务评价提供了非常全面和细致的标准和要求，已经成为成熟的体系。但PPP项目往往都是投资金额巨大、社会影响广泛、建设经营周期长的固定资产投资项目，由于有了社会资本的参与，其财务评价与一般项目的财务评价不同。PPP 项目财务评价指标应包括：公共部门评价指标、社会资本评价指标、PPP项目社会效益评价的内容和贷款方评价指标等。项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。从PPP项目的整个运作体系看，其流程是从政府方明确投资方向开始的，然后选择合作伙伴；确定运营补贴，并提供公共服务、完善预算管理、政府采购、政府债务管理；负责监管项目运行。政府在实施PPP的不同阶段承担着不同角色职能：PPP项目的规划者、PPP项目的发起者、PPP项目产品的购买者、PPP项目建设和运行进程的保障者和PPP项目的监管者及各方利益的协调者。在项目发起过程中，财政部门一般在项目融资中起主导作用，并重点关注项目预算、资产配置及财务评价。目前，我国政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。一般而言，采用PPP模式的三项基本评价是：物有所值（VFM）、财政承受能力和风险分配。财政承受能力和风险分配主要回答是否能够采用PPP模式的问题，以判断采用PPP模式的可行性。物有所值评价主要回答是否应当采用PPP模式的问题，以判断采用PPP模式的必要性。我国现阶段物有所值（VFM）以定性评价为主。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。由于实践中缺乏充足的数据积累，难以形成成熟的计量模型，我国物有所值定量评价处于探索阶段，鼓励各地依据客观需要，因地制宜地开展物有所值评价工作。根据国际上的常规做法，定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。由于PPP项目建设和运营期限较长，投资风险较大，需要构建具备多种专业能力的发起人组合以满足项目需求。在公私合作项目中，不同参与方其风险的分担和控制能力不同，不同的参与方式会导致项目整体成本出现显著差异。政府资金主要支持PPP项目融资过程中的两个阶段：一是开发准备阶段，提供备用的垫付费用等资金支持；二是在项目融资中参与，对项目增信从而降低项目的融资成本。社会资本的作用主要体现为：一是项目建设阶段，政府鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务；二是项目运营阶段，社会资金可通过优先股参股PPP项目公司，也可通过发行企业债、资产证券化模式筹集资金。从PPP模式的融资来看，影响PPP融资渠道的主要影响因素有五个：融资成本、资金使用自由度、贷款条件、项目控制权以及融资服务的定价。实践中，商业银行仍将是PPP模式的主要融资来源，PPP模式的推广应用也为我国商业银行带来包括投行、融资租赁、债券等在内的多元化的融资服务咨询，以及包括结算、账户管理、存款、国际结算（收付汇、信用证、保函等）、财务顾问等在内的基础服务，有利于提高我国商业银行的综合收益，并以此加快我国商业银行产品创新的力度和步伐。风险全面识别、风险准确评估、风险合理处置是项目融资风险管理的三大主要核心内容，而风险合理分担作为PPP项目融资风险处置的其中一种选择措施，一般都通过合同条文的规定来体现。PPP项目风险分担方式有三种：公共部门承担、社会资本承担、双方共同承担。由于公私双方关于风险、动机以及对对方行为的感知的不同，致使PPP项目风险的分担谈判成为了一个极其复杂的博弈过程，需要经过多次磋商方能得到一个双方均能认同的结果。因此，PPP项目风险分配应由对风险最有控制力的一方控制相应的风险，意味着他处在最有利的位置，能减少风险发生的概率和风险发生时的损失，从而保证了控制风险的一方用于控制风险所花费的成本是最小的，同时由于风险在某一方的控制力之内，使其有动力为管理风险而努力。因此，公共部门和社会资本的优势不同，承受风险和控制风险的能力也不同，效率、总成本和风险分担之间存在一个最优的分担区间，在该区间内，各参与方本着互利共赢的原则对于分担的风险都能接受，PPP项目风险应该在这个区间内进行最优分担。

北京地铁四号线是北京市轨道交通线网中的骨干线路和南北交通的大动脉。正线长度28.65公里，共设23座地下车站和1座地面车站，平均站间距1.18km，全线采用地下线的敷设方式。根据北京地铁四号线初步设计概算，北京地铁四号线项目总投资约153亿元。按建设责任主体，将北京地铁四号线全部建设内容划分为A、B两部分。A部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占四号线项目总投资的70%，由已成立的四号线公司（北京基础设施投资有限公司全资子公司）负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占项目总投资的30%，由“港铁-首创联合体”拟组建的北京地铁四号线特许经营公司负责投资建设。

北京地铁四号线的项目结构图（略）

四号线建成后，特许公司根据与四号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权。特许公司负责地铁四号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。四号线项目的特许经营期为30年，特许经营期结束后，特许公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给四号线公司。在四号线项目中，市政府按照《特许协议》规定，在建设期内将监督四号线公司确保土建部分按时按质完工，并监督特许公司进行机电设备部分的建设。京港地铁公司根据特许协议和《资产租赁协议》的规定从四号线公司处租赁A部分项目设施，负责四号线项目设施（包括A和B部分项目设施）的运营和维护（包括在四号线项目设施中从事非客运业务），并按照适用法律和特许协议规定获取票款和其他收益。租金主要包括基本租金和浮动租金，浮动租金主要是根据实际客流量和预测客流量以及调整后的测算平均人次票价收入水平来确定，目的是保障京港地铁公司的盈利水平，同时限制其由于客流量大幅增加获取超额利润。四号线运营票价实行政府定价管理，采用计程票制，在特许期内，市政府根据相关法律法规、本着同网同价的原则，制定并颁布四号线运营票价政策，并根据社会经济发展状况适时调整票价。运营期内按有关运营和安全标准对特许公司进行监管。在发生涉及公共安全等紧急事件时，市政府拥有介入权，以保护公共利益。如果特许公司违反《特许协议》规定的义务，市政府有权采取包括收回特许权在内的制裁措施。市政府也要履行《特许协议》规定的义务并承担责任 。
在A部分项目的资金筹措上，北京市提出了以市政府为主导，市区共建、多元化运作、多渠道筹资的融资方式。四号线公司注册资本金为59.20亿元，由北京市财政、京投公司及沿线各区政府财政共同解决。资本金以外部分申请银行贷款，各股东按出资比例提供担保。香港地铁公司和北京首都创业集团有限公司各出资49%，京投公司出资2%，成立了特许经营公司—北京京港地铁有限公司，该公司与市政府签订特许协议，约定在特许期内据以融资、设计和建设B部分项目。在B部分项目的资金筹措上，30%即13.8亿元由京港地铁公司资本金解决，剩余部分由京港地铁公司向银行贷款。建设期贷款属于项目融资贷款，即以公司拥有的资产（包括动产、不动产和无形财产，特许经营收入或收益权及对其银行账户的权利）设置抵押、质押或以其他方式设置担保权益实施贷款 。

北京地铁四号线的投资结构图（略）

PPP模式在北京地铁四号线的应用，取得了以下效果：一是缓解了政府对城市轨道交通建设的融资压力，节约了财政支出。四号线吸引社会投资46亿元，为政府分担了30%的投融资压力，为政府建设资金紧缺提供了解决途径。此外，在特许经营期内，32亿元的设备更新改造费用由京港地铁公司承担，而且依据资产租赁协议，京港地铁公司每年需要向政府缴纳4 250万元的租金，累计计算相当于节约了财政支出约100亿元。政府不再对四号线的运营亏损进行补贴，仅此一项，为政府节省支出约18亿元。另外，投资多元化后，政府对项目投资效益、经营成本和服务质量可以进行多方比较，也对国有企业产生了压力，促进其改革发展的步伐。
二是提高了城市轨道交通建设、运营的效率。政府与京港地铁公司在特许经营协议中就建设、运营等方面的权利和义务进行了明确，通过合同契约对京港地铁公司建设工期、质量以及运营服务水平等进行约束，促使京港地铁公司务必按协议规定完成建设运营任务。四号线于2009年9月28日正式通车运营，完全遵照了预计计划，未拖延工期。运营几年来，各项运营服务水平也符合合约要求。
三是引进了先进的技术和运营管理经验，节约了建设期投资，优化了运营服务水平。在设备的安装和实施过程中，香港地铁公司的参与给项目带来了一些新的思路。在购买运营车辆时，香港地铁公司就提出在运行初期减少一部分车辆的购置，而是通过及时维修和检测，尽量减少备用车的使用，实现现车运行，此举节省了建设期投资。在运营管理上，四号线和其他线路相比，47%的线路都采用了轨道减震降噪技术，减少了列车振动对环境和居民的影响。而四号线的服务，包括扶手设计、无障碍通道、每个站台设置的站台监察亭等都为乘客提供了良好的乘坐环境。四号线在建设和装修风格上也体现了独特的个性，突出了人性、时尚，强调了人文与艺术的统一。
四是引入轨道交通运营竞争机制。香港地铁公司的进入，打破了北京地铁由一家独揽的局面，引入运营竞争机制，有利于提高运营管理效率。同时，政府对运营期间的补贴也有了参照，避免了以往越补越亏损、越补运营服务水平越低的现象 。