中国改革跟踪报告.2016

本书系国家发改委经济体制与管理研究所2015年学术成果汇编，收录了一篇年度综合报告、一篇半年报告、一篇季度报告、十篇形势报告、十二篇专题报告与三篇调研报告。年度综合报告对2015年全年改革的总体形势进行了跟踪评述，并明确了2016年的改革重点。形势报告、专题报告和调研报告则紧紧抓住了包括商事登记制度改革、国有企业混合所有制改革、涉外经济体制改革、成品油管理体制改革、天然气体制管理改革、户籍制度改革等在内的当前我国改革中鲜明、紧迫、关键的几个命题进行跟踪。

张林山，安徽郎溪人，国家发改委经济体制与管理研究所综合研究室副主任，副研究员。主要从事经济体制综合改革研究工作，在国企改革、城镇化发展、环境体制改革等方面具备一定的研究基础，长期跟踪研究我国经济体制改革动态，形成了一批较高质量的政策建议报告和学术成果。

四、江浙实践对全国范围内以PPP模式推动公立医院改革的启示

（一）打破制度障碍，为社会资本获得盈利创造合理合法的空间

谋求盈利是绝大部分社会资本的诉求，想要吸引更多社会主体参与到公立医院改革中来，就需要打破对于公私股权合作的制度限制。从长远来看，有必要打破目前对营利性医疗机构与非营利性医疗机构的分类管理体制，对于除公立医院之外的医疗机构一视同仁，统一管理，允许各类主体按照市场规律、按照股权比例获得合理回报及退出。对于国有资产安全问题，要通过设计科学的退出机制和监督机制降低国有资产流失风险。要允许合理范围内的亏损，政府设立回购基金，如果出现预警线以上的亏损，可以通过回购的方式保障国有资产的安全。

若不改变目前医疗机构营利性和非营利性分类管理的体制，就要进行制度创新，通过增量与存量相结合的方式，给予社会资本合理的盈利空间。新建项目要允许私人投资者按股权获取投资回报，而政府按股权获得的收入可供医院自身发展或用于地方医疗卫生事业。根据实际情况，医院运行较为良好时，政府可考虑退出。

（二）明确合作主体，形成政府与社会资本平等的合作机制

在医疗PPP项目中，政府需成立专业部门与社会资本进行谈判和合作。可以成立类似浙江省医院发展中心的机构，代表公共部门作为专业谈判方，对医院整体打包。也可以从部分业务转型入手，与社会资本进行合作。政府要转变根深蒂固的官民思想，把自身摆在一个合作者的位置上。特别是要明确公共部门违约的追责机制，降低社会资本面临的政府违约风险。

（三）建立卫生与财政部门协调工作机制，保障项目有效推进

医疗PPP项目的推进仅仅依靠卫生部门是难以实现的。卫生部门要与财政部门形成有效的协调工作机制，分工合作，保障项目的专业化与规范化管理。作为主导方和操作方，卫生部门可以架设项目组织结构，细化公立医疗资源评估、项目建立、项目控制、项目管理、绩效考核责任。作为项目投资的核心决策部门与合同管理部门，财政部门应与卫生部门合作对项目进行全生命周期管理的规范性管理，确保合同的实施质量。

（四）改革医疗人才管理制度，实现优质人才要素合理流动

人才是医疗PPP项目的核心要素之一。要推动医疗PPP项目落地、降低社会资本准入门槛，就必须改革现有的医疗人才管理体制，保证人才特别是优质人才能够在不同的机构合理流动。要保障医务人员在学术地位、职称晋升、职业技能鉴定、专业技术和职业技能培训等方面不因所从业的机构类型不同而受到限制，要按能力而不按出身进行职称评定、科研课题招标和成果评价。特别是科研平台的建设，要对所有机构一视同仁。鼓励符合条件的所有医疗机构申报认定住院医师规范化培训基地、医师定期考核机构、医学高（中）等院校临床教学基地，参与各医学类行业协会、学术组织。

（五）完善法律法规环境，形成社会资本稳定预期

加快与PPP相关的立法工作，降低社会资本面临的政府违约风险。通过立法保障社会资本与政府处于相对平等的地位，明确政府违约后的利益追偿途径和标准。在PPP项目统一立法的框架下，中央层面应出台专门政策文件，明确公立医院国有资产评估定价及管理规则，确定医疗领域公私合作的内容、模式、回报途径、监督管理、绩效评估等细则。

（六）优化融资环境，降低社会资本融资难度

资本是医疗PPP项目的另一个核心要素。从实践来看，政府参与医疗PPP项目，多以已有资产作价，不会新增债务，社会资本需要承担起全部新增投入融资责任。各地人民银行、财政部门要加快对信用贷款、项目贷款等适应PPP项目特点的贷款探索工作。财政部门可以与银行加大合作，成立医疗PPP产业基金。鼓励开发性金融参与其中，借鉴国家开发银行支持棚户区改造的经验，开发符合医疗产业规律的金融产品，推动医疗PPP项目落地。