社会组织参与农村基层治理研究

本书主要研究的是社会组织在协同治理中给政府的行政方式带来的影响，对农村基层治理格局带来的改变，社会组织本身在协同中发生的变化，以及这些改变和影响的发生机制。主要特点是深厚的经验调查，发展社会人类学的视角，互动论理论思想的运用。 

党的十八大提出要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。社会协同主要指社会组织参与社会治理。在农村基层，志愿服务、公益慈善、行业协会、社区服务等社会组织已经成为基层治理的新生力量，社会组织对农村公共事务的协同治理是非常值得研究的对象。本书的学术价值在于运用发展的社会人类学视角和社会学互动论的视角，用一个深度的个案剖析来直面社会组织和农村治理的复杂互动关系，以及这种互动过程给各方带来的影响。本书提出的“启化”概念和“社会组织的内卷化”丰富了该领域研究的概念工具，增加了研究的路径视角，出版本书将能使该领域的研究推向深入，也能对政府的相关政策产生影响，增加社会各界对社会组织与农村社会治理的关注。

桂华，武汉大学社会学系教授，博士生导师，武汉大学中国乡村治理研究中心研究员，长期进行农村调研活动，主要研究领域为“三农”政策、土地制度与基层治理。

目录

上篇  理论分析

乡村建设中提高农民组织化程度的思考

组织与合作：论中国基层治理二难困境——从农田水利治理谈起

农村公共品供给的社区自治模式探析——基于全国农村综合改革试验区的调查

农民合作社与精准扶贫协同发展机制构建：理论逻辑与实践路径

建设老年人协会，统筹解决农村留守老人问题

农村社会组织生命周期分析与政府角色转换机制探究——以鄂东南一个村庄社区发展理事会为例

下篇  实践研究

论乡村建设的主体$路径与方向——基于湖北省官桥村老年人协会的分析

通过组织的文化治理：何以可能，何以可为——以农村老年人协会为考察对象

动员型组织的日常化：农村老年人协会的运作逻辑与演变路径——基于湖北W村老年人协会的个案研究

供求契合：组织持续有效运作的生存逻辑——基于鄂中H村老年人协会经验阐释

贺集村老年人协会的村庄实践

农村文化重建的路径——以官桥村老年人协会的文化实践为例

社区组织：老年人社会福利再造的探索——从兰考老年人协会建设实验切入

村治主体的缺位与再造——以湖北省秭归县村落理事会为例

基层小微治理的运行基础与实践机制——以湖北省秭归县“幸福村落建设”为例

灌区参与式管理改革的双向互动：甘肃个案

序言：农民需要什么样的社会组织？

从2003年左右开始，我们在湖北省的四个村开展农村老年人协会建设实验。三个村在荆门市，一个村在洪湖市。作为乡村建设实验的一部分，建设农村老年人协会的总体思路是，以协会的形式将农村老年人组织起来，解决农村老年人精神文化生活匮乏问题，缓解或是扭转老年人在村庄和家庭中的边缘地位，让老年人找到生活的意义，重塑他们在公共生活中的主体地位。这项乡建实验工作坚持了十多年，目前四个村的协会有序运转，协会生活成为四个村老年人日常生活的一部分，老年人协会建设是成功的。

湖北四村的老年人协会建设，表明了我们在乡村建设、基层治理和农村社会组织建设方面的思路。作为一种社会组织，老年人协会具有如下特点：

一是在村庄熟人社会基础上组织起来的。老年人协会以行政村为单位成立，四个行政村建设有一个老年人活动场地，几间房子作为活动室，活动室内摆放有棋牌桌、影碟机电视机等。老年人协会以行政村为单位成立，主要是考虑一个行政村的农民相互熟悉，如果以自然村和村民小组为单位建设，则范围太小，超出行政村就不再是熟人社会，跨村之间的公共活动不容易组织。

二是由农民自己组织。从协会成立以来，我们每年会捐赠一笔资金，用作协会活动经费。资金额度不大，早是以一个老年人每天一毛钱标准计算的。当时我们提出的口号是“用一毛钱换老人一天的幸福”。每年向每个协会捐赠几千到一万元不等，一直坚持到现在。每年重阳节，协会召开大会，或是组织一些文艺表演活动，或是向老人发放一双袜子或是一条毛巾，表示慰问，我们通常会在重阳节那天将当年捐赠的资金送过去。老年人协会选举出理事长、会计、出纳等，负责日常协会管理和财务管理。在当初帮助四个村成立起来协会之后，除了每年捐钱之外，我们从不介入协会的事情，协会四个村老年人自己的组织，由他们组织。

三是协会的日常活动不多。四个村协会建设的水平有差异，有的协会建成了老年人腰鼓队，春节、重阳节集体表演活动，有协会的腰鼓队还被当地人办酒席时邀请表演，给协会挣一点活动经费，而有的村协会则是集体活动很少。大部分时间，协会上午九十点钟开门、下午四五点钟关门，老年人到协会转一转、坐一坐，或是打牌，或是聊天，消磨时光。平时去老年人协会，通常会看到农民三三两两坐在那里，除节日外，锣鼓喧天、鞭炮齐鸣的场景很少见。

协会集体活动不多，甚至组织形式也不正规，经费很少，但这并不代表协会建设的不好。运行十多年后，老年人协会变成当地老人生活和村庄生活的一部分。荆门和洪湖地处江汉平原，这个地区的老人通常在儿女成家之后，会主动选择分家单过。老人认为单过自由，不用看儿子儿媳的脸色过日子。过去一二十年，农民普遍外出打工，年轻人外出打工之后，留在村庄中的老年人从事农业生产，随着农业机械化推广，种田在体力上变得越来越轻松。这些留在农村的老年人，耕种自己和儿子家的十来亩承包地，一年有一两万元的收入，手头有现钱，种田也不是特别累。江汉平原地区的老年人种地到七十岁是普遍情况。老年人依靠自己的劳动获得收入，不用向儿子伸手要钱，分家后生活空间分开了，家庭矛盾减少，这些老年人生活有尊严。

在这种代际分家、代际分工和半耕半工的生活方式下，老年人有了自己的经济来源、自己的闲暇和安排自己生活的机会。当前我国农村正也步入老龄化，我们建设老年人协会这四个村超过60岁的人占村庄人口比例已经高于15%，并且这些老年人身体依然健康，他们能够继续劳动，对生活有自己的思考。农村老龄化不仅是一个人口结构老化问题，还会因为人口结构老化给个体、家庭和社会带来整体性的影响。譬如，人口老龄化会改变家庭资源配置、影响代际关系、改变家庭结构和改变农民的生活预期。过去一个老年人在完成多个子女成家任务之后，就分家析产，退出家庭责任，进入养老状态。而在今天，很多农村人不到五十岁就抱上了孙子。五十岁的人在年龄上不算老人，在心理上也不算老人。他们如何安排自己在中的家庭角色，处理好与子女的关系，这是过去不会出现的问题。当下农村社会变化是结构性的，农民家庭结构也在发生彻底变化。老年人协会提供了一种将农民组织起来，应对的家庭和农村社会结构性变化的手段。

在建立协会的四个村庄，农民年满60周岁，自动加入协会。60岁是仪式性年龄，到了60岁，可以自由地进出协会。这四个村的老年人一般是早晚从事一些田间活动，上午九十点钟之后，下午三四点钟之前，气温高，老年人吃过饭，就到协会里休息。到协会走一走、转一转，成了四个村老年人的生活习惯。60岁在自然年龄上也许不老，有些地区60岁的人还会外出打工，辛苦劳动。但是在这四个村庄，因为加入了协会，过了60岁就变成了社会意义上的“老人”——退出家庭主要责任、自我养老和积极地探寻晚年生活意义。曾经有一个现象让我们深为触动，一些地区与子女生活在一起的老年人选择不串门的原因是，这些老人担心将别人的房子弄脏了，惹得对方的儿子媳妇生气。因此，我们就设想，与其让寄居在女儿门下的老年人不串门、不交往，或是只能在村头小卖部、大树下等开放场合交往，何不为老人建立一个属于他们自己的公共生活空间。老年人协会属于老年人自己的公共空间，一个给予老年人自主选择、赋予老年人行为正当性的地方。在协会中，老人是自由的、有尊严的，他们用自己的方式打发时光，度过晚年。

社会变迁的总体趋势是老年人在家庭和社会中双重边缘化。“老而无用”的话语在有些地区已经出现。在新的家庭结构和社会生活中，老年人找不到自己的位置，逐渐变成了家庭“负担”和社会的“累赘”。农村无奈的情形是儿女因为老人的拖累无法外出打工，这样的家庭会沦落为村庄里的贫困户。碰到这种情况，老人自己都会觉得活着是“罪过”。今天农村养老问题，除了物质供养负担之外，还存在着老年人的价值丧失和意义缺失问题。

农民不是哲学家，农村老人的意义不能产生于个体思考，孤独和独处只能让老年人进一步丧失意义感。农村老年人身处边缘处境，他们的意义只能以组织化的形式产生。协会让老年人聚集起来。聚集在一起成立组织，是老年人建立意义体系的第1步。协会一般会在老人过生日时，由会长带人上门去祝寿，协会赠送一点小礼物。有的村协会还发展出做法是，当老人过世时，协会安排人去送花圈，协会派代表集体去吊唁。在家庭和村庄之外，老年人重新找到了协会这一组织上的归属。通过这些仪式性活动，协会试图让老人体会到活着的价值。

另外，老年人协会还在村庄公共事务治理和调解家庭矛盾方面，发挥作用。不过总的说来，这方面的作用不大。甚至说，我们不期望老年人协会在这些方面发挥更多的作用。老年人协会是弱势的老年人群众的组织。能量有限的协会组织，不必承担过多的公共治理责任。

基于老年人协会建设经验，我们得到了对农村社会组织的一般认识：通过一定的社会组织形式将农民组织起来，以应对分散农民所遭遇的生产上和生活上的困境。农村社会组织重在组织农民，“组织”是动词，不是名词。

培育和发展社会组织是完善农村基层治理体系的重要方面。党的十九大报告提出，“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调解、居民自治良性互动”。各地政府在实践中，将发展社会组织当做基层治理创新工作来做。当前社会各界对农村社会组织存在三种想象。

第1种是将社会组织理解为提供特定服务的“第三方”主体。这些年来，在城乡基层治理中兴起了“花钱购买服务”的改革思路，发展和培育提供专业化服务的“第三方”组织，比如社工组织，将政府的某些工作任务变成向“第三方”组织购买服务来完成。湖北省曾经在税费改革期间，推行农村基层“以前养事”改革，将农村基层的水利站、农技站等“七站八所”改成“民办非企业组织”，打破基层站所的“铁饭碗”，设想用市场手段来提高农村公共服务供给效率。当时改革的做法是，取消“七站八所”的事业单位性质，乡镇站所工作人员转为“社会人”，然后在竞聘上岗，与政府签订服务供给合同，按照服务质量来获取有偿服务费。这项改革已经过去十多年，事后来看，湖北省“以钱养事”改革是失败的，一方面基层公共服务成本没有下降，另一方面是公共服务质量没有提升。

“以钱养事”失败的原因在于，农田水利、农业技术推广等公共服务无法计量、无法考核，并且缺乏多方供给主体，市场关系无法建立。“花钱购买服务”的前提是，服务是标准化的，服务质量是可衡量的，并且存在多个供给主体可供选择，以竞争来促质量。在基层治理中推行“花钱购买服务”，需注意适用的领域。比如，农村土地确权工作，依赖专业的航拍、测绘技术，可市场中寻找“第三方”服务主体来完成。但是，很多农村基层治理工作不能简单地看做是“服务”，譬如农村纠纷调解工作。很多农村纠纷涉及利益不大，而引发当事人之间的对立情绪很大，对于这类纠纷，调解工作的关键是疏通人心。农村基层纠纷调解本质是群众工作，需要熟悉群众心理、了解矛盾双方社会背景的基层干部来处理。群众工作，不是简单化的服务，更不可能量化，群众工作不可能交给“第三方”主体完成。

在农村引入“第三方”服务组织，需注意两方面。一是农村基层治理的关键是做好群众工作，在群众工作领域，引入“第三方”服务组织，会将群众工作庸俗化为公共服务供给，会疏远干群关系，改变基层治理逻辑。关心群众生活，更要注重群众工作方法，基层治理不能丢掉群众路线。二是“第三方”组织以营利为目的，为了扩大业务范围，“第三方”组织会制造出很多原本不需要的需求，加重基层治理负担。

二是经济合作组织。农业治理是基层治理的重要内容。在“人均一亩三分地，户均不过十亩”现实条件上，我国形成了以家庭经营为基础的小农户生产形态。“小”且“散”的农业经营方式，存在着小农户与大市场对接以及小农户与大生产对接等方面的问题。农业收益低，农民收入不高，农产品价格波动大。针对这些问题，有人主张借鉴日韩台的模式，成立农协这样的合作组织，让农民组织起来与市场对接，提高农民在市场上的谈判力，增加农业的利润。在国家政策扶持下，目前农村各种合作组织如雨后春笋般地成立起来。从实际情况来看，成功的农业合作组织并不多，大部分是戴着合作社的帽子向国家争取政策优惠。

农业可简单地区分为大田作物种植和经济作物种植。在大田作物方面，粮食的价格稳定，合作所产生的收益很少，因此针对大田作物种植的合作组织较少。农村较多成立经济作物的合作社，如蔬菜专业合作社、猕猴桃专业合作社。成立这类合作社的目的是将农户组织起来开拓市场、创建品牌。从产业链上看，开拓市场、创建品牌属于销售环节，与种植环节不同。在开拓市场、创建品牌这个环节上，一家一户组织起来的合作社组织相对于公司组织，并无优势。农民善于精耕细作，农民的优势是在种植环节上，市场开拓和品牌创建需要资本投入，实力雄厚的企业组织更有优势。因此，成功的蔬菜、水果生产销售模式是“公司 农户”，即公司开拓市场，将缺乏比较优势的种植环节交给农户，成立基地指导农户生产，保障产品质量。在利润较高的经济作物方面，“合作社 农户”模式竞争不过“公司 农户”。对于经济作物种植，农民成立的合作社组织，在技术推广等方面有意义，在销售环节上，公司组织的优势更明显。在高度竞争和全国统一的市场体系下，从生产到销售等各个环节已经高度分化分工，农民的优势是在种的环节，农户通过公司、经销商等市场主体来与市场对接，合作社的作用有限。

三是NGO组织。NGO组织形形色色，无法给出统一的定义。这类组织一般宣传具有“公益性”。在公众的想象中，农村处于弱势，农民属于弱势群体，因此要发展“公益性”组织来帮助农民、帮助农村。这类想法存在的大问题是忽视了基层组织的存在。目前每年国家各级财政的“三农”总支出已经超过两万亿，国家在农村建立了健全的基层组织，投入大量资源，并启动乡村振兴战略。城乡二元结构下的农村的状况和农民的处境，存在复杂原因，并且当前农村的情况是在逐步改革，农民也越来越多地分享经济社会发展成果。改变乡村面貌，要依靠经济社会发展和国家政策的倾斜，各类“公益性”组织所能起到的实际作用有限。

培养和发展社会组织，将农民组织起来，主要是解决农民分散状态下的困境。这种分散所带来的困境，包括生产上的、生活上的，也包括治理上的。

我们建设老年人协会是要解决在社会快速变迁的过程中，农村面临的边缘化和农民面临的边缘化。农村被边缘化，农村老年人群体是边缘中的边缘，他们在家庭中边缘，在村庄社会中也处于边缘。老年人协会是老年人自己的组织，目标是解决老年人的闲暇问题和意义问题。身处社会洪流中的个体无力，组织起来就有力量，组织起来的老年人才能产生主体感。老年人协会让老人生活地有尊严感，本质属于乡村文化建设。文化要有载体。老年人协会是生产价值和意义的文化载体。

目前农民在生产上的分散困境，表现为农村土地细碎插花、家庭经营规模小、一家一户之外的公共生产环节问题突出，小农户无法解决农田水利、病虫害防治等问题。我国农村存在大量的劳动力，当前农村存在的主要矛盾细碎分散的土地不好耕种，而不是所谓的无人种地。人多地少造成一家一户种植规模太小，农业收益不高，机械化作业不便，与社会化服务主体打交道成本高。在生产上解决农民分散的困境，关键是解决土地细碎化，改善农业基础实施，提升集体统筹经营能力。针对这方面的问题，建立在集体土地所有制上的集体经济组织，大有可为。

农民分散所产生的治理困境在于，国家与一家一户农民打交道难。因此，要通过自治组织将农民组织起来，要搞好农村基层组织建设，激活村庄公共性，激活基层民主。其中尤其要注意的一点是，要坚持群路线，做好群众工作，防止干群关系脱节。

发展农村社会组织目的是组织农民。组织起来农民有主体行动能力，也才能承接国家政策和国家资源。基层组织要服务农民、教育农民和动员农民，而这些都建立在组织农民的基础。

发展农村社会组织，要注意以下四个方面：

一是要立足既有的农村治理体系，发挥农村基层党组织、村民自治组织和集体经济组织的作用。这些组织是乡村治理的关键，其他各类社会组织起到辅助作用。

二是用好熟人社会资源。农村是熟人社会，熟人社会中的交往和组织是低成本的。培养和发展农村社会组织，关键是要激活村庄，塑造村庄公共性，建立群众性组织。

三是重在文化建设。目前乡村大的匮乏是文化上。当前农民主要收入来源是在城市和农业之外，乡村社会建设不要总是定位于让农民发财致富，农业在GDP中占比低，农业是保底的。乡村社会的经济生产能力弱化，价值生产能力强，农村社会组织要重点定位在文化生产方面，乡村建设重在文化建设。

四是用好国家政策和国家资源。乡村面貌改善从根本上离不开国家主导的资源输入，因此，发展社会组织需要借助国家力量。要借助国家资源输入激活基层民主，资源下去了，农民组织要起来，只有这样才能够提高资源输入效率，才能解决基层治理“后一公里”问题。“后一公里”问题本质是农民缺乏组织造成的，是农民分散的困境。