澳大利亚政府和社会资本合作（PPP）研究

澳大利亚被广泛认为是PPP成熟国家之一，本书介绍了澳大利亚的模式和经验，对我国PPP研究和实践有重要借鉴意义。 

本套丛书选取了加拿大、日本、新加坡、澳大利亚四个国家作为研究对象，全面梳理了它们各自PPP发展的历史概况、法律法规、应用实践和经典案例，分析了各国PPP发展特点和经验，同时追踪PPP发展的国际动态，从而为我国政府PPP政策法规的制定提供有益参考，并为PPP理论研究者、社会资本方及相关从业者提供系统化的借鉴。

王天义 中国光大国际有限公司总裁，中国光大水务有限公司董事长，中国光大绿色环保有限公司董事长。清华大学兼职教授，清华大学PPP研究中心共同主任、首席专家，中国环境与发展国际合作委员会委员，联合国欧洲经济委员会PPP专家委员会委员。主要研究领域包括：经济与企业管理、PPP理论与实务、生态文明与环境保护等。
杨斌 清华大学副校长兼教务长，清华大学领导力研究中心主任，清华大学PPP研究中心共同主任。主要研究领域包括：组织行为与领导力、商业伦理、非市场策略、高等教育管理等。

第1章澳大利亚基础设施与PPP概述1

1.1基础设施建设情况1

1.2联邦基础设施项目交付模式3

1.3PPP的定义和内涵分析6

1.3.1PPP的定义6

1.3.2PPP模式的重要特征7

1.3.3PPP模式的优势9

1.3.4物有所值(VFM)驱动9

1.3.5公共利益10

第2章澳大利亚PPP应用历史与发展前景11

2.1PPP模式的发展11

2.1.1起源与驱动11

2.1.2关于PPP模式的争论14

2.1.3PPP的历史发展16

2.2PPP模式的投资环境19

2.3PPP模式的应用21

2.4PPP模式的前景分析33

第3章澳大利亚PPP政策和机构框架36

3.1PPP政策法规框架36

3.1.1政策法规发展概述36

3.1.2联邦政府PPP政策和应用指南39

3.1.3州级政府PPP政策和应用指南39〖1〗〖3〗目录〖1〗〖3〗〖3〗3.2PPP机构框架47

第4章澳大利亚PPP模式操作要点50

4.1项目投资采购的关键步骤50

4.1.1服务需求识别50

4.1.2项目评估和采购策略制定51

4.1.3政府投资与采购的审批55

4.2PPP项目运作的关键步骤56

4.2.1项目准备阶段59

4.2.2意向申请阶段60

4.2.3建议书征求阶段60

4.2.4合同谈判和签署阶段61

4.2.5合同管理62

4.3PPP项目运作需关注的要点63

4.3.1廉洁与诚信63

4.3.2利益冲突64

4.3.3信息披露原则64

4.3.4交互式招投标过程65

4.3.5税务和会计问题65

4.4风险分担与管理的要点66

4.4.1风险分担与支付机制67

4.4.2风险分担与公共部门比较值68

4.4.3PPP项目关键风险68

4.4.4关键商业原则70

4.5物有所值的要点72

4.5.1物有所值的确定72

4.5.2公共部门比较值的定义与目的72

4.5.3公共部门比较值与采购流程73

第5章澳大利亚基础设施案例精选75

5.1成功的基础设施项目75

5.1.1北领地罗斯伯里学校项目75

5.1.2维多利亚州墨尔本会议中心81

5.1.3维多利亚港的航道深水改造项目88

5.1.4新南威尔士州M7高速公路96

5.1.5昆士兰州南岸教育培训区103

5.2失败的基础设施项目109

5.2.1悉尼机场连接铁路PPP项目109

5.2.2悉尼跨城市隧道113

参考文献118

澳大利亚政府有着多年成功应用PPP模式的经验，被广泛认为是PPP的成熟国家之一。因此，了解PPP模式在澳大利亚的发展历史、现状和前景，对于发展中国特色的PPP模式有着重要的借鉴意义。本书的结构如下：
章简述澳大利亚的基础设施建设现状，介绍现行的包括PPP模式在内的三种主流交付模式，以及PPP的定义和内涵；第二章从起源和驱动出发介绍PPP模式在澳大利亚的发展，分析了现在的投资环境和应用现状，并讨论了PPP模式的前景；第三章总体地概述澳大利亚的PPP政策框架和机构框架；第四章则进一步地介绍澳大利亚PPP模式的操作要点，包括项目投资采购的关键步骤、项目运作的关键步骤和项目运作需特别关注的要点等；第五章精选了7个澳大利亚基础设施项目，包括5个成功案例和2个失败案例，从不同角度探讨PPP项目的关键成功因素。

本册撰稿人柯永建主要负责编写至第四章和全书的统稿。柯永建现任澳大利亚悉尼科技大学高级讲师与项目管理硕士学位副主任、清华大学PPP研究中心全球特约PPP专家，拥有清华大学管理科学与工程博士学位、工程管理学士学位，曾在香港理工大学、新加坡国立大学和澳大利亚纽卡斯尔大学工作，研究方向主要包括基础设施/公用事业PPP项目的风险管理、项目采购、合同行为和关系管理等，至今共发表80多篇论著，包括《特许经营项目融资(BOT、PFI和PPP》《特许经营项目融资(PPP)：
风险分担管理》等，对中国、新加坡、澳大利亚等国的PPP发展有很深的理解。

本册第二撰稿人叶继涛主要负责编写第五章案例分析。叶继涛现任海弘鲲商务咨询公司董事长、国家发改委PPP专家库专家、财政部PPP专家库专家，是复旦大学金融管理硕士，曾任职于上海市发展战略研究所、上海市发展和改革委员会、中国投资咨询公司（研究总监）。他参与和承担的研究与咨询项目近百个，在PPP、投资咨询与管理、宏观政策分析、园区规划与产业发展、公共政策等领域具有丰富的政策研究和咨询经验。

本书在编写过程中得到了清华PPP研究中心的王守清教授、王天义教授、杨斌教授和邬彩霞等人的大力支持和帮助，特此表示感谢。限于作者水平和经验，书中不妥和谬误之处在所难免，欢迎读者不吝指出。

3澳大利亚PPP政策和机构框架3.1PPP政策法规框架〖*4/5〗3.1.1政策法规发展概述从各州级政府开始实践自己的PPP模式起，PPP模式就已经在澳大利亚实行了近30年。其中，维多利亚州是实践改革的前锋，于2000年年初始基于英国的PFI模式建立了“Partnerships Victoria”机构，推出了一个同名的政策框架。这直接使得PPP这一名词被正式采用以涵盖所有公共政府和私人资本的合作安排，澳大利亚其余州级政府的政策大多以维多利亚州的政策为基础。澳大利亚联邦政府在2008年实施了统一的联邦统筹，发布了联邦PPP政策和指南文件，目的在于协调和规范澳大利亚各州级政府实施和开发PPP项目的办法。澳大利亚没有专门的PPP法律，而是通过联邦PPP政策和指南文件规定了政府机构在投资、采购、开发和运营阶段应遵循的流程，以及标准的风险分担和商业原则。各州级政府有自己司法层面的具体要求，可作为联邦PPP指南文件的补充。目前联邦政府关于资产循环(Asset Recycling)的方针政策无疑将增加PPP模式的应用，其中不仅包括建设新的基础设施，还包括销售或长期租赁已有的政府公共资产。澳大利亚当前的经济和政治氛围都表明了政府愿意使用PPP模式的积极态度。近的PPP实例包括新南威尔士州2014年签约的Northern Beaches医院项目和维多利亚州2014年签约的Ravenhall监狱项目。如表22所示，目前几乎所有类别的公共基础设施行业都使用过PPP模式，其中公共交通项目和社会性基础设施项目尤为突出。〖1〗〖3〗第3章澳大利亚PPP政策和机构框架〖1〗〖3〗〖3〗本小节以下篇幅将结合Donnelly等的研究成果，具体阐述PPP模式发展过程中的若干关键要点Donnelly  D, N  Ng,  B  Donaldson. Australia, in The PublicPrivate Partnership Law Review, B. Werneck and M. Saadi, Editors. 2015, Law Business Research Ltd: London, UK.  10～19.，关于PPP模式操作要点规定请详见第4章。 (1) 在澳大利亚历史上有几种常见的PPP具体模式，包括设计—建造—维护(DCM)、设计—建造—维护—运营(DCMO)、建造—拥有—运营(BOO)、建造—拥有—运营—转移(BOOT)和设计—建造—融资—运营(DBFO)等。其中DBFO模式是为常见的，典型的项目结构是包括25~30年的特许经营期和全生命周期的服务交付。近期的PPP项目设计中通常要求政府部门以特定的形式投入。一个典型的设计是特定时点政府的资本投入，即政府在项目建造完成或运营稳定初始时点，按照项目实际条件与约定条件的匹配情况，向该PPP项目注入已约定的资本投入。(2) 目前澳大利亚政府已经在诸多行业应用了PPP模式，没有任何项目或服务被认为是“限制”使用PPP模式的。政府在评估是否采用PPP模式时，通常会进行详细的商业论证，以确保PPP模式比政府传统采购模式更加物有所值。联邦政府和各州政府都有一个必须考虑PPP模式作为潜在采购方式的项目总投资门槛，该门槛数值的确定取决于各个政府之间的差异，通常为5千万至1亿澳元。如果项目总投资额低于该门槛数值，但能够证明PPP模式显著地物有所值，政府也可以选择PPP模式，但这一选择并非强制性的。个别州级政府允许捆绑若干小项目以达到上述的投资额门槛数值。(3) 澳大利亚政府在考虑PPP模式时必须保证项目能通过公共利益的检验。在具体操作中，政府在进行商业论证时需要考虑项目对于公众的影响，特别是对那些项目直接利益相关者的影响。此外，关于公共利益的要求不仅体现于商业论证报告中，还体现于项目的进一步开发和交付中。联邦政府PPP指南中还建议项目团队需要与相关的公共利益团体和其他机构保持良好的沟通，并在物有所值评估中考虑项目对于这些利益相关者定性或定量的影响。(4) 除了要求在个别司法管辖区内提供施工许可证等限制外，澳大利亚政府对于参与PPP项目的外国企业没有任何法律限制。这种自由促使许多外国企业参与联合体投标并赢得澳大利亚的PPP项目，实际案例包括在昆士兰州的New Generation Rolling Stock铁路项目(加拿大的Bombardier Transportation、英国的Aberdeen Asset Management和John Laing Plc)和维多利亚州的海水淡化厂项目(法国的Suez Environment)。(5) 澳大利亚PPP项目中的支付机制设计通常取决于项目资产的类型。经济性基础设施(如收费公路、桥梁和隧道)传统上通常采用“使用者付费”机制，即资产的终使用者(如司机)直接支付通行费、票价或其他类似费用。项目收费的计算方法是保证项目预期收入能够抵消项目所有成本(包括建设、运营成本和偿还债务)并为投资者提供合理回报。然而，这一支付机制中的模拟和实际交通数据之间的显著差异直接导致一些早期的澳大利亚新建公路PPP项目的失败。鉴于这一历史，投资者和放贷方对于投资采用“使用者付费”的PPP项目非常犹豫，因此近期若干经济性基础设施PPP项目采用了“政府付费”机制。另一方面，社会性基础设施(如医院、学校和监狱设施)通常由政府直接根据所提供服务的数量和质量进行费用支付，“政府付费”的支付机制通常取决于私营投资者在PPP项目特许经营期间内服务提供所达到的质量标准或其他关键绩效指标，即私营投资者的项目绩效将直接影响到服务费用支付。(6) 在目前的PPP法规中，澳大利亚政府一般不提供PPP项目的担保，新南威尔士州是个例外，该州有专门的立法程序来提供主权担保。澳大利亚政府AAA主权信用评级是PPP项目中通常不需要主权担保的主要依据。从私营投资者的角度来看，有些PPP项目的签署机构并非政府的主要部门而是一个政府所有的国有企业，这种情况可能会引起私营投资者对项目信用产生担忧，因此希望得到政府担保。这种情况背后的原因是私营投资者或者放贷方担心在PPP项目特许经营期间内该国有企业可能发生私有化或企业经营范围的重组等各种对预期收入产生不利影响的变动，这种变动的可能性随着目前政府对于国有资产和业务剥离的趋势而日益显著。在其他国家，如果政府决定不对PPP项目提供担保，私营投资者或放贷方一般可以获得某种其他形式的政府支持，但是很可惜的是，这些机制在澳大利亚的PPP市场中极其少见。(7) 近期澳大利亚政府就个别PPP项目做出了若干具有影响力的决定。这里着重介绍为重要的案例——墨尔本东西线(East West Link)项目，该项目中的法律纠纷涉及维多利亚州(通过墨尔本Linking Melbourne Authority机构)宣布并推广东西线高速公路期的商业论证。当地居民墨菲先生向州政府提出诉讼，指控该项目的倡议者在已公布的商业论证和媒体发布中涉及误导和欺骗的陈述，违反了《澳大利亚消费者法》第18条。墨菲先生还申请临时禁令，限制政府与东西线项目联合体签订有关该高速公路建设的合同。但是该临时禁令申请未成功，该项目的施工合同于2014年9月签署。墨菲先生的诉讼重点是政府在发布的商业论证中，其报告摘要、综合影响声明(Comprehensive Impact Statement)和交通总结报告(Transport Summary Report)等若干文档里存在误导和欺骗的陈述，例如未来预期的车流量和收费等关键数据。这一诉讼的关键点在于政府关于某一基础设施项目公示的诸多报告是否属于商业行为，是否适用于《澳大利亚消费者法》。墨尔本东西线项目在其必要性这一点饱受各界争议，随后于2015年被取消。由于该项目被取消，墨菲先生的诉讼停止，但是高级法院关于这一诉讼做出的声明反映： 在某些情况下，政府或项目倡议者要对在推广PPP项目过程中所作的误导或欺骗行为的陈述承担责任。3.1.2联邦政府PPP政策和应用指南联邦政府在维多利亚州的“Partnerships Victoria”政策框架基础上起草并于2008年12月发布了联邦PPP政策和应用指南文件(原文获取网址： https://infrastructure.gov.au/infrastructure/ngpd/index.aspx#anc_publicprivate)，具体文档分析如表31所示。3.1.3州级政府PPP政策和应用指南除了上述联邦PPP指南的第六卷中阐述了各级政府的具体要求外，澳大利亚各州均有出台各自的PPP指南细则。1.  新南威尔士州如表2.2所示，新南威尔士州是PPP实践为活跃的州级政府之一，在其财政厅的网站上有专门的PPP网页https://www.treasury.nsw.gov.au/projectsinitiatives/ publicprivatepartnerships/policyguidelinesandpublications.，详细罗列了新南威尔士州PPP运作时除了联邦PPP指南之外还需要注意的以下法规。 (1) 新南威尔士州PPP指南(NSW PublicPrivate Partnerships Guidelines)，近一次更新是2012年8月，共有30页，主要内容是介绍在新南威尔士州运作PPP项目需要注意的新要求。(2) 私营投资者主动提案的PPP项目同时还需要遵循新南威尔士州的主动提案提交与评审指南，该文档的近一次更新时间是2014年2月，共有24页，主要内容是针对私营投资者主动提案这一具体类型项目(并非全是PPP项目)提供详尽的步骤指南。(3) 值得一提的是，新南威尔士州PPP指南里要求PPP合同必须依据法令Government Information(Public Access)Act 2009的要求，在合同生效之后的第45个工作日之内公示。同时，PPP项目的政府机构需在合同生效之后的90天内公示该项目的项目摘要。(4) 此外，政府机构同时需遵循新南威尔士州政府采购政策(NSW Government Procurement Policy)和相关的指南，国有企业需遵循新南威尔士州商业政策框架(Commercial Policy Framework)。2.  维多利亚州维多利亚州的“Partnerships Victoria”是联邦PPP政策与指南的参考基准，该州的PPP实践向来走在世界前端。2017年3月24日，中国国家发展和改革委员会主任会见澳大利亚维多利亚州州长，双方共同签署了《中华人民共和国国家发展和改革委员会与澳大利亚维多利亚州政府关于开展基础设施领域政府和社会资本合作制度建设和实践合作的谅解备忘录》，该备忘录是总理访澳的重要成果之一。在维多利亚州财政厅的网站上有专门的PPP网页http://www.dtf.vic.gov.au/ InfrastructureDelivery/Publicprivatepartnerships.，罗列了该州的PPP项目资料、培训、资源、法规。除了联邦PPP政策与指南外，在维多利亚州运作PPP项目还需要注意以下几点。 (1) 维多利亚州PPP注意事项文件“Partnerships Victoria Requirements”，近一次更新时间是2016年11月(第四版)，前三版的更新时间分别是2013年5月、2010年1月和2009年2月。该文档概况了在维多利亚州运作PPP项目需注意的各种要求事项。(2) 维多利亚州还提供了“财务分析输入”(Financial Analysis Inputs)、“融资渠道”(Financing Options)和“合同管理”(Contract Management)三部具体操作指南。其中，财务分析输入指南已于2016年11月发布，另外两部指南尚未发布。(3) 维多利亚州同时提供了“意向表达”(Expression of Interest)、“建议书征求”(Request for Proposal)、“项目合约和商业原则”(Project Deed and Commercial Principles)、“公共利益测试”(Public Interest Test)和“项目摘要”(Project Summary)5个模版，其中项目合约和商业原则模版尚未发布，其余4个模版都已于2016年11月发布。(4) 私营投资者主动提案的PPP项目同时还需要遵循维多利亚州的市场引导提案指南(Marketled Proposals Guideline)，该文档后一次更新时间是2015年11月，共有35页，主要内容是提出一个五阶段的市场引导提案(并非单指PPP项目)的评估框架。3.  昆士兰州昆士兰州同样也是澳大利亚PPP实践为活跃的州级政府之一，但与新南威尔士州和维多利亚州不同的是，昆士兰州财政厅提出了一套政府投资项目(不是单指基础设施项目或者PPP项目)的项目评审框架(Project Assessment Framework，13个单独文件组成https://www.treasury.qld.gov.au/growingqueensland/projectassessmentframework/.)。PPP模式作为政府投资项目的一种选择，除了需要遵循联邦PPP政策与指南外，还需要遵循这一项目评审框架的所有规定，具体分析如下。 (1) 在项目评审框架的13个单独文件中，有一个文件是特指PPP项目的，即“昆士兰州PPP支持指南”(Queensland PPP Supporting Guidelines)。该文档近一次更新时间是2015年7月，共有14页，主要内容是阐述昆士兰州PPP项目运作流程中特别需要注意的事项。(2) 在项目评审框架的13个单独文件中，有另外一个文件是昆士兰州的市场引导提案评估指南(Guidelines for the assessment of marketled proposals)，该文档后一次更新时间是2015年7月，共有13页，主要内容是阐述私营投资者在昆士兰州主动提案的评估程序。(3) 在昆士兰州PPP支持指南这一文档中提及，昆士兰州PPP项目还需