日本政府和社会资本合作（PPP）研究

《日本政府和社会资本合作（PPP）研究》全面梳理日本PPP发展的历史概况、法律法规、应用实践和经典案例，分析PPP在日本发展的特点和经验，追踪PPP的国际发展动态，从而为政府PPP政策法规的制定提供有益参考，为PPP理论研究者、社会资本方及相关从业者提供系统化的借鉴。 

本套丛书选取了加拿大、日本、新加坡、澳大利亚四个国家作为研究对象，全面梳理了它们各自PPP发展的历史概况、法律法规、应用实践和经典案例，分析了各国PPP发展特点和经验，同时追踪PPP发展的国际动态，从而为我国政府PPP政策法规的制定提供有益参考，并为PPP理论研究者、社会资本方及相关从业者提供系统化的借鉴。

第1章日本PPP/PFI发展概况1

1.1日本PPP/PFI兴起的背景2

1.1.1财政困境2

1.1.2社会问题5

1.2日本PPP/PFI的概念7

1.3日本PPP/PFI的主要模式10

1.3.1根据付费方式分类10

1.3.2根据操作要素分类11

1.4日本PPP/PFI项目流程15

1.4.1日本PPP/PFI项目主体15

1.4.2日本PPP/PFI项目管理机制17

1.4.3日本PPP/PFI项目实施决策流程17

1.5日本PPP/PFI发展现状20

1.5.1日本PPP/PFI项目的数量与价值20

1.5.2日本PPP/PFI项目的行业分布20

1.5.3日本PPP/PFI项目的地域分布22

1.5.4日本PPP/PFI项目的政府管理层级31

1.5.5日本PPP/PFI项目操作模式分析34

1.5.6日本PPP/PFI项目的中断情况36

1.5.7日本PPP/PFI项目的特点和影响38

1.6日本PPP/PFI发展中遇到的挑战和发展前景39

1.6.1日本PPP/PFI发展遇到的挑战39

1.6.2日本PPP/PFI发展方向40

第2章日本PPP/PFI项目的融资43

2.1PPP/PFI项目融资基础 43

2.1.1法律基础43

2.1.2政策支持45

2.2PPP/PFI项目融资流程48

2.2.1融资结构48

2.2.2融资流程49

2.3PPP/PFI项目融资市场 50

2.3.1日本政策投资银行51

2.3.2区域综合整治基金53

2.3.3城市发展促进组织（MINTO）58

2.3.4产业投资基金61

2.3.5养老基金及其他63

〖1〗〖3〗目录〖1〗〖3〗〖3〗第3章日本PPP/PFI政策解读65

3.1PPP/PFI政策法规发展历史65

3.1.1日本PPP/PFI立法历程65

3.1.2日本PPP/PFI立法特点67

3.2日本PPP/PFI管理体系68

3.2.1日本PPP/PFI管理机构框架68

3.2.2日本PPP/PFI主要推进机构70

3.32016版《PFI推进法》77

3.3.1《PFI推进法》总则78

3.3.2《PFI推进法》基本方针79

3.3.3《PFI推进法》关于PPP/PFI项目实施细则的规定80

3.3.4《PFI推进法》关于公共设施运营权的规定82

3.3.5《PFI推进法》关于民间资金参与PPP/PFI项目的

优惠措施83

3.3.6《PFI推进法》对于选定项目的特别政策86

3.4其他适用PPP/PFI的管理制度87

第4章日本PPP/PFI项目主要实施指南解读88

4.1《PFI项目实施程序指南》89

4.2《PFI项目风险分担指南》90

4.2.1风险分担的基本注意事项90

4.2.2PPP/PFI项目主要风险及注意事项92

4.2.3其他注意事项100

4.3《物有所值（Value for Money，VFM）指南》102

4.4《PFI项目合同指南》106

4.4.1《合同指南》的主要内容106

4.4.2PPP/PFI项目合同关系107

4.5《监督指南》110

4.5.1监督的基本思想110

4.5.2监督的实施方法112

4.5.3针对无法提供适当公共服务的应对策略114

4.6《特许经营指南》118

第5章日本PPP/PFI典型案例精选120

5.1社会类（教育、福祉、文化）PPP/PFI项目案例120

5.1.1北九州市立思永中学校舍整改项目120

5.1.2市川市教育、文化、福祉综合设施建设项目123

5.1.3长井海之手公园修建项目125

5.2经济类（公共住宅、市政、交通）PPP/PFI项目案例128

5.2.1广岛县上安公共住宅重建项目128

5.2.2指宿地区公路服务设施建设项目130

5.2.3福冈市临海工厂废热利用项目（失败案例）132

5.2.4橿原市近铁八木站前南地下停车场项目（失败案例）135

5.3政府类（公安、行政）PPP/PFI项目案例137

5.3.1东京都警视厅原宿警察署重建项目137

5.3.2东京都九段第三政府大楼、千代田区办公大楼

整改项目140

参考文献143

日本PPP（PublicPrivate Partnership，PPP）模式的推广始于20世纪90年代末，至今已形成了较为完善的制度规范，积累了大量的经验。在政府和社会各界的共同努力下，日本PPP发展十分迅速，从先前的PFI（Private Finance Initiative）发展到如今模式更为广泛的PPP，项目数量和投资规模稳步增长，并广泛应用于文化教育、健康与环境、城市建设、政府公务、生活与福利等诸多领域。日本PPP的发展过程中形成了很好的顶层设计，包括完整的PPP法律、政策和管理体系等。PPP 模式的引入，有效推动了日本基础设施建设和公共服务水平的提升，并取得了良好的经济和社会效益。本书共包括5章内容:

第1章主要介绍日本PPP发展概况，重点梳理日本PPP兴起的背景、概念、主要模式、项目流程，从数量、行业、地域、管理层级、操作模式等多角度展示日本PPP发展现状，揭示发展中遇到的挑战，探讨日本PPP的发展前景。

第2章详细分析日本PPP融资概况，从坚实的融资基础、标准化的融资流程和多元化的融资市场等角度，对日本PPP的融资模式进行多角度探析。

第3章全面介绍日本PPP政策法规的发展历史和管理体系，重点解读日本2016版《PFI推进法》。

第4章梳理日本PPP相关的实施指南，包括《PFI项目实施程序指南》《风险分担指南》《物有所值指南》《合同指南》《监督指南》和《特许经营指南》等，全方位介绍日本全流程、标准化的PPP制度管理体系。

第5章全面介绍9个日本PPP项目精选案例，涉及社会、经济和政府三个领域。每个案例包括项目概述、项目特点、项目进展和项目成效等内容。

第章 1日本PPP/PFI发展概况PPP（PublicPrivate Partnership），即公共部门和私营部门的合作，是一种提供公共物品或服务的模式。目前，PPP模式的呈现形式多种多样，其中，PFI（Private Finance Initiative）是重要的模式之一，通常被称为“私人融资计划”和“私人主动融资”等，该模式强调利用民间资金进行基础设施和公用事业项目的建设和运营。PFI模式早诞生于英国，并于20世纪末引入日本。由于PFI在日本的制度建设和实践运用方面取得了较快发展，并形成较为成熟的框架体系，因此不论是官方还是学者，在谈到日本PPP时都经常以“PPP/ PFI”的形式将两者相提并论，甚至有时以PFI代指日本PPP。可以说，PFI是日本以制度形式固定下来的PPP模式。因此，本书将日本的PPP模式表述为PPP/PFI。日本引入PPP/PFI的标志性事件是1999年7月日本内阁府颁布的《关于充分利用民间资金促进公共设施等建设的法令》（英文名为Act on Private Finance Initiative，以下将这一法案简称为《PFI推进法》）民間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関する法律，一九九九年七月三十日法律百一十七号，修订版本为二零一六年五月二十七日法律第五十一号。，以应对经济泡沫破裂后财政的巨大赤字，刺激持续低迷的日本经济。在各界共同努力下，日本PPP/PFI经过近20年的发展实践，项目数量和投资规模不断增长，项目领域已覆盖文化教育、健康与环境、城市建设、政府公务、生活与福利等诸多方面，形成了符合日本国情的运行模式胡振.公私合作项目范式选择研究——以日本案例为研究对象［J］.公共管理学报，2010，7（3）: 113121.，PPP/PFI的发展促进了日本基础设施和公共服务水平的提升，并取得了良好的经济效益和社会效益。本章主要介绍日本PPP/PFI发展的背景、定义、主要模式、项目流程、发展现状以及面临的机遇和挑战。1.1日本PPP/PFI兴起的背景日本引入PPP/PFI模式与当时的经济社会环境有巨大关联，在20世纪90年代日本政府面临经济低迷、财政状况恶化、人口减少、老龄化加剧、公共设施老化、设施更新费用增加等问题，客观社会环境导致日本政府不得不寻求新的公共产品和服务供给方式。国立国会図書館. 公共施設の整備·運営における民間活用―PPP/PFI 推進の方向性と課題. 調査と情報,［20170324］, NUMBER 952.〖1〗〖3〗第1章日本PPP/PFI发展概况〖1〗〖3〗〖3〗1.1.1财政困境20世纪80年代末90年代初，日本“泡沫经济”破灭。从90年代初到21世纪初，日本经济陷入“10年萧条”夏子敬.日本财政支出及其对经济增长的影响分析（1969—2011）［D］.长春: 吉林大学,2014.。10年间，GDP增速多个年份增幅低于1.6%，个别年份甚至出现了负增长。失业率不断攀升，1990年日本失业率为2.1%，而10年后的2001年，失业率已攀升至5.3%，达到日本自第二次世界大战结束后的失业率。邵学峰.日本“泡沫经济”破灭后的税收政策评析［J］ .现代日本经济,2007(1).此外，由于市场上流通货币减少，物价水平从1995年以后连续下跌，消费物价指数呈明显下降趋势，使得生产随之被抑制，形成负面循环。资本市场也相当疲软，资本价值明显缩水，土地价格持续下跌，股市行情不容乐观，日本经济处于持续低迷的状态。作为政府主导型的市场经济国家夏帅帅.日本政府主导型市场经济分析［D］.长春: 吉林大学,2014.，20世纪90年代以前的日本，公共产品和服务主要由政府提供，政府为公共物品的提供承担出资、建设、运营等职能。为刺激经济发展，日本政府在20世纪90年代开始加大公共投资的力度，试图通过扩大公共支出和国债发行规模等扩张性的财政政策刺激经济复苏，但是这样不仅没有起到拉动经济的效果,反而加重了政府的财政负担。一方面，在重复建设和资源浪费的情况下，公共投资对经济的刺激和拉动作用不明显。主要原因有以下几个方面: ①日本此前几十年的公共投资经验，使得作为投资主体的政府部门形成了相对固定的投资惯性和投资偏好，当时主要的投资领域仍然集中在能源、港口和交通等基础性公共设施，没有根据国民经济的变化和增长规律进行调整。②当时的公共投资体系没有遵循按需投资的原则，缺乏成本效益分析和具有时效性的评价制度。庞德良.论日本公共投资困境与经济衰退长期化［J］.财贸经济，2002 (2).③20世纪90年代以前日本已经进行过多轮大规模的基础设施建设，在能源、交通等传统公共投资领域，基础设施已经相对完善，市场趋于饱和。由此导致“泡沫经济”破灭后的公共投资，存在明显的重复建设及公共资源的浪费。刘健.日本公共投资的经济效应分析［D］.长春: 吉林大学,2014.另一方面，僵化的公共投资结构不利于产业升级和结构优化。经济低迷期的社会经济状况与“二战”后的经济恢复时期及高速增长时期相比差别巨大，需要进行产业升级和结构优化，这种僵化的公共投资结构反而拖累了日本经济结构的优化和升级。具体原因有: ①由于日本公共投资偏重于产业性和生产性投资，对社会保障的支出相对较弱，没有提升居民的消费信心，加之经济整体环境的相对不景气，居民消费不振，对未来的消费信心不足。所以即使财政支出规模较大，但是国民实际收入出现零增长甚至负增长，民间消费需求并没有随之增加。②在民间有效需求增长不足的情况下，日本财政投入的增加没有实现与经济增长的良性互动，没有促进日本经济结构的优化和升级。邢振森. 1990年以来日本财政政策的非凯恩斯效应研究［D］.沈阳: 辽宁大学,2016.另外，政府赤字和债务严重。由于经济低迷，税基受到影响，政策税收减少；为了刺激经济，加上日本政府长期采取扩张性的财政政策，更加恶化了政府的赤字和债务问题。如图11所示，由于经济低迷，产业不振，税收无法得到有效保证，1990—2000年的10年间，日本总税收不增反降。总税收从1990年的60.1万亿日元到2000年时仅为50.7万亿日元。同时，在扩张性财政政策下，财政赤字居高不下，如表11所示邵学峰.日本“泡沫经济”破灭后的税收政策评析［J］ .现代日本经济 ,2007(1).，1990年日本国债年增加额仅为12.7万亿日元，到2000年，这一数字已攀升到46.2万亿日元；1999年，日本政府债务达到GDP的120%，国债依存度达到 42.1%。郑明慧,吴宇. 20世纪末中日积极财政政策比较［J］.经济论坛,2004(9): 8285.日本中央财政收入中，国债甚至成为主要收入来源。夏子敬.日本财政支出及其对经济增长的影响分析（1969—2011）［D］.长春: 吉林大学,2014.日本财政高度依赖债务，长期国债占GDP的比重在发达国家中居于前列，一度成为发达国家中债务负担重的国家。熊鹭.日本政府债务问题剖析［J］. 金融发展评论,2011(4): 8387.图111990—2000年日本总税收趋势数据来源: Statistics Bureau. Japan Statistical Yearbook.续表表11日本1980—2000年总税收收入及国债年增加额年份总税收/万亿日元国债年增加额/万亿日元198026.917.5198129.011.8198230.514.5198332.315.9198434.912.8198538.213.4198641.921.1198746.713.9198850.87.5198954.91.8199060.112.7199159.814.4199254.414.8199354.128.5199451.023.8199551.934.6199652.128.8199753.932.9199849.449.4199947.251.8200050.746.2数据来源: Statistics Bureau. Japan Statistical Yearbook.1.1.2社会问题从社会层面上说，人口老龄化和公共服务设施老旧化成为日本推行PPP/PFI的社会背景。日本是全球人口老龄化程度快、老龄率的国家。早在1970年，日本65岁以上人口占总人口的比率就超过7%，步入老龄化社会。根据联合国教科文组织的标准，一个国家或地区60周岁以上人口占总人口的10%或以上，或65周岁以上人口占总人口的7%或以上，就表示该国家或地区进入老龄化社会。数据显示，1990年日本65岁以上人口占总人口的12.1%;1995年比例为14.6%;2000年占比达到17.4%数据来源: Statistics Bureau. Japan Statistical Yearbook.;而在2002年，日本65岁以上的老年人己达2 362万人，占总人口的18.5%，超过意大利（18.2%），成为全球老龄率的国家。日本人口老龄化具有人口出生率低、老龄化速度快、80岁以上超高龄人口多等特点。刘国华. 人口老龄化对日本经济的影响分析［D］.长春: 吉林大学, 2006.这些特点对社会经济产生了深远影响。(1) 人口老龄化影响经济发展。社会生产和再生产是生产资料和劳动力以一定形式的结合，人口老龄化影响整个生产过程，生产、消费等各个环节都受到影响。孟双见, 吴海涛. 日本人口老龄化对日本社会经济的影响［J］. 日本问题研究, 2005(4): 2629.从生产上说，人口老龄化对劳动力市场产生了严重影响。一方面使得适龄劳动人口减少，影响劳动力供给；另一方面,即使老年人继续工作，也会使得劳动力队伍结构老化直接影响劳动力质量。此外，对于生产单位来说，劳动力供不应求会增加生产单位的雇佣成本，影响生产利润，甚至还可能引发企业开工不足。从消费角度，老龄化社会的高养老投入预期会增强人们的储蓄动机，影响消费的数量和消费结构。(2) 人口老龄化加重财政负担。如表12所示，20世纪80年代以来，异常迅速的人口老龄化进程使得日本老龄化负担加重。张士斌, 杨黎源, 张天龙. 债务危机背景下的老龄化成本与公共财政困境——基于日本和欧美国家比较的视角［J］. 现代日本经济, 2012(5): 5564.从支出上看，1985—2005年的人均养老支出及养老支出占GDP的比重不断攀升。从财政负担上来说，政府用于老年人的社会保障开支和福利义务性开支随着老龄化的加剧不断增加。，从社会保障开支上说，日本现行社保制度要求国库承担基础养老金国民年金的三分之一,由于国民平均寿命的延长,可领取保险人数越来越多，时间越来越长,进而拉高了养老金负担率，增加了中央财政的负担。第二，由于老年人的身体免疫力减弱，各项身体机能退化，其医疗费用和护理费用的开支也相对较大。在日本，医疗保险体系分为“行业保险”和“地域保险”，其中覆盖人数多的是“地域保险”，是一项由地方政府管理的国民性保险。90年代后，地域保险的年度经常性收支不平衡，连年赤字。1997年赤字额达到292亿日元，2001年赤字高达1 029亿日元。王伟. 人口老龄化对日本经济的影响及日本政府的对策研究［D］.大连: 东北财经大学, 2007.第三，老年人对基础设施和公共服务具有特殊要求，增加了政府的财政压力。从公共服务的提供上说，老龄人口具有家庭护理、医疗设施、服务设施、居家养老、临终关怀等特殊需求, 随着人口老龄化程度的加深，这些公共服务需求不断攀升，也在一定程度上加大了政府的压力。表121985—2005年的人均养老支出及养老支出占GDP的比重年份人均养老支出/万日元养老支出占GDP比重/%198515.65.9199022.66.4199532.48.5200041.810.520054812.2除了人口的老龄化，公共设施老旧化也是日本推行PPP/PFI的重要社会背景。首先，原有的公共服务设施有所老化，维修改造需求攀升。日本有很大比例关乎公共福祉的基础公共设施(医院、学校、养老院等)建于前文提到的“二战”后日本经济高速增长时期，这些公共设施运行几十年后开始陈旧和老化，维修需求攀升。其次，原有的公共设施无法适应新的社会需求，如社会老龄化带来的养老服务需求等，政府需要根据新的社会需求调整公共服务供给。由上述介绍可知，日本在90年代发生了一系列变化: ①此前政府大包大揽的公共物品提供方式造成了严重的财政负担，十分有必要探索新的融资路径，改变依赖一般财源及公债的体制。日本政府决定通过引入私营部门的资金缓解其财政压力。②公共设施老化和低效，迫使政府将私营部门纳入公共服务供给体系，全面提高公共设施及公共服务的品质。③公共服务属于第三产业，通过提高该服务供给的市场化程度能够刺激经济发展。传统模式中，医疗、看护、教育这些属于公共服务的第三产业都是由日本政府提供。这意味着，日本第三产业中有四分之一的领域，是公共部门在发挥作用。对私营部门开放这些领域，不仅能扩大私营部门的商机，也能创造新的就业机会。美原融.借鉴日本PPP/PFI的成功和失败经验［J］.比较,2016(3).因此，日本在推进PPP/PFI时将目的定位为三方面: 解决财政困境、提高公共服务质量以及活跃经济发展。PPP/PFI的引入和推进对日本公共服务意义重大。一方面，PPP/PFI改变了日本二战以来主要由政府包揽公共设施和服务的状况，打开了日本政府和私营部门合作的闸口。私营部门参与公共服务供给逐步形成共识，2006年颁布的《公共服务改革法》更以法律形式确立了私营部门参与供给的重要地位，允许“采用市场化的公开竞争招标方式提供公共服务，充分运用私营部门独具匠心的创造力，为民众提供低成本高质量的公共服务”。另一方面，PPP/PFI的先行实践也提升了日本公共服务领域的市场化水平，促进了日本政府和私营部门合作方式的拓展。1.2日本PPP/PFI的概念《PFI推进法》被视为日本PPP/PFI的“基本法”。该法将PPP/PFI模式定义如下: 在公共设施的改进等方面高效且优质地引入私营部门，利用其资金、管理和技术，确保向国民提供低成本且优质的服务，促进国民经济健康发展。PFI関係法令.［20170305］.http: //www8.cao.go.jp/pfi/hourei/kankei_hourei/pdf/110730pfi_hou.pdf.PFI推进委员会PFI推進委員会の概要.［20170305］.http: //www8.cao.go.jp/pfi/iinkai/gaiyou/gaiyou.html.为设置在内阁府的日本官方PPP/PFI机构，将PPP/PFI解释为: “PPP/PFI是私营部门融资计划的缩写，是提供公共物品和服务的方法之一。PPP/PFI是指允许私营部门参与公共产品或服务的设计、建设、维护、更新、运营、管理等领域，充分利用私营部门的资金、管理能力、技术优势，降低政府运营成本，提供更优质的产品和服务。”PPP/PFIとは何ですか？［20170305］.http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/tebiki/kiso/kiso01_01.html.在国际上，诸多国际组织和政府在不同文件对PPP模式进行了定义，如表13所示。续表表13重要国际组织和国家对PPP的定义国际组织/国家定义来源世界银行PPP是由私营部门同政府部门之间建立长期合同，提供公共产品和服务，由私营部门承担主要风险并负责管理，私营部门根据绩效情况获取酬劳《PPP指南第2版》（PPP Reference Guide Version 2.0）经合组织PPP是政府与私营部门之间的长期协议，私营部门方面使用资本资产交付或资助公共服务，分担相关风险。PPP可以提供关于基础设施资产（例如桥梁、道路）和社会资产（例如医院、公用事业、监狱）的公共服务经合组织《关于公司合作公共治理的原则》（OECD Principles for Public Governance of PublicPrivate Partnerships），2012年5月国际货币基金组织PPP是指私营部门提供传统上应由政府提供基础设施资产和服务的模式政府和私营部门合作文件（Public Private Partnerships），2004年3月12日英国PPP 是公共和私营部门共同参与的工作。从广义上讲，PPP 涵盖了在政策、服务和基础设施供给方面所有类型的公私合作英国财政部欧盟PPP 是指公共部门和私人机构为提供公共项目或服务而建立的公私合作关系欧盟委员会加拿大PPP模式是公共和私营部门的一种风险合作，根据合作者的专长，通过资源、风险和收益的适当分配来好地满足公共需求加拿大PPP委员会中国(1) PPP模式即政府与社会资本合作模式,是指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率(2) PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的私营部门，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向私营部门支付相应对价，保证私营部门获得合理收益《关于 2013 年中央和地方预算执行情况与 2014 年中央和地方预算草案的报告》，全国人大十二届二次会议审议通过国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和私营部门合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号），2015年5月对比日本和其他国家关于PPP的定义可以发现，日本PPP以PFI为主要的实践形式。日本PPP/PFI以“小的成本获得的效果”为原则，允许政府部门充分利用私营部门在资金、管理和技术等方面的优势，将公共设施的设计、建设、维护以及管理运营等业务交由“特定目的公司”(Special Purpose Company)。PPP/PFI项目可以采用服务购买型、独立核算型或者混合型等不同付费模式，以及BTO(BuildTransferOperate)、BOT(BuildOperateTransfer)、BOO(BuildOperateOwn)、RO(RehabilitateOperate)等不同所有权形式实施项目。而政府作为PPP/PFI项目的主体必须事先制定PPP/PFI项目的服务内容和质量要求，并实施监管。在十多年的发展过程中，日本的PPP/PFI已经结合本国国情进行了相应的调整，丰富了内涵。日本官方在解释“PPP/PFI”时指出，日本公私合作的实践更偏重于强调私营部门资金和技术的介入，政府的目的在于降低成本、获取有效的服务，更加重视设施所有权，从而奠定了日本PPP/PFI在实践中的基调。1.3日本PPP/PFI的主要模式目前，PPP模式在许多国家得到了应用，但各国所应用的领域与模式不尽相同。虽然很多国家的PPP已经进入制度化、规范化的阶段，并以法律形式对PPP进行了界定,但是不同国家、不同领域、不同项目会有模式选择的偏好。根据项目“付费方式”和“操作要素”的不同，日本PPP/PFI的操作模式可进行如下分类。1.3.1根据付费方式分类根据公共部门和使用者承担费用程度的不同，日本PPP/PFI项目的付费方式分为服务购买型、独立核算型和混合型。全国地域PFI协会.ＰＦＩ事業の類型について.［20170310］.http: //pfias.jp/pfi/pfi/post_8.html.服务购买型付费方式即公共部门付费，如图12所示，指私营部门的收入来自公共部门直接购买支付，私营部门利用这一资金进行公共设施的设计、建设、运营等，向使用者提供服务，而无须向使用者收费。服务购买型是日本大部分PPP/PFI项目的付费方式事業類型.［20170310］.http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/tebiki/kiso/kiso11_01.html.，由于私营部门的收入不来自使用者，经营压力相对较小，能使其根据与公共部门的契约提供服务，在一定程度上保证了服务质量。公共施設の整備·運営における民間活用.［20170310］.http: //dl.ndl.go.jp/view/download/digidepo_10316926_po_0952.pdf?contentNo=1.图12服务购买型项目独立核算型付费方式，即使用者付费，如图13所示，是指公共设施和服务的使用者向私营部门经营者支付资金，如机场航站楼、停车场的建设和运营等采用向使用者收费的形式获得资金。国立国会図書館. 公共施設の整備·運営における民間活用―PPP/PFI 推進の方向性と課題. 調査と情報.［20170324］.NUMBER 952.图13独立核算型项目混合型付费方式下，PPP/PFI项目的资金既来自公共设施的管理者，也来自公共设施和服务的使用者，如图14所示。PFIの事業方式と事業類型.［20170310］.http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/tebiki/kiso/kiso11_01.html.如体育场馆项目中，政府向项目公司支付建筑设计和建设费用，居民向项目公司支付使用体育器材和场地的费用。图14混合型项目1.3.2根据操作要素分类PPP/PFI模式操作要素包括B（Build，建造）、O（Operate，运营）、O（Own，拥有）、T（Transfer，移交）、R（Rehabilitate，修缮）等。不同的操作要素形成不同操作方式，日本政府PPP/PFI项目的主要操作方式有BTO、BOT、BOO及ROPFIの事業方式にはどのようなものがありますか？［20170310］.http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/tebiki/kiso/kiso11_01.html.等。1. BTO（BuildTransferOperate）BTO即建设—移交—运营，是指私营部门建设设施，建设完成后设施所有权即属于公共部门，公共部门拥有项目设施所有权，私营部门维护、管理、运营设施。PFIの事業方式と事業類型.［20170310］.http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/tebiki/yougosyuu/yougo_11.html#az03.BTO是日本PPP/PFI项目主要的方式，具有非常明显的公共部门主导性，确保了公共部门在PPP/PFI项目运作期内对公共设施的控制，具体表现为公共部门对项目设施和土地等拥有所有权。裴俊巍，包倩宇.日本如何推进PPP ［J］.中国政府采购,2015(7): 5356.例如“北九州市立思永中学校舍整改项目”中，市政府引进私营部门拆除校舍、运动场、游泳池等部分学校设施并进行重建，私营部门不具有校舍和学校设施的所有权，负责设施的维护、管理、运营。日本内阁PFI推进室.北九州市立思永中学校整備PFI事業［EB/OL］.［20170305］.http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/jigyou/shousai/pdf/fukuoka/180720tokutei.pdf.2. BOT(BuildOperateTransfer) BOT即建设—运营—移交。在BOT模式下，私营部门负责公共设施的建设、维护、管理、运营，在项目特许经营期内，私营部门拥有项目设施所有权。特许经营期结束后，私营部门根据协议要求，将设施所有权移交给公共部门，公共部门拥有设施所有权。PFIの事業方式と事業類型.［20170310］.http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/tebiki/yougosyuu/yougo_11.html#az03.有一定数量的日本PPP/PFI项目选择了BOT方式。如作为国立大学法人的神户大学以BOT方式运作了“神户大学医学部附属医院多层停车场设施建设”项目。神戸大学医学部附属病院立体駐車場施設整備等事業.［20170310］.http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/jigyou/shousai/hyogo.html#project05.该项目中，私营部门负责停车场设施的设计、建设、管理和运营，并拥有设施的所有权直至项目期结束。特许运营时间结束后，设施所有权交还给神户大学。关于特许经营期结束后的项目处置问题，在特许经营期结束3年前，私营部门与神户大学开始协商。如果确认运营期间结束后设施仍然良好，且私营部门能够继续维护、管理和运营设施，可另行签订新的关于维护、管理及运营的委托协议。神戸大学長野上智行，特定事業の選定について.［20170310］.http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/jigyou/shousai/pdf/hyogo/084_13016_150415_2_01.pdf.3. BOO(BuildOwnOperate)BOO即建设—拥有—运营，私营部门负责公共设施的建设、维护、管理、运营，设施建成后所有权属于私营部门。在特许经营期内，私营部门按照契约规定进行设施管理和运营，接受公共部门的监督；特许期结束之后，私营部门将设施拆除或处理。PFIの事業方式と事業類型.［20170310］.http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/tebiki/yougosyuu/yougo_11.html#az03.在日本，只有少量PPP/PFI项目选择了BOO方式。如岩手县的“第二清洁中心的维护和管理业务”项目，私营部门根据岩手县政府的要求完成废物处理设施的设计和建设后，在20年特许运营期内项目公司拥有该设施所有权，按照政府要求对设施进行维护、运营和管理，接受政府监督。运营期结束后的拆除或继续运营事宜，私营部门需要在项目运营期截止3年前与政府协商。经营期结束后2年内，清洁中心的用地需返还岩手县政府。PFI特定项目的选择.［20170310］.http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/jigyou/shousai/pdf/iwate/170728tokuteijigyousentei.pdf.4. RO（RehabilitateOperate）RO即修缮—运营,主要用于对现有设施的修缮。私营部门根据公共部门要求，对公共设施进行修缮、维护、管理、运营，公共部门始终是设施的拥有者。PFI业务系统和业务类型.［20170310］.http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/tebiki/kiso/kiso11_01.html.如京都市作为管理主体的“京都市立小学和初中抗震PPP/PFI项目”，京都市立小中学校耐震化PFI事業.［20170310］.http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/jigyou/shousai/kyoto.html#project13.要求项目公司基于京都市四所中小学的现有设施条件，进行抗震加固和后期维护。特定事業の選定について.［20170310］. http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/jigyou/shousai/pdf/kyoto/210508kyoutoshi_tokutei.pdf.这一方式在日本运用较少，主要用于对老旧建筑的整改和防震加固等项目。在日本官方对这些操作方式的理解中，除了RO方式外，其他三种方式的根本差别在于所有权的归属不同。BTO方式下，项目设施的所有权由公共部门掌握，而BOT方式在项目特许经营期内，项目设施所有权属于私营部门，直至特许经营期结束所有权才转移给公共部门。在BOO方式下，私营部门拥有项目设施的所有权，有权对设施进行处置（如将设施抵押给银行等）。RO和其他三种方法的主要区别在于，RO主要用于修复现有设施，另外三种方法针对新的设施。如表14所示。日本内阁PFI推进室.PFI业务系统和业务类型［EB/OL］.［20170310］.http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/tebiki/kiso/kiso11_01.html.表14日本BTO、BOT、BOO所有权差异类型各阶段设施所有权特许经营期特许经营期结束BTO建设—移交—运营公共部门公共部门BOT建设—运营—移交私营部门公共部门BOO建设—拥有—运营私营部门私营部门/拆除设施资料来源: 根据日本全国地域PFI协会、PFI促进协会信息和PFI推进办公室信息自制。ＰＦＩ事業の類型について.［20170311］.http: //pfias.jp/pfi/pfi/post_8.html.PFIの事業類型.［20170311］.http: //www.pfipcj.co.jp/pfi/type.html.所有权在公共部门和私营部门之间的流转，影响公私双方在项目中的权责变化，具体表现如下: (1) 如果私营部门拥有设施所有权，私营部门就拥有设施的抵押和处置权，能够在公私双方合约允许的范围内处置设施，在需要的情况下以这种方式筹集项目所需资金。但就项目整体而言，私营部门拥有所有权也在一定程度上加大了项目风险。例如,有所有权的私营部门用项目设施进行了抵押贷款，如果项目运营出现问题导致项目公司资不抵债，该项目的设施就面临被资产抵押机构出售的风险，影响项目的终交付和运行。(2) 如果项目设施所有权属于政府而不是项目公司，项目公司无权处置设施，能够保障资产安全,但项目公司投资热情也会随之受到影响，这类项目要求具有雄厚资金实力的企业操作，流动性方面实力不强的私营部门不具有操作这类项目的实力。(3) 当所有权属于私营部门时，私营部门与项目的黏性更强。一方面，项目公司将更有意愿采用加强和改进项目管理的技术和方法，提高公共服务的质量和规模，这与政府的目标是一致的。另一方面，由于资本的逐利性，项目公司在提供服务时，可能会出现与质量不匹配的提高服务价格现象，或损害质量的降低成本等情况，终降低公共服务水平。(4) 当设施所有权被过度赋予私营部门时，政府的监督成本将会增加。政府需要花费更多的人力和精力对私营部门进行严格监督以保障资产安全。胡振.公私合作项目范式选择研究——以日本案例为研究对象［J］.公共管理学报,2010,7（3）: 113121.1.4日本PPP/PFI项目流程〖*4/5〗1.4.1日本PPP/PFI项目主体PPP/PFI的合作框架通常是由公共部门和私营部门共同支撑，其中可能包括政府方、私营部门方、项目公司、金融机构、咨询公司等，这些合作方的协调配合和通力合作是项目成功的重要前提。与此同时，各项目主体的组织架构和管理模式也是项目顺利推进的关键。日本PPP/PFI的主体包括公共部门和私营部门两方面。1. 公共部门日本政府从中央到地方分为中央、都道府县都、道、府、县是日本的行政划分。根据日本地方自治法，日本的市町村是“基础的地方公共团体”（第2条第4项），而都、道、府、县是“包括市町村的广域地方公共团体”。和市町村三级，实行中央领导下的地方自治制度。中央层面为内阁首相领导的内阁府和以各省务大臣为首的总务省、财政部、国土交通部等1府12省厅。地方层面，日本地方政府采取地方自治制度，统称为地方自治体。日本的一级地方行政机构有1都（东京都）、1道（北海道）、2府（大阪府、京都府）、43个县。都、道、府、县下设若干市、町、村，是下一级的行政机构，也具有自治权。在政策层面，中央政府是政策制定的主体，搭建了日本PPP/PFI法规体系的框架，进行了政策立项、方针确定、操作指南的制定；地方遵从地方自治法，因地制宜进行部分税收、融资等方面的政策支持。根据《PFI推进法》,中央政府在内阁下设PFI事业推进委员会。这是日本PPP/PFI重要的推进机构，成立于1999年。委员由内阁总理大臣挑选任命，委员会对于PPP/PFI政策、法规的出台，有关意见、建议的提出起到了重要作用。委员会肩负调查日本PPP/PFI项目实施状况的使命,如听取、分析私营部门方意见；向内阁总理大臣或有关机构报告推进PFI发展情况，提出意见建议；向社会公开关于PPP/PFI实施现状、法律、税收等信息；扩大PPP/PFI事业的影响力,促进社会对PPP/PFI事业的了解等。PFI事业推进委员会对推动日本PPP/PFI的发展起到了重要作用,引导日本PPP/PFI事业的发展方向。PFI事业推进委员会的常设机构为PFI事业推进办公室，承担委员会的日常职能。民间资金等活用事业推进会议是日本PPP/PFI的议事机构，由内阁总理大臣担任会长，相关部委的国务大臣担任会议代表,如图15所示。图15日本PPP中央层面议事机构资料来源: PFI Promotion Office内阁民间资金事业推进办公室，即PFI事业推进办公室，是日本内阁负责推进PFI的办事机构，英文名称为PFI Promotion Office。.在操作层面，日本PPP/PFI的公共主体包括中央部委、地方政府和其他公共法人（如国立大学法人、特殊法人、实施市区再开发事业、土地规划事业等其他市区开发事业的协会组织等）。根据《PFI推进法》，中央部委开展PPP/PFI项目时，公共设施的管理人为各部委长官（包括众议院议长、参议院议长、法院长官、会计检查院长及大臣）或掌管特定事业的大臣；地方政府管理PPP/PFI的直接责任人为地方公共团体的长官。这些管理主体的职能包括规划项目、安排预算、选择运营方和项目监管等，如图16所示。图16日本PPP/PFI操作层面的管理主体2. 私营部门在PPP/PFI项目中，私营部门可以是一个独立的公司，也可以是由金融机构、管理公司和建筑公司等多方代表组成的复杂的特殊目的公司（Special Purpose Company, SPC）。SPC（Special Purpose Company）.［20170310］. http: //www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/tebiki/yougosyuu/yougo_11.html#az13.由私营部门根据与公共部门的合约要求提供服务，如公共设施的设计、建设、维护和运营等。需要注意的是，日本《PFI推进法》对私营部门的资质进行了禁止性规定，要求私营部门必须是法人，且不能处于破产状态。此外，如果私营部门5年内曾经参与或投资PPP/PFI项目并出现投资失败问题，抑或企业董事、监事等高级管理人员中存在破产、犯法、暴力集团成员、未成年人等情况，该企业也不允许成为PPP/PFI项目的私营参与方。1.4.2日本PPP/PFI项目管理机制制定推进PPP/PFI项目发展的制度框架，提供相应支持是国家的职责。日本的做法是将程序和方式进行标准化，将具体实践委托给相关的公共设施管理者，具体项目不需要由国家认证。国家只承担政策、方针的制定和推进，将具体实践交由公共设施管理者执行。在具体项目实施时，无须上级主管部门许可审批。图17日本PPP/PFI项目模式管理机制图17为日本PPP/PFI项目的管理机制。国家主要负责政策的立项、方针的确定和操作指南的制定，并不参与具体项目的评估与推进。其主要参与机构包括民间资金活用推进会议（PFI推进会议）、民间资金等活用事业推进委员会（PFI推进委员会，由民间咨询委员会负责）、相关部委副部长会议以及内阁府民间资金事业推进室（PFI推进室，由秘书处负责）。公共设施管理者是PPP/PFI项目的规划和实践主体，对项目进行规划并付诸实践，具体包括安排预算、选择项目和方式等。监管部委、地方政府和独立行政法人等主体共同负责PPP/PFI项目相关的政府补贴、财政转移支付和行业监管等职责。1.4.3日本PPP/PFI项目实施决策流程在日本，公共设施管理者负责PPP/PFI项目的设想、规划、必要的评估、实施的判断，决策需要通过议会决议。除法律有特殊规定外，管理者无需上报上级政府审批。PPP/PFI项目实施的决策流程可见图18。图18PPP/PFI项目实施的决策流程(1) 在项目设想阶段，管理者需采用成本收益（Benefit/Cost,B/C）分析方法，通过权衡项目的费用和产出效益，预测项目投产后的经济收益，从实现资源的化配置和预定的社会效益、经济效益等方面初步分析项目情况。(2) 通过了初步可行性研究，该项目可以进入规划编制阶段，涉及项目基本构思、基本计划和调查立项可能性三个环节。这三个环节与公共投资主体建设公共设施时所履行的程序是完全相同的。其中，立项可行性调查需要征求市民意见，当意见较为一致时，项目将得到并获得议会批准。但是如果论证发现项目没有必要性，或存在较大反对意见，项目将被中止。(3) 由于管理者通常面临同时负责多个项目的情况，所以即使某个PPP/PFI项目通过了议会批准，管理者还需要对该项目进行优先顺序评估。只有评估优先级别高的项目才能顺利进入下一个环节，而评估级别靠后的项目则被迫延期实施。(4) 管理者还要测算公共部门需承担花费是否在财政承受能力范围以内，如果超出财政承受能力，需要对项目进行调整，直到财政可承受为止，否则只能研究其他选项。图19PPP/PFI项目的终决策过程资料来源: 美原融.PPP/PFI在日本的实践与所面临的课题.第21届中日民商事法研讨会.(5) 后，公共设施管理者将进入决策过程（见图19）。这一过程要求管理者进行物有所值评估，比较PPP/PFI模式和传统公共事业供给模式的物有所值状况。对于适合采用PPP/PFI模式的公共设施项目，将项目的设计、建设和管理等环节打包，交由公开招募的私营部门完成。做出PPP/PFI项目实施的决策后，管理者需要依照《PFI推进法》规定的程序，完成确定实施方针、选定具体的私营部门等步骤，然后进入公开招标和确定中标的私营部门和终签约环节。1.5日本PPP/PFI发展现状经过近20年的实践，日本各级政府积极运用PPP/PFI模式发展公共基础设施项目，推进了基础设施服务质量和水平的提高，对解决日本20世纪末因泡沫经济引起的财政问题起到了一定作用。胡振.公私合作项目范式选择研究——以日本案例为研究对象［J］.公共管理学报，2010，7（3）: 113121.概而言之，日本PPP/PFI项目发展具有以下几个特点: PPP/PFI项目已经累计了一定数量和金额；PPP/PFI项目在大都市圈较为集中；地方政府是推动PPP/PFI项目的主要力量，项目的分布与地方政府财政能力密切相关；多数PPP/PFI项目采用BTO操作方式，付费方式主要是政府付费；项目周期持续7～30年不等；签约后失败的项目较少，多数项目得到了成功推进。1.5.1日本PPP/PFI项目的数量与价值日本PPP/PFI项目数量和价值一直处于稳步增加的状态。截至2017年3月，日本PPP/PFI项目累计数量为609个、合同金额达到54 686亿日元(约合3 244亿元人民币)。从动态变化看,自1999年起，日本PPP/PFI项目总体项目数量和金额不大，始终处在有序稳步增长的状态，是一个由少到多、由小到大的过程。如图110所示，1999—2017年，项目数量从3个增长至609个，项目合同金额达到54 686亿日元，合同金额增速巨大,尤其是近几年，PPP/PFI项目数量以每年20～40个的速度稳步增长。图110PPP/PFI项目数及合同金额的累计（截至2017年3月）注: H11为1999年,H28为2017年。数据来源: PFI Promotion Office(2017).1.5.2日本PPP/PFI项目的行业分布日本PPP/PFI项目应用的行业领域范围很广，是政府改善基础设施特别是公共服务类基础设施的重要手段。PFI事业推进办公室将项目领域进行了分类，包括教育与文化、健康与环境、城市建设、政府大楼与宿舍、安保、生活与