乡村振兴视域中的农村土地整治

该书出版后，一是能为三农问题管理决策者、农村土地整治工作者和相关专业技术人员提供重要的参考与借鉴；二是书稿中列举的诸多案例特别是笔者调研实例及其结论能为相关研究者提供重要的借鉴与启发；三是书稿中对传统文化传承、国际交流合作、促进脱贫攻坚等内容的探讨，能成为相关对这些议题感兴趣人士的参考；四是能成为土地管理相关专业学生的重要参考书目。 

本书围绕农村土地整治助力乡村战略实施，基于国际化视野和辩证性思维，从概念内涵、法治建设、工程思维、模式创新、资金拓展、表土剥离、国际交流、文化传承、扶危济困等方面对中国农村土地整治的现状和发展进行了较为系统和深入的探讨，特别是对农村土地整治中的传统文化传承、国际交流合作、促进脱贫作用发挥等有着较为独特的见解和阐述，能为当前正在推进的乡村振兴战略实施提供一定的参考和借鉴。

刘新卫，自然资源部国土整治中心研究员，博士，主要研究领域为土地管理政策与利用规划研究；赵崔莉，对外经济贸易大学马克思主义学院教授，博士，主要研究领域为社会经济史、土地史。主要教授课程为《中国特色社会主义理论与实践》《中国对外开放史》等。

第一章农村土地整治的国际借鉴

第一节典型国家和地区土地整理概况

一、德国

二、荷兰

三、日本

四、中国台湾地区

第二节土地整理主要内容的法律界定

一、概念内涵

二、实施主体

三、基本程序

四、资金渠道

五、权属管理

六、公众参与

七、责任追究

第三节有关国家和地区经验做法总结

一、根据形势变化加强立法建设

二、形成多元主体土地整理模式

三、多渠道筹措土地整理资金

四、权属调整中加强权益保护

五、保障广泛充分的公众参与

六、运用多样化手段追究责任

第二章农村土地整治的概念内涵

第一节农村土地整治概念演化

一、农村土地整治简史

二、农村土地整治概念

第二节农村土地整治内涵浅析

一、农村土地整治的内涵本源

二、农村土地整治的内涵演化

第三节类似活动的联系与区别

一、原国土系统的试点

二、同质化的相关工作

第三章农村土地整治的法治建设

第一节农村土地整治法治建设现状

一、农村土地整治的立法

二、组织实施的法律视角

第二节存在的问题与面临的新形势

一、法治建设的主要问题

二、法治建设面临的形势

第三节农村土地整治法治建设思路

一、法治建设的总体思路

二、农村土地整治法治建设的对策建议

第四章农村土地整治的工程思维

第一节农村土地整治工程化倾向

一、农村土地整治的工程思维

二、农村土地整治的权属调整

三、农村土地整治工程化的负面效应

第二节农村土地整治工程化诱因

一、行政力量主导

二、乡村治理弱化

第三节农村土地整治的本源复归

一、农村土地整治复归本源的需要与可能

二、农村土地整治“双轮同转”实现途径

第五章农村土地整治的模式创新

第一节常规模式的固化

一、事实缺位的农民主体

二、严重曲解的公众参与

三、需要调整的监测监管

四、难以兑现的责任追究

第二节土地整合的启示

一、土地整合背景

二、土地整合做法

三、土地整合成效

四、土地整合启示

第三节实施模式的创新

一、有关地方的持续探索

二、被寄予厚望的合作社

第六章农村土地整治的资金拓展

第一节农村土地整治的资金渠道

一、只柱擎天的财政资金

二、姗姗而来的社会资本

第二节社会资本的实践迷思

一、未成气候的地方实践

二、存在的问题及其剖析

三、正在面临的巨大需求

第三节PPP模式的机遇和挑战

一、机遇与挑战

二、规范化管理

第七章农村土地整治中表土剥离

第一节国外表土剥离再利用的经验做法

一、国外简况

二、主要特征

第二节国内耕作层土壤剥离再利用概况

一、理论研究

二、制度建设

三、实践推进

第三节国内耕作层土壤剥离再利用展望

一、现状问题分析

二、未来发展展望

第八章农村土地整治的国际交流

第一节国际交流合作的基本情况

一、国际交流合作的阶段划分

二、与国际知名机构交流合作

三、开始反哺世界的中国经验

第二节国际交流合作的案例分析

一、南张楼村项目

二、其他相关项目

第三节当前国际交流合作的重点

一、如何夯实乡村振兴的产业用地基础

二、如何筑牢乡村振兴的生态人文根基

三、如何提升乡村振兴的社会治理能力

四、如何拓展乡村振兴的农民增收渠道

第九章农村土地整治中文化传承

第一节农村土地整治与文化传承

一、二者关联

二、负面案例

三、正面典型

第二节新形势新要求新任务

一、国家战略演化视角

二、乡村振兴战略考量

第三节传统村落保护性整治

一、重要意义

二、规划部署

第十章农村土地整治的扶危济困

第一节中国农村土地整治发展阶段

一、试点起步阶段（1986—1997年）：借鉴国际经验探索实施路径

二、快速发展阶段（1998—2011年）：农村土地整治打上中国烙印

三、品质提升阶段（2012年至今）：农村土地整治回归本源的希望

第二节农村土地整治促进扶贫的愿景与解析

一、政策沿革

二、理想图景

三、客观分析

第三节农村土地整治项目实施中的分利秩序

一、案例项目基本概况

二、案例项目实施概况

三、案例中的分利秩序

第四节农村土地整治成果使用中的去社区化

一、产业基地建设扶贫构想

二、两份土地流转协议浅析

三、农业经营“去社区化”探究

第五节简单的结论与讨论

参考文献

后记

在中国，很少再有哪一项工作能像农村土地整治那样，虽然没有专门的法律法规做支撑（有关规定只是零星散见于相关法律条款中），但在全国范围内得到广泛、深入开展，并且上升为国家层面的工作部署（党中央和国务院文件中赋予其特殊使命）。但农村土地整治工作在推进中还面临如下困惑：

一是概念名称尚不统一。农村土地整治，顾名思义，发生在乡村地区的土地整治活动。但关于土地整治概念名称的认知，至今尚未达成一致。从最初的土地整理、土地复垦、土地开发作为三个独立概念提出（也不完全如此，土地整理就被认为有广、狭义之分，而广义土地整理包含了土地开发和复垦方面的内容），到后来的土地开发整理复垦抑或土地整理复垦开发的三者合体，以及再到后来直至现在的土地整治（被认为包含了土地开发、整理、复垦的内容，并且较之以前的相关概念更加综合与科学），从未有哪个概念能够统一各界关于这项活动的认知。而且，由于之前较长时间内土地整治活动主要发生在乡村地区，一度导致不少人想当然地产生这些活动仅适宜于乡村地区的错觉。

二是内涵认定存在差异。中国农村土地整治可以追溯到国外的现代土地整理。土地整理引入之初，国内对其认知基本符合其本质特征，诸如注重土地权属调整，以及强调发挥农民和农村集体的主体作用等。但随着土地整理被赋予一些特殊重任，一定程度上出现偏离本源的发展态势，一度成为农业基础设施配套方面工程建设的代名词。虽然当前对其内涵的普遍认定有其独特的资源背景和发展的阶段特征，特别是之前农村（准）公共产品提供滞后、耕地保护形势严峻等更加强化了对其内涵的片面认知，但这种不全面的内涵界定仍然多少影响了这项工作的持续发展，而且致其易受主管部门变化甚至部门负责人变更影响。

三是成效反响有所差别。作为一项政府及其组成部门部署安排和组织实施的重要工作，特别是在特定阶段还被赋予其他特殊使命（如统筹城乡发展、促进脱贫攻坚等），行政力量在农村土地整治推进中往往得到充分运用，取得的效果在宣传中往往十分明显（仅就易于显化的工程建设成就看，许多地方确实如此）。但这种由政府主导而且偏重工程建设的常规实施模式取得的显著优异数据，有时并不为一些农民群众所认可，特别是这种常规模式往往造成农村土地整治的建设、利用主体发生事实分离，导致政府通过实施农村土地整治更好地服务于项目所在地农民的良好初衷有时并不能够完全成为现实。一些农民以旁观者心态看待农村土地整治，甚至个别农民在实施中蓄意阻挠或破坏，更是令人匪夷所思。

概念名称不一、内涵认定差异和成效反响有别，虽然使得农村土地整治工作在组织实施中存在一些困难，也在许多地方遇到不少问题，诸如容易与其他相关工作相混淆、工作成果不能长久发挥效用等，但在中国的上一个30多年还是获得了较为长足的发展，深深打上了中国特色的烙印，而且客观上发挥了不可替代的重要作用。但要在下一个30多年或更长时间，继续沿袭之前的工作模式，可能将会遭遇无法克服的困难和障碍。

2017年党的十九大做出了中国特色社会主义进入新时代的科学判断，而适应新时代的发展要求，需要以国家治理体系和治理能力现代化为导向，着力改革机构设置，优化职能配置。2018年“两会”中通过的《国务院机构改革方案》就是着眼于转变政府职能，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，结合新的时代条件和实践要求，着力推进重点领域、关键环节的机构职能优化和调整。农村土地整治在本次机构改革中被涉及并将不可避免影响其今后发展。根据前述方案，原国土资源部承担的农田整治项目管理职责需要划归到新组建的农业农村部。作为农村土地整治的重要内容（甚至是不少地方的唯一内容），农田整治在此次改革之后将经历主管部门由原国土资源部转为新组建后农业农村部的重大变化。关于农村土地整治未来走向的预判版本曾经一度较多，而且其中不乏对其今后发展的深深关切。

2018年8月公布的《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》（以下简称“三定”方案）一定程度上打消了人们对于农村土地整治未来发展的顾虑和担忧。在这份“三定”方案中，作为土地整治重要内容的土地整理复垦仍然是自然资源部的管理内容，而且成为国土空间生态修复的重要手段。在新组建的自然资源部内设机构中，新成立的国土空间生态修复司承担土地整理复垦等工作。另外，绿色发展理念得到深入贯彻，以及全国范围内可供大规模成片开发后备土地资源（特别是宜耕未利用地）日益匮乏的今天，土地开发作为补充耕地的主要来源的色彩正在逐渐淡化并且受到越来越严格的限制，此次机构改革并未对其做出专门规定也属必然。因此，土地整治的主要职能仍归属于原国土资源部的承继者——自然资源部，但农田整治职能划转不可避免地对其今后发展定位带来一定影响。

应该说，十九大提出的乡村振兴战略为农村土地整治的下一步发展提供了足够的舞台，2018年以来先后出台的2018年中央“一号文件”《关于实施乡村振兴战略的意见》，以及《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》等都对农村土地整治寄予了厚望。如《关于实施乡村振兴战略的意见》提出“大规模推进农村土地整治”，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出“实施农村土地综合整治重大行动”等。但可以想见的是，实施乡村振兴战略对农村土地整治的期望可能不是之前熟悉的模式。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确的基本原则之一为“坚持农民主体地位”，而这正是之前农村土地整治中持续强调但一直未能很好落实的基本要求。农村土地整治要想真正在乡村振兴战略实施中发挥重要作用，必须真正发挥农民的主体作用，调动广大农民积极性、主动性和创造性，把维护农民群众根本利益作为出发点和落脚点，不断提升农民的获得感和幸福感。

各地在实施乡村振兴战略中，对如何更好发挥农村土地整治作用进行了积极探索，其中不乏值得关注的倾向性苗头和趋势。2018年8月14日，浙江省政府办公厅出台《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》，旨在合理配置农村土地资源要素，加强农村建设用地盘活利用，促进乡村振兴战略实施和生态文明建设。这份意见明确的基本原则之一是“政府主导、农民主体”，强调坚持农村集体经济组织和农民主体地位。尤值一提的是，该意见确定的五项主要任务就包括“建立农村土地民主管理机制”，要求建立和完善村级组织自主管理、自主服务、自主教育、自主监督的农村土地民主管理机制。而且，在实施全域土地综合整治与生态修复工程中，有关整治项目方案、整治工程实施、土地权属调整等事项，均要依法听取农民群众意见，保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权，真正做到农民愿意、农民满意，而这正是农村土地整治所希望做到但在不少地方却一直难以落到实处的。2018年10月19日，浙江省保护耕地和全域土地综合整治与生态修复领导小组办公室出台的《全域土地综合整治与生态修复工程三年行动计划（2018—2020 年）》对如何建立农村土地民主管理机制进行了部署，尤其强调在推进全域土地综合整治与生态修复中建立民主决策机制。

农村土地整治在中国大规模开展以来，在许多方面取得了预期成效，并因此获得了持续发展的动力和支持。在此过程中，农村土地整治自身发生了从内容到形式的深刻变化，并将对其今后发展产生深远影响。在当前可谓是农村土地整治发展较为重要的时间节点（乡村振兴战略得到实施），对农村土地整治的发展历程、主要内容等进行回顾与分析，并在此基础上提出切实可行的意见建议，可能有助于促进这项工作进一步找准角色定位，有力助推乡村振兴战略实施。鉴此，本书基于乡村振兴的宏大背景，从十个方面介绍农村土地整治的相关内容：第一章立足国际视角，介绍农村土地整治可咨参考借鉴的国际经验；第二章详细分析农村土地整治的概念内涵，澄清一些认识误区；第三章立足全面依法治国要求，探讨如何推进农村土地整治法治建设；第四章分析农村土地整治的工程思维如何产生，以及对该项工作产生的影响；第五章结合形势发展需要，分析推进农村土地整治模式创新的必要性与可行性；第六章从拓展资金渠道方面，探讨如何保障农村土地整治资金；第七章对农村土地整治中表土（耕作层土壤）剥离的重要性和实施路径等内容进行分析；第八章介绍农村土地整治的国际交流合作情况及其未来发展建议；第九章对农村土地整治中的文化传承进行研究；第十章探讨农村土地整治如何更好助力脱贫攻坚。