老挝与“一带一路”

“一带一路”倡议正获得越来越多的国际认同和参与，共商、共享和共建的原则让这一倡议的全球性特征日益显现。作为“一带一路”沿线国家，老挝是*先受益的周边邻国之一。正在建设中的中老铁路，助力老挝从内陆国家向陆路联通国家发展战略的实现。本书主要从中老外交关系、贸易关系、投资、发展援助、泰老合作等角度，就中国和老挝开展发展合作进行分析。本书只是我们认识老挝这个国家的开始，因为这个有着佛教传统的国家，恬静平和，但是谁也不能低估其所能迸发的发展潜力。

第一章“一带一路”与中国对外发展合作转型_

“一带一路”2013年9月7日，国家主席习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲，提出了共同建设“丝绸之路经济带”的畅想。同年10月3日，习近平在印度尼西亚国会发表演讲，提出共同建设“21世纪海上丝绸之路”。这二者共同构成了“一带一路”重大倡议。倡议正获得越来越多的国际认同和参与，共商、共享和共建的原则让这一倡议的全球性特征日益显现。作为“一带一路”沿线国家，老挝是最先受益的周边邻国之一。正在建设中的中老铁路，助力老挝从内陆国家向陆路联通国家发展战略的实现。按照世界银行的标准，老挝是最不发达国家之一。如果没有外来资本和技术的支持，老挝要实现飞跃发展将较为困难。对于人均国民收入2353美元，减贫发展仍然是首要任务的老挝而言，实施需要大量资金投入的基础设施建设的难度可想而知。“到过老挝的游客们通常被这个国家人民的友好和良好心境所吸引，因此倾向于将这个国家浪漫化。老挝人也对自己作出浪漫的想象，但这个东亚‘未被触动’的田园生活的观念也有另一种解释：老挝是亚洲最不发达国家之一。”格兰特·埃文斯著：《老挝史》，郭继光、刘刚、王莹译，东方出版中心，2011年版，第1页。尽管是最不发达国家之一，但老挝并不是一个资源贫瘠国家。老挝国土面积为236800平方公里，总体地形可概括为北部山地、东南部高原、西南部平原低地和西部低山丘陵，山地高原占国土面积2/3。老挝境内河流众多，以湄公河及其支流为主，多为由北向南或自西向东流淌，森林覆盖率约为52%，是著名的森林之国。老挝在矿产资源开发和发展水利建设方面具有天然优势，老挝政府也致力于成为中南半岛的“蓄电池”。从产业发展来看，目前老挝仍然是一个以农业为主的国家，农林业是老挝国民经济的基础。由于内陆国家的地理限制，老挝不可避免地受到邻国的影响，尤其是泰国、越南和中国。夹在其间的老挝也曾寻求过建立中立国家，效仿瑞士，但是这种尝试却没有成功。历史上，老挝饱受殖民主义、战争动乱和贫穷积弱等灾难影响，因此建立一个稳定发展的国家已经成为一种迫切的生存需要。全球化可以说是影响老挝发展的最大外力，20世纪80年代中期起，老挝就开始实施革新开放政策，并在1997年加入东盟，逐步深入地参与地区乃至全球经济发展合作中，吸引的外国投资和援助持续上升。2013年老挝加入世界贸易组织，工业和服务业开始逐步发展起来，经济呈现良好的发展势头。如果说有什么因素制约了老挝快速发展，那么交通基础设施瓶颈则应排在首位。从“陆锁国”变成“陆联国”的战略构想推动老挝积极寻求突破之道。2013年，中国提出“一带一路”倡议，与老挝的发展战略不谋而合。特别是2016年底开工建设的中老铁路全长417千米，建设期5年，总投资约374亿元人民币，具有重要的战略意义。这条铁路未来将延伸连接到新加坡，老挝成为陆路联通国的梦想有望实现。值得一提的是，中国和老挝都是社会主义国家，在彼此的发展道路上相互帮助和学习，这种兄弟般的关系给中老关系注入了亲情色彩。回顾历史，中国是老挝国家独立、对外关系和经济发展等内外政策的积极支持者和最为重要的合作伙伴。中老铁路开建将推动两国在基建、技术、商业、服务、民间交流等领域展开实质性合作。这种“共事”的经历虽然会带来各种摩擦和磨合，但必将推动中老关系更为深入发展。本书主要从中老外交关系、贸易关系、投资、发展援助、泰老合作等角度，梳理和分析中国和老挝的发展合作。其中，各章分工如下：第一章（张海冰）、第二章（周士新）、第三章（薛磊）、第四章（王玉柱）、第五章（周太东）、第六章（赵元佑）、第七章（陈美、王玉柱），全书整理和统稿由张海冰完成。在过去一年中，本书主要写作成员曾两次赴老挝实地调研，书中的分析和部分观点源自调研所得。同时，我们在书中还穿插了部分在老挝实地调研的照片。这本书只是我们认识老挝这个国家的开始，因为这个有着佛教传统的国家，一如湄公河的河水，恬静平和，但是谁也不能低估，也难以评估其所能迸发的发展潜力。

第一章“一带一路”与中国对外发展合作转型作为一个新兴的发展中大国，中国对外发展合作正进入一个新的转型期，而推动这一转型的动力来源于“一带一路”倡议的提出。回顾历史，经过60多年的发展，中国对外发展合作文中“发展合作”主要是指“对外援助”，但是也不限于援助，包含以援助带动的贸易、投资、金融合作等更为宽泛的内容，这与中国对外援助的特色有关。长期以来，中国对外援助资金包括无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种方式。无偿援助重点用于帮助受援国建设中小型社会福利项目以及实施人力资源开发合作、技术合作、物资援助和紧急人道主义援助等。无息贷款主要用于帮助受援国建设社会公共设施和民生项目。优惠贷款主要用于帮助受援国建设有经济社会效益的生产型项目、大中型基础设施项目，提供较大型成套设备、机电产品等。从形式较为简单的人力和物资援助走向多元化的援助方式，从以双边为主的援助合作走向更多参与三方和多边援助合作，从一个以接受援助为主对外援助为辅的国家走向以接受国际援助为辅并提供更多对外援助的新兴援助大国，中国对外发展合作的规模和国际影响力都达到了前所未有的水平。在2015年和2016年期间，通过对柬埔寨和老挝两国的实地调研，使我们能够对中国与发展中国家的发展合作成效有了更为直观的感受，同时也对随之而来的问题和挑战有了更深刻的认识。以下主要结合实地调研和访谈观察，就中国对外发展合作转型和面临的问题进行分析。一、“一带一路”倡议给中国对外发展合作提出新的要求建国以来，中国对外发展合作大致经历了四个发展阶段。第一个阶段是从建国初期到改革开放政策实施，初期的对外援助带有较为明显的意识形态色彩，服务于国家和民族独立的国际发展战略需要；第二个阶段是受国内改革开放政策的影响，探索以援助为辅助手段，扩大与受援国开展经济合作的“输血”型援助方式，并转向了以援助与投资相结合带动贸易、工程承包的大发展合作战略；第三个阶段是机制化建设阶段，进入21世纪后中国更加注重与亚非拉传统受援国的援助合作的整体性和协调性，中非合作论坛、中拉合作论坛、中国—东盟减贫与社会发展论坛等一系列发展合作机制相应得以建立并完善。第四个阶段是2013年以来，随着“一带一路”倡议的提出，以及亚洲基础设施投资银行（AIIB）和金砖国家新开发银行（NDB）的建立，中国对外发展合作有了更多机制、制度和资源的支撑，对外发展合作的平台和工具更为多元。这一阶段最为显著的特征是，中国正在从一个注重物质性资源援助的国家成长为开始输出更多发展理念、经验和价值的援助大国。诚然，“一带一路”倡议是推动中国对外发展合作转型的机制性动力，但是更为重要的推动因素主要来自两个层面的发展理念变化：一是国内的发展转型，中国经济发展进入“新常态”阶段，“十三五规划”明确提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。相较于过去粗放式的发展模式，中国更为注重以创新驱动的可持续发展道路，对于经济发展的环境影响给予了比以往更多的关注。国内发展理念的变化对于中国开展对外发展合作也起到了潜移默化的影响。二是从国际层面来看，2015年联合国通过的“2030年可持续发展议程”，以及巴黎气候协定和“亚的斯亚贝巴行动议程”，全球发展合作进入一个全新的注重可持续发展的新阶段。2016年G20杭州峰会在推动发展议程主流化方面也取得了许多重要进展，特别是推动G20成员国通过了落实联合国2030年可持续发展议程的集体行动方案，这些都对中国对外发展合作产生了新的影响。总的来看，在对外发展合作的新阶段，中国比以往任何历史时期都具有在全球发展治理领域发挥更多领导力和影响力的政治意愿，这与中国显著的经济发展成就和独特的发展经验息息相关。中国对外发展合作的独特性在于其边学习边实践和边分享的共进性特征，这与中国选择的发展道路有关。回顾改革开放30多年以来的发展，“摸着石头过河”至今仍然是中国探索发展道路的重要方法之一。对于中国这样的国家全球并没有一个现成的发展模式可以学习和复制，所以中国的发展是在不断地学习、摸索和尝试的过程中逐步累积而成的。中国开展对外发展合作也是一个不断摸索、调整和完善的过程，将中国自身的发展经验与发展中国家的当地要素禀赋相结合，是贯穿中国对外援助的一个核心特征。李小云教授将其总结为平行经验转移：“所谓平行经验转移，就是将中国在前一个发展阶段经过试验和检验的经验移植到非洲，然后重新进行试验和推广，与受援国的地方性体系进行适应，而中国和受援国都能根据自身政治、经济等利益诉求，在互动中共同探索中国发展经验的再生产和地方化。”李小云：《中国援助非洲既非“殖民”，也不是“冤大头”》，澎湃新闻，2017年3月7日,http://wwwcwzgcn/theory/201703/34680html。与西方传统大国援助的本质不同之处在于，中国对外发展合作并不奢求系统性的发展，区别于西方援助国对于完善的制度建设和良好的发展环境的苛求，因为现实情况是大多数接受援助的发展中国家并不具备发展这些制度性的先决条件。从援助的效果来看，西方援助注重制度建设和体制改革，但是发展成效并不理想，症结正是在于“远水解不了近渴”，完备健全的制度体系如果没有有效的发展成果做支撑，只能成为一种摆设，有时还有可能成为发展的制度约束。中国所采取的局部的渐进性的发展实践更贴近当地的发展现状，尽管是局部的，但是见效快，更有助于实现减贫和发展。对于现阶段的中国对外发展合作而言，比较多的是发展经验和发展资源的有限分享，尚未形成或者具备系统性分享自身发展理论和发展模式的能力，同时中国也不具备大规模开展对外援助的经济实力和社会动员能力。中国对外发展合作的这种局限性在短期内难以有效突破，正如林毅夫所提出：“中国不能帮助其他国家实现跃进性的发展，一方面是因为中国进行的是渐进性的局部改革，它能够在局部改革的经济特区和试点方面帮助其他国家；另一方面中国还不是一个知识经济体，它便不能够帮助其他国家成为知识经济体。”林毅夫、王燕：《超越发展发展援助：在一个多极世界中重构发展合作新理念》，宋琛译，北京大学出版社，2016年版，第111—113页。从某种意义上讲，中国倡导成立金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行，以及提出的“一带一路”倡议，虽然只是刚刚起步，但都可以看作是中国探索和总结不同于传统西方知识体系下的发展理论并贡献新的发展公共产品之尝试。如何将中国的发展理念、发展实践和发展成果进行有效的国际分享，可能是新时期中国开展对外发展合作的核心任务。习近平主席在2017年首届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲中说道：“发展是解决一切问题的总钥匙。推进‘一带一路’建设，要聚焦发展这个根本性问题，释放各国发展潜力，实现经济大融合、发展大联动、成果大共享。”《习近平在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲（全文）》，2017年5月14日，http://wwwbeltandroadforumorg/n100/2017/0514/c24-407html。如何通过“一带一路”实现发展联动效应，释放沿线各国发展潜力，对于中国乃至全球而言都是一个全新的课题。二、“一带一路”推动中国对外发展合作转型为配合“一带一路”倡议的实施，中国对外发展合作已经开始了转型之路。这一转型进程主要体现在四个方面：理念转型、战略转型、机制转型和形象转型。（一）理念转型……