完胜PPP：融资与建造的全域解析

　　金融、工程、法律、税务领域

　　PPP实践者联袂打造的PPP全域解析手册；一书通识PPP融资与建造要领。

 

　　为了解决地方政府债务赤字过重的问题，同时提高基础设施与公共产品供给数量、质量与效率，推动混合所有制改革，PPP模式近来受到我国政府的力推。在国外PPP已经成为政府投资固定资产项目的主流途径。根据业内专家推测，未来我国政府投资的中大型建设项目都会采取PPP模式建设，PPP是未来建筑市场的发展方向。本书详细阐述了银行、信托、保险、基金行业介入PPP融资的方式与要点，作者以丰富的法律从业经验为基础，严谨探讨了PPP业务的法律原理，为PPP法律业务提供了很好的参考工作方案。

　　黄华珍

　　法学博士研究生，北京鑫诺律师事务所合伙人律师，国家发展改革委员会PPP专家库法律组专家，中国保险资管业协会法律专家库特邀专家，中国保险资管业协会专家讲师。曾供职于中国建筑股份公司、中国人寿保险股份公司法律合规和风控部门。长期从事投资并购法律业务，具有丰富的基础设施和地产投资、保险投资法律服务经验，先后为多家大型建筑企业和金融企业提供PPP项目法律服务。在《建筑经济》《保险研究》《中国保险资管》《中国公证》等核心期刊上发表论文十余篇，参与编写《建设工程施工合同（示范文本）使用指南》一书。

一、本书其他撰稿人简介1

二、本书撰写分工2

前言1

编何为PPP

章PPP基础理论

节PPP的定义

一、国内代表性定义

（一）法律法规层面

（二）学理层面

二、国外代表性定义

三、PPP的实质

第二节PPP与相关概念的关系

一、PPP与特许经营

（一）特许经营的含义

（二）特许经营的特征

（三）特许经营与PPP的关系

二、PPP与传统BOT

三、PPP与政府购买服务

第三节PPP的本质与作用

一、PPP的本质

二、PPP的作用

（一）宏观作用

（二）微观作用

第四节PPP项目运作方式

一、PPP运作模式概要

二、PPP运作模式分类

三、PPP各运作模式详解

（一）MC

（二）O&M

案例1.1 O&M—深圳滨海医院

（三）BOT

案例1.2 BOT—广西来宾B电厂

（四）BLOT与BOOT

（五）BOO

案例1.3 BOO—北京市高安屯垃圾焚烧发电厂

（六）BTO

案例1.4 BTO—深圳市龙岗区布吉文体中心

（七）BLT

（八）TOT

案例1.5 TOT—安徽合肥的王小郢污水处理厂

（九）ROT

案例1.6 ROT—郑州市八岗污泥处理厂

（十）DBO

案例1.7 DBO—天津市滨海新区汉沽营城污水处理厂

（十一）DBFO

第五节PPP模式典型案例解析

一、“鸟巢”BOT项目

（一）项目概况

（二）项目的合同体系和融资结构

（三）项目实施中的问题

（四）项目结果

二、安庆外环路DBFO项目

（一）项目概况

（二）融资结构

（三）合同结构

（四）项目分析

第二章PPP发展现状

节国外PPP发展概况

一、英国

二、日本

三、澳大利亚

第二节我国PPP发展现状及相关立法

一、我国PPP发展现状

二、我国PPP政策性文件

（一）国务院出台的文件

（二）国家发改委出台的文件

（三）财政部出台的文件

（四）国务院其他部门或多部门联合发布的文件

（五）地方性规定

三、重要政策性文件解读

第二编操作与流程

第三章项目筹备

节项目发起

一、PPP模式的适用范围

二、PPP项目的主体

（一）发起主体

（二）政府方与项目实施主体

（三）社会资本方

第二节项目筛选与准备

一、项目联评联审

二、项目实施方案编制

（一）项目概况

（二）风险分配基本框架

（三）项目运作方式

（四）交易结构

（五）合同体系

（六）监管架构

（七）采购方式选择

三、财政承受能力论证

案例3.1 某市科教产业园PPP项目财政承受能力论证

四、物有所值评估

（一）定性评价

（二）定量评价

案例3.2 某市科教产业园PPP项目物有所值评估

五、项目实施方案报批

第三节筹备阶段注意事项

一、选择适当的标的

二、选择适当的主体

三、履行适当的程序

四、配置适当的资源

第四章项目采购与签约

节资格预审

一、目的

二、实现条件

三、公告

案例4.1 济青高铁（潍坊段）政府与社会资本合作项目(PPP)资格预审公告

第二节公开招标

一、适用范围

（一）有关强制招标的规定

（二）可以不进行招投标的特殊规定

二、适用程序

（一）发布招标公告

（二）资格预审与资格后审

（三）招标文件的编制和修改

（四）投标

（五）开标

（六）评标

（七）中标

（八）签约

（九）重新招标

三、“两招并一招”

第三节邀请招标

一、法律明确规定的邀请招标

二、法律授权国务院和省级人民政府决定的邀请招标

第四节竞争性磋商

一、适用范围

二、适用程序

（一）报批

（二）邀请供应商

（三）采购文件获取与修改

（四）提交响应文件并缴纳保证金

（五）响应文件评审

（六）编制评审报告

（七）确定中标人

（八）公示评审结果

（九）签订PPP合同

（十）终止采购活动和重新磋商

第五节竞争性谈判

一、适用范围

二、适用程序

第六节单一来源采购

一、适用范围

二、适用程序

第七节采购和签约阶段注意事项

一、履行适当的程序

二、关注融资的可实现性

三、落实资源配置条件

（一）收费权

（二）土地配置

（三）经营权配置

第五章项目执行与移交

节项目执行

一、项目公司

（一）政府参股

（二）项目资本金

（三）公司治理

二、后续融资

三、政府监管

（一）监管对象与目标

（二）监管机制

第二节项目移交

一、退出机制

二、项目移交

（一）评估与性能测试

（二）移交范围

（三）移交程序

（四）项目交接

第三编融资与监管

第六章银行

节银行投资基础设施的传统模式

一、对中标企业的贷款

二、对地方政府的贷款

第二节银行投资PPP项目的新路径

一、形式

（一）银行项目贷款

（二）非银模式

二、银行投资PPP项目的合规要求

三、监管要求

第三节银行资金投资PPP项目案例

案例6.1 北京地铁4号线PPP项目

（一）项目概况

（二）运作模式

（三）融资模式

（四）融资模式分析

第七章信托

节政信合作项目传统交易模式

一、信托贷款模式

二、股权投资模式

三、财产权信托模式

四、产业基金模式

五、权益投资模式

第二节信托资金投资基础设施的新路径

一、背景介绍

二、信托投资PPP项目的监管文件要求

三、信托投资PPP项目的优势与劣势

（一）优势分析（strength）

（二）劣势分析（weakness）

四、信托参与PPP项目的方式

（一）信托公司作为社会资本直接参与PPP项目

案例7.1 信托公司单独作为社会资本直接参与PPP项目——A信托公司—B市世园会项目

案例7.2 信托公司联合承建方参与PPP项目——A信托公司—B市某区新城项目

案例7.3 信托公司联合承建方参与PPP项目——A信托公司—某市度假区生态湿地项目建设

案例7.4 信托公司发起设立的市场化PPP产业基金——A信托公司—中国城市轨道交通PPP产业基金

（二）信托公司作为资金方间接参与PPP项目

五、信托投资PPP项目的风险分析

（一）投资类项目风险

（二）融资类项目风险

（三）共性风险

第八章基金

节基金概念

一、基金的基本概念

二、PPP基金

第二节基金投资PPP项目现状

一、优势

二、投资现状

第三节基金投资PPP项目的介入方式

一、契约型、合伙型或公司型—基金介入PPP项目的组织形式

二、社会投资人或财务投资人—基金介入PPP项目的角色

三、股权或债权—基金介入PPP项目的媒介

（一）夹层融资

（二）可转换债

（三）优先股

第四节基金投资PPP项目的模式与案例分析

一、政府引导基金

（一）单层基金

案例8.1 四川省PPP投资引导基金

（二）母子基金

案例8.2 江苏省PPP融资支持基金

二、金融机构主导型PPP基金

案例8.3 兴业厦门城市产业发展投资基金

三、企业主导型PPP基金

案例8.4 某大型央企施工单位私募股权基金

第五节监管规定

一、政府性基金

（一）《政府投资基金暂行管理办法》

（二）《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》

（三）地方性规定

二、私募股权投资基金

第九章保险

节保险资金投资基础设施的传统模式

案例9.1 “太平洋—中建某局”基础设施债权投资计划

案例9.2 “人保资产—中国铁建”基础设施股权投资计划

第二节保险资金投资PPP项目的新路径

一、险资应对策略：大胆尝试，小心前进

二、如何筛选PPP项目

（一）政府信用

（二）项目经济强度

（三）企业资信

（四）项目合法合规性

三、PPP项目投资模式

（一）间接投资模式

（二）直接投资模式

第三节保险资金投资PPP项目监管规定

一、对基础设施投资的监管要求

（一）对拟投资标的的要求

（二）对各投资参与主体的要求

（三）不同投资形式的要求

（四）基础设计债权计划信用增级要求

二、对非基础设施不动产的监管要求

（一）对拟投资标的的要求

（二）对投资主体的要求

（三）禁止行为

第四节保险资金投资PPP项目的问题与案例

一、保险资金投资的主要问题与对策

二、保险资金投资PPP项目案例

案例9.3 北京地铁16号线项目

案例9.4 京沪高铁股权投资计划

第十章退出机制

节PPP项目退出方式

一、股权回购

二、公开上市

三、发行债券

四、资产证券化

第二节PPP项目资产证券化操作实务

一、法律基础

二、操作流程

三、核心问题与对策

第十一章PPP项目税务处理

节项目筹备与采购阶段税务处理

一、发起人的税务处理

二、项目公司设立税务处理

（一）非货币性资产出资的增值税处理

（二）非货币性资产出资的所得税处理

第二节项目建设阶段税务处理

一、建设阶段增值税处理

（一）土地取得方面

（二）项目设计费

（三）项目建设方面的增值税

（四）项目建设融资费用的增值税处理

二、项目建设所得税处理

第三节项目运营阶段税务处理

一、增值税处理

（一）增值税基本规定

（二）增值税税收优惠政策

二、所得税处理

（一）税收优惠之规定

（二）关于政府付费的税收界定

第四节PPP移交阶段税务处理

一、增值税处理

二、企业所得税处理

第十二章PPP项目投后管理要点

节EPC、DB等工程总承包模式的管控

一、采用EPC、DB等工程总承包建设模式的适用范围

二、EPC工程总承包建设模式的特点

三、EPC工程总承包建设模式的主要管控要点

（一）设计管理要点

（二）采购管理要点

（三）施工管理要点

（四）分包管理要点

（五）试运行（试车）管理要点

（六）EPC工程总承包建设模式的合同管控要点

第二节其他管理模式

一、组建项目管理团队自管的模式

二、聘请项目管理公司代建（管理）的模式

（一）聘请项目管理公司代建（管理）的模式的适用范围

（二）聘请项目管理公司代建（管理）的模式的工作范围

第三节工程建设管理的管控要点

一、项目前期报批报建

（一）前期工作内容

（二）前期工作重点

（三）加强主管部门的沟通

二、设计管理工作

（一）设计需求管理

（二）项目方案设计阶段管理

（三）设计阶段管理重点

（四）设计质量控制

三、项目投资管理工作

（一）投资管理理念

（二）投资控制重点

（三）施工和竣工结算阶段投资管理的重点

四、项目进度管理工作

（一）建立完善的计划保证体系

（二）项目进度控制程序图

五、项目质量管理工作

（一）质量管理原则

（二）全面质量控制

（三）质量控制内容

（四）质量控制程序

六、项目调试验收及投产管理

（一）程序要求

（二）性能试验

（三）试运行组织程序

（四）成果记录

（五）试运行主要管理文件

第四编风险与合同

第十三章PPP项目合同体系

节PPP项目合同体系概览

一、PPP项目合作协议

（一）PPP项目协议

（二）特许经营协议

二、项目公司协议

（一）股东协议

（二）公司章程

（三）股权远期转让协议

三、履约合同

（一）工程承包合同

（二）运营服务合同

（三）原料供应合同

（四）产品或服务购买合同

四、融资合同

五、保险合同

六、其他合同

第二节PPP项目合同核心条款案例解析

一、定义条款

二、项目范围条款

案例13.1 某海绵城市PPP项目范围条款

案例13.2 某公路PPP项目范围条款

三、项目期限条款

案例13.3 某公路PPP项目期限条款

四、特许经营权条款

案例13.4 某公路PPP项目特许经营条款

五、前提条件条款

案例13.5 某科教园PPP项目前提条件条款

六、项目融资条款

（一）融资方案

（二）各方权利与义务

案例13.6 某科教园PPP项目融资条款

七、项目建设条款

（一）设计

（二）建设

案例13.7 某科教园PPP项目建设条款

案例13.8 某高速公路PPP项目建设条款

八、项目运营和维护条款

（一）开始运营

（二）开始运营的条件

（三）因项目公司原因导致无法按期开始运营的后果

（四）政府提供的外部条件

（五）运营服务标准

（六）主副产品的权属

（七）运营期政府监管

（八）项目大修、重置与改扩建

案例13.9 某海绵城市PPP项目改扩建条款

九、项目移交条款

案例13.10 某科教园PPP项目移交日期条款

案例13.11 某科教园PPP项目移交标准条款

案例13.12 某科教园PPP项目风险转移条款

十、项目付费条款

（一）常见的付费机制

（二）设置付费机制的基本原则和主要因素

（三）服务或产品的计量

（四）财务监管

案例13.13 某科教园PPP项目付费机制条款

案例13.14 某科教园PPP项目调价机制条款

十一、履约担保与承诺条款

（一）履约担保

（二）政府承诺

案例13.15 某海绵城市PPP项目运营维护保函条款

十二、违约与终止条款

（一）触发违约的事件

（二）提前终止

（三）终止后的处理机制

案例13.16 某科教园PPP项目提前终止事由条款

案例13.17 某科教园PPP项目终止后处理机制条款

案例13.18 某高速公路PPP项目终止后处理机制条款

十三、争议解决条款

案例13.19 某海绵城市PPP项目争议解决条款

十四、合同附件

（一）项目场地范围

（二）项目所需审批

（三）技术附件

（四）商务附件

（五）履约担保格式

（六）移交条件

（七）声明和保证

第十四章PPP项目风险分配

节PPP项目风险负担的原则

一、对风险有控制力的一方控制相应的风险

二、承担的风险程度与所得回报相匹配

三、承担的风险要有上限

第二节PPP项目重点风险与合同条款设计

一、法律变更风险

案例14.1 因法律变更导致项目失败的案例

二、金融风险

（一）汇率风险

案例14.2 因汇率风险导致项目失败的案例

（二）利率风险

（三）通货膨胀风险

（四）融资风险

案例14.3 发生融资风险的案例

三、政府风险

（一）政府干预风险

（二）监管不力风险

（三）政府信用风险

案例14.4 因政府违约导致项目失败的案例

案例14.5 社会资本方利用政府方缺乏项目经验而致政府方违约的案例

（四）政府审批延误风险

案例14.6 因政府审批延误导致项目失败的案例

（五）组织协调风险

（六）税收调整风险

四、建设运营风险

（一）工程或运营变更风险

（二）延期风险

案例14.7 因延期风险导致项目失败的案例

（三）恶劣气候与不利物质条件风险

（四）残值风险

（五）环保风险

案例14.8 因环保风险导致项目失败的案例

（六）质量风险

（七）其他建设运营风险

五、市场风险

（一）价格风险

案例14.9 合同中未约定调价机制的案例

案例14.10 价格调整审批不通过的案例

（二）市场竞争风险（性风险）

案例14.11 因性风险导致项目失败的案例

（三）市场需求变化风险（流量风险）

案例14.12 因市场需求变化影响项目经营的案例

六、不可抗力风险

案例14.13 因不可抗力致使项目失败的案例

后记

PPP模式是基建设施与公共服务领域融资模式的创新。本书详细阐述了银行、信托、保险、基金行业介入PPP融资的方式与要点，可作为保险资管从业人员了解PPP模式的参考读物。

中国保险资管业协会副秘书长
陈国力

本书在大量案例研究的基础上，立足于一般原则与特殊现实相结合，法律框架与政策机制相配合，剖析了PPP的本质、操作程序、风险防控措施与合同体系，内容贯穿PPP融资、建造、税务处理、投后管理等各环节，具有较高的指导价值。

北京航天航空大学法学院院长
龙卫球

本书是目前市场上为数不多的全面阐释PPP融资与建造的书籍。全书由法律、工程、金融、税务专家合力打造，具有很强的实践指引性，是PPP从业人员值得拥有的操作手册。

国资委机械工业经济管理研究院PPP研究中心常务副主任、博士
吕汉阳

本书以PPP为研究主线，内容涉及政府采购、财税、工程、金融等领域相关法律问题。作者以丰富的法律从业经验为基础，严谨探讨了PPP业务的法律原理，为PPP法律业务提供了很好的参考工作方案。

中国政法大学民商经济法学院教授
肖建华

此书作者在法务理论与PPP融资实践方面见解颇深、经验丰富。我个人在研读本书的过程中收获颇丰，相信本书将有益于PPP融资从业者学习和实践。

清华大学PPP中心研究助理、高级项目管理师
王盈盈

　　近一年来，”PPP”这个词成为工程界、金融界、法律界、咨询界热议的话题。自国发2014年43号文禁止地方融资平台为地方政府”输血”以来，基础设施建设模式便悄然发生重大变革，中央多次强调要通过PPP方式解决基础设施和公共产品融资问题。一时间，不少在建工程拟转为PPP模式，而新建项目则多以PPP模式操作。

　　然而，与政府”热”形成鲜明对比的是，施工单位、金融机构等社会资本初呈现出”冷”的反应。此前不少施工单位折戟BOT等”垫资”项目，因此业内绝大多数企业严格控制该类项目。金融机构普遍认为PPP项目风险过大，一度持观望态度。2015年，有专家调研后总结认为中国PPP政府”热”、民间”冷”，国企”热”、民企”冷”，中西部欠发达地区”热”、东部发达地区”冷”，精辟地描述了当时PPP的实施状况。

　　然而，随着中央密集出台一系列鼓励PPP的政策性文件和逐步完善规范PPP操作的文件，不断释放肯定性信号，各市场主体从初的怀疑、观望，逐渐走向尝试、探索。从2015年年底开始，部分PPP项目开始落地，有专家预测2016年下半年将迎来一个PPP项目落地高峰。

　　其实，无论是在中国还是在其诞生地–英国和其他国家，PPP模式都遭受着各种质疑和非议。有外国专家甚至地认为，PPP所能带来的好处已被其具有的坏处完全抵销。在中国，PPP令人质疑的是地方政府的”信用”问题，不少从业人员担心在PPP项目长达几十年的合作过程中，地方政府因换届等原因不信守合约。笔者认为，在基础设施建筑史上，没有一种模式是完美的，早期由私人资本提供公共产品服务的模式以及后来完全由政府部门提供服务的模式均广受诟病。PPP模式未必是好的基础设施供给模式，但是却是目前中国急需的模式。

　　与一个缺乏硬约束的财政体制所可能带来的系统性风险相比，PPP”高成本”的弊端显得不足为道。举凡在分权的政治体制下实施财政预算制的现代国家，大都面临着扩大基础设施供给与缩小财政赤字的矛盾，而PPP模式能起到政府”出表”的作用。在我国，PPP模式将投资、建设、运营一揽子打包给社会资本方，还能解决工程建设质量低下的顽疾，因为社会资本方为了提高项目收益率，通常会提高建设质量以减少返工风险，降低运营成本。

　　当然，PPP模式实践过程会遭遇很多困难与障碍，如各参与主体经验不足、政府信用风险等，其中突出的当属法律障碍。目前所有规范PPP的政策性文件尚未上升至法律层面，相关部门制定的文件又存在诸多冲突，而且与其他法律法规之间也存在矛盾和冲突。尽管有关部门在牵头制定PPP法，然而现行《招标投标法》《政府采购法》两大法本身的冲突难以通过PPP单行法的立法得到解决。PPP法制建设是一个系统性工程，尤其是规范”资源配置”和”采购”环节的法律法规亟待统一协调，中国式PPP任重道远！

　　自2015年以来，笔者有幸从事PPP法律服务，目睹了PPP落地的艰难过程。在法律服务过程中，感到部分从业人员对PPP模式存在一些知识盲区和误区，尤其是部分建筑业人士不了解融资知识，而部分金融界人士也不了解PPP建造知识，便决定撰写一本建筑界、金融界PPP从业人员所需要的、贯穿PPP融资与建造全过程的书籍。幸运的是，这一想法得到了金融界、工程咨询界PPP从业人员的鼎力支持。历时一年，本书终于呈现在读者面前。

　　本书编概括性地介绍了PPP的基本概念、本质、作用、发展现状、主要政策性文件以及各种运作模式。第二编结合政策文件内容，梳理介绍了PPP模式的操作流程和重点环节注意事项。第三编介绍了银行、信托、基金、保险等PPP主要融资机构的融资条件、模式和风险控制要点。第四编在总结分析过去PPP失败案例的基础上，系统性地梳理了PPP模式运作过程中可能存在的风险，并提出风险管控对策，同时以案例解析的方式分析了PPP项目合同重点条款。第五编介绍了PPP税务处理问题。

　　中国式PPP仍在路上，我们的认识有粗浅不当之处，欢迎各位读者批评指正、交流探讨。