“一网通办”的上海实践

“一网通办”从一项上海本地的基层改革探索上升为国家的改革举措，无疑展现出基层经验中蕴藏的改革伟力。当下，以“一网通办”带动政务服务改进、推动营商环境优化，是强力推动上海新一轮改革开放的突破口，正在为上海走出一条符合超大城市特点和规律的治理新路子镌刻有力一笔，也将为全国“激活基层经验”提供优秀样本。为总结好上海“一网通办”改革的实践举措，助力超大城市治理现代化水平的提高，并向全国讲好“一网通办”的上海经验，《“一网通办”的上海实践》一书在深层次理论研究和长时间基层调研基础上，将为全国提供可资参考的上海经验和实践指南，真正把“实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用”落到实处。

本书围绕理论和实践两条主线，对上海“一网通办”改革自提出至今的逻辑演进、实践探索、有效经验和未来发展作出了全面分析和梳理。从理论主线来说，本书对上海“一网通办”改革的源起、进展及目前已经取得的成效进行分析和提炼，从“一网通办”改革—政府自我革命与流程再造—智慧政府建设这条主线，为“一网通办”改革背后的深层次逻辑提供了理论支撑。从实践主线来看，本书在全面把握上海“一网通办”改革顶层设计、主要任务的基础上，尽可能立体呈现上海改革的实践面貌和重要举措；梳理浦东、徐汇、松江，以及市住建委、市公安局改革的基本情况、主要做法和特色案例；并且围绕“随申码”系统，与时俱进地呈现了“随申码”在应对疫情防控等特殊要求时的作用，以及加快推进上海“一网通办”这张“网”的必要性和紧迫性。

赵勇，中共上海市委党校教授、教务处处长，南京大学政治学博士。主要从事公共管理、政府改革等方面研究。主持国家哲学社会科学课题1项，省部级课题10项，在《青年研究》《中国行政管理》《上海行政学院学报》等CSSCI期刊发表文章30余篇，其中多篇被人大复印资料转载。出版专著2部，撰写的10余篇决策咨询报告获省部级领导肯定性批示。2017年作为主要参与者获上海市决策咨询研究成果二等奖，作为主要负责人获国家行政学院科研二等奖；2019年作为主要负责人获上海市决策咨询研究成果二等奖。曾先后赴经济合作与发展组织、英国牛津大学、美国乔治亚大学、加拿大阿尔伯塔大学、德国国家行政学院、意大利国家行政学院等国际组织和国外机构进行访学交流。
叶岚，中共上海市委党校公共管理教研部副教授，清华大学管理学博士，美国乔治亚大学访问学者。主要从事政府治理、超大城市治理、智能化治理等方面研究。主持国家社科基金项目2项，出版专著3部，公开发表论文20余篇，多篇决策咨询成果获省部级以上领导批示。曾获国家发展和改革委员会优秀研究成果三等奖、国家发展和改革委员会宏观经济研究院优秀研究成果一等奖、第十二届上海市决策咨询研究成果二等奖等。
李平，中共上海市委党校公共管理教研部副教授，同济大学管理学博士。有信息经济、统计、计算机等多学科背景。主要从事政府治理、城市治理、信息管理、大数据、数字经济等方面研究。近年来主持国家社科基金项目及省部级以上课题5项，承担及主要参与的其他各级别课题研究10余项，出版专著3部，在SCI及核心期刊以第一作者发表文章20余篇，多篇决策咨询成果获省部级以上领导批示。

序
第一篇  理论篇
第一章  “一网通办”：“互联网 政务服务”的新名片
第一节  “一网通办”的内涵
第二节  推进政府全面再造——“一网通办”改革的本质
第二章  “一网通办”：政府刀刃向内自我革命的新战略
第一节  政府职能转变与“一网通办”的实施
第二节  “一网通办”与整体性政府理论的契合
第三章  “一网通办”：开启未来智慧政府建设的金钥匙
第一节  智慧政府的基本内涵与发展历程
第二节  “一网通办”是智慧政府建设的最佳方案
第二篇  全市实践篇
第四章  “进一网，能通办”：“一网通办”改革的整体设计
第一节  强化“一网通办”改革的顶层设计
第二节  “一网通办”改革的主要任务
第五章  “快办事，办好事”：“一网通办”改革的丰富探索
第一节  整体落实局部优化，区域部门改革各有特色
第二节  全面推广综合窗口，加速线上、线下集成融合
第三篇  典型案例篇
第六章  争做“互联网 政务服务”先行者——浦东新区“一网通办”改革
第一节  基本情况
第二节  主要做法和特色案例
第三节  改革方向
第七章  打造国家“互联网 政务服务”示范区——徐汇区“一网通办”改革
第一节  基本情况
第二节  主要做法和特色案例
第三节  改革方向
第八章  从一市到多市 率先实现“跨省一网通办”——松江区G60科创走廊长三角“一网通办”改革
第一节  基本情况
第二节  主要做法和特色案例
第三节  改革方向
第九章  建设工程联审共享平台 优化工程建设项目审批流程——上海市住房和城乡建设委员会“一网通办”改革
第一节  基本情况
第二节  主要做法和特色案例
第三节  改革方向
第十章  让群众“足不出户能办事，跑路最多跑一次”——上海市公安局“一网通办”改革
第一节  基本情况
第二节  主要做法与特色案例
第三节  改革方向
第十一章  助力疫情防控和经济社会发展——“随申码”系统
第一节  基本情况
第二节  主要做法和特色案例
第三节  改革方向
结语  成效与展望
参考资料
后记

近年来，移动互联网、大数据分析、云计算、人工智能等新技术方兴未艾，应用领域不断扩大，对经济社会产生了广泛而深远的影响。技术发展给政府治理带来两个方面的新课题：一是如何兴利除弊，即在发挥新技术正面作用的同时，防范与克服其负面效应；二是如何乘势而为，借力新技术推动政府公共管理和公共服务的创新转型、迭代升级。“互联网 政务服务”就是中国政府在第二个方面推出的新理念、新要求。
在党中央和国务院统一领导和部署下，各级政府积极探索、勇于实践，一大批改革成果相继涌现。作为改革开放排头兵、创新发展先行者的上海，发扬敢为人先、善作善成的精神，创造性提出并全面实施“一网通办”改革，打造了“互联网 政务服务”的“上海样本”，在新时代政府自身建设方面走在全国前列。2018年11月，习近平总书记考察上海时指出，一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。习近平总书记的重要讲话，肯定了上海“一网通办”改革的成效，指明了进一步改革的努力方向。
从正式提出至今，上海“一网通办”改革时间虽然不长，具体举措却十分丰富，特别是这些举措背后所蕴含的经验、理念、原则、价值更加深刻，因此有必要从学理上进行总结、提炼、提升。赵勇教授领衔撰写的《“一网通办”的上海实践》即是系统梳理和研究上海“一网通办”改革实践的首次尝试。
与其他社会学科比较，公共管理学更具实践性和操作性，必须紧扣时代脉搏，通过最新实践来推动理论创新，并以此作为理论前进的基本动力。与此相对，纯粹“书斋式”的“逻辑演绎”，会偏离公共管理学的学科本色，也无法满足实际部门的需求。由公共管理学的实践导向特征可以引出两点推论：
第一，公共管理研究更具有“动感”，需要及时跟踪公共管理新实践，不能拘泥于某个时期的做法，更不能把某个时期的做法以及相应的理论固化下来。比如，自信息技术兴起以来，先后出现过办公自动化（OA）、电子政务（e-government）、数字政府（cyber government）、虚拟政府（virtual government）等实践与理论探讨。然而，移动终端、大数据分析甚至人工智能的发展促发的却是政府公共管理和公共服务方式的革命性变革，因而必须及时跟进研究。
第二，公共管理研究更具有“地方性”。在国别研究方面，更需要立足研究者所在国家，这就是我们常说的“中国意识”“中国问题”，不能“张冠李戴”，更不能“削足适履”。即使是同一国家，仍需考察不同区域的做法。只有把不同层次“点”上实践研究深透，才能聚合起来有效把握“面”上情况，获得一般化的理论。
由以上两点可以看出，《“一网通办”的上海实践》的首要价值就在于，该书聚焦的是当下，具体而言，该书力图回答“一网通办”改革及其所代表的理念和方式在哪些方面是以往仅仅设置网页、提供政府信息等做法所不能比拟的。也就是说，“智慧政府”（smart government）为何、因何而变得“智慧”以及这种“智慧”的发展对政府治理、政府与服务对象关系产生的影响。其次，该书聚焦的是上海，不仅有上海市级整体情况，而且有典型区域、部门的情况，带有多案例分析性质。在这些案例中，我们不仅可以找到规章制度，而且可以找到具体的工作流程、标准，这为学习借鉴和二次分析积累了有益素材。总之，正如作者所言，从“一网通办”这个点切入，通过历时性比较能够反映智慧政府与以往实践的不同，通过共时性比较能够揭示上海与国内其他地方实践的差异。也正是基于这两个研究旨趣的考量，我们认为，倘若该书能够加大比较的分量，那么对于理解上海改革实践的特点会大有裨益。
当然，强调公共管理研究必须扎根现实、与时俱进，并不是说公共管理研究者要把自己等同于实务部门的实际操作者。果真如此，公共管理研究便失去了存在的意义。学术研究源于实践又高于实践。所谓的“高于”，一是在于学理化，包括对零散做法的系统化、逻辑化、概念化，通过对各种关系的分析作出必要的解释。二是在于评价，一线公共管理者囿于身份等因素，无法全面、客观看待自己的工作，研究者则需要进行尽可能客观的评估。这种评估能够为实践部门今后“坚持什么”“改进什么”提供必要的参考。
从学术反思角度看，《“一网通办”的上海实践》同样进行了积极探索。关于“一网通办”内涵与外延的界定，紧扣“一”“网”“通”“办”四字，简洁明了却抓住关键；关于“一网通办”理念的分析，彰显“以人民为中心”这个根本，打通了服务型政府、整体性政府与智慧政府的内在联系；关于线上服务与线下政府流程再造、行政审批与服务事项标准化建设的讨论，突破了就技术而论技术的局限，凡此种种，都说明该书在学理层面作出了努力。在“一网通办”效果评价方面，该书由技术应用扩展到组织结构、工作标准、运行机制，再到服务理念等方面，展示了“一网通办”全方位的带动效应。同时，该书就如何打造3.0版本“一网通办”进行了理论思考，提出了政策建议。
总结已有改革实践，党的十九届四中全会明确提出，建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则；推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。十九届四中全会闭幕后不久，习近平总书记再次考察上海，再次就城市治理提出要求：要抓好“政务服务一网通办”“城市运行一网统管”，坚持从群众需求和城市治理突出问题出发，把分散式信息系统整合起来，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。总书记的重要讲话和中央的决策部署，将极大地推动“一网通办”改革向纵深发展，推动“一网通办”与“一网统管”的融合互补，推动上海智慧政府建设迈上新的台阶。
“一网通办”改革仍然在路上，对此的研究也不会止步。希望本书的作者们能够持续跟进，贡献更多更好的公共管理研究成果，把上海样本推向全国，把中国模式推向世界！
是为序。
中共上海市委党校副校长、教授  曾峻
2020年2月21日