公共政策学（公共管理创新系列教材）

杨宏山教授的《公共政策学》是一部基于中国之治的制度环境，系统阐释公共政策学基本概念、核心问题和主要理论的教材。全书从政策过程的视角出发，较为全面地梳理了公共政策学科在政策主体、政策议程、政策决策、政策执行、政策评估、政策创新、政策学习、政策试验、政策扩散、政策变迁、政策终结、政策分析等领域的知识积累，并注重吸收近年来的*研究成果，系统展现了公共政策学科的知识体系。
本书具有两个方面的鲜明特色：一是注重比较研究视角。由于政治制度不同，国家治理的政策过程具有差异性，本书致力于通过比较研究来展现政策过程的制度多样性，为读者提供多元化的理论建构。二是注重展现中国特色的政策过程。近年来，公共政策学者基于中国政策实践，提出了一系列颇具解释力的理论模型或分析框架，本书对这些研究成果进行了专门梳理，以帮助读者更好地理解和透视中国政策过程。

杨宏山 中国人民大学公共管理学院副院长，教授、博士生导师，公共财政与公共政策研究所所长；兼任全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会副秘书长、中国行政管理学会理事、全国政策科学研究会理事、北京城市管理学会理事。主要从事中国政策过程、城市治理、社会治理等领域的研究工作。主要学术作品包括《转型中的城市治理》《府际关系论》《经济全球化与政治发展》《当代中国政治关系》等专著，《城市管理学》《市政管理学》《公共政策学》等教材，以及译著《城市管理学：美国视角》；在《政治学研究》《世界经济与政治》《公共管理学报》及American Review of Public Administration等核心期刊发表论文60余篇。主持国家社科基金重大项目“中国特色政策试验与政府间学习机制研究”、北京市社科基金重大项目“中国地方政府的政策创新机制研究”等多项课题。获得霍英东教育基金会十一届高等院校青年教师奖、北京大学优秀博士学位论文奖、北京市高等教育精品教材奖、中国人民大学“十大教学标兵”等奖励和荣誉称号。

第1章 导论
1.1 公共政策的含义
1.2 公共政策的结构与功能
1.3 政策科学研究的发展
1.4 政策科学的研究领域与方法
本章小结
关键术语
复习思考题
第2章 政策系统
2.1 政策系统的要素
2.2 行动主体
2.3 政府结构
2.4 政策过程
2.5 政策工具
本章小结
关键术语
复习思考题
第3章 政策模型
3.1 理论模型的类型与功能
3.2 政策模型的构建与评估
3.3 经典政策理论模型
3.4 中国政策过程的解释模型
本章小结
关键术语
复习思考题
第4章 政策议程
4.1 政策问题的含义
4.2 政策议程的设置
4.3 政策议程的理论
4.4 议程设置的中国模式
本章小结
关键术语
复习思考题
第5章 政策制定
5.1 政策制定的程序
5.2 政策规划与学习
5.3 政策决策体制
5.4 政策决策理论
本章小结
关键术语
复习思考题
第6章 政策执行
6.1 政策执行的基本含义
6.2 政策执行研究的演进
6.3 政策执行的理论模型
6.4 提升执行力的路径
本章小结
关键术语
复习思考题
第7章 政策评估
7.1 政策评估的含义
7.2 政策评估的过程与标准
7.3 政策评估的模式
7.4 政策评估的方法
本章小结
关键术语
复习思考题
第8章 政策创新与扩散
8.1 政策创新
8.2 政策学习
8.3 政策试验
8.4 政策扩散
本章小结
关键术语
复习思考题
第9章 政策变迁与终结
9.1 政策变迁的研究
9.2 政策变迁的类型
9.3 政策变迁的理论
9.4 政策终结
本章小结
关键术语
复习思考题
第10章 政策分析
10.1 政策分析的含义与类型
10.2 政策分析的过程
10.3 政策分析中的双重权衡
10.4 政策论证与知识应用
10.5 政策分析师的伦理道德
本章小结
关键术语
复习思考题

自20世纪50年代以来，西方公共政策研究者先后提出了精英决策模型、派系决策模型、官僚组织决策模型、政策规划模型、政策试验模型，试图解释中国政策过程。近年来，国内政策学者扎根中国土壤，观察中国制度环境下的政策过程，构建了一系列本土化的中国政策过程解释模型。在本文中，中国人民大学杨宏山教授向读者介绍了四种比较有代表性的本土化政策过程解释模型，即共识决策模型、“群众路线”模型、“学习-适应”分析模型、“路径-激励”分析模型。本文选摘自《公共政策学》（杨宏山 编著），中国人民大学出版社2020年4月版。
共识决策模型
薛澜、陈玲等对中国公共政策制定过程进行研究，分析了政策共同体、思想库和利益相关者的行为和作用，提出了共识决策模型。该模型认为，在中国政治体制下，政策参与者之间以达成共识为目标诉求，共识决策包含有限理性决策和渐进决策的内容，比如，提出的政策方案是有限的，各种备选方案的取长补短也以折中、协商和渐进为基本特征。
在共识决策模型看来，中国的政治制度环境是形成共识决策的重要变量。一方面，民主集中制原则强调民主和集中的辩证统一关系，在实践中体现为充分尊重集体讨论的首长决策机制；另一方面，中国的政府体制也强化了“共识”目标，中国共产党采取委员会制的集体领导制度，从中央到地方，党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，各级党委负责重大政策制定，自然地，政策决策就会以凝聚共识为目标。
共识决策的具体方式有圈阅、会议、协调、动员、听证等多种方式。为了在部门间集聚共识，还会建立多层次的论证和反馈机制，构建机构化的政策共同体，在上下级政府、部门之间展开充分的讨论。在讨论中，参与政策制定的行动主体之间就争议进行磋商，能够折中则相互妥协，不能折中则调整语言表述，使政策内容趋向模糊，寻找各方都能接受的表述。
共识决策模型展示了中国制度环境下政策决策的基本流程和显著特征，对于理解中国政策决策过程富有启发性。共识决策模型也存在局限性：第一，共识决策缺少制度化的意见分歧解决机制，不同部门之间的意见分歧没有一种清晰的审议程序和裁决机制。实际上，高层政治权威总是扮演着最终裁决者的角色。第二，共识决策过程很难保障各方参与者具有平等的意见表达渠道。由于意见表达渠道的畅通情况不一样，使得各种政策意见未能充分展开辩论，共识主要表现为有限参与者之间的共识。
“群众路线”模型
一些研究者通过考察中国执政党在政策制定中的群众路线，分析了政府与群众的互动机制，提出了“群众路线”模型。宁骚从政策过程的视角理解党的群众路线，认为中国政策过程在认识上经历了从“形而下”到“形而上”，再从“形而上”到“形而下”的过程，在操作中遵循“从群众中来，到群众中去”的原则，他进而提出了 “上下来去”这一概念，用以表述“群众路线”的运作机制。王绍光提出，与通常所讲的公共参与模式不同，中国政策过程存在一种逆向参与模式，即决策者主动走出去，深入人民，而不是坐等群众前来参与。
“群众路线”这一概念来自中国共产党的历史文献。大革命失败后，中共领导人总结经验教训，提出了“群众路线”这个概念。1928 年，李立三在与江浙地区党的负责人谈话时指出：“在总的争取群众路线之下，需要竭最大的努力到下层群众中去。”次年，毛泽东在起草的文件中也使用了“群众路线”的概念。此后，毛泽东在一系列文章中反复阐发了深入群众、尊重群众、依靠群众、动员群众、关心群众的重要意义，使群众路线的内涵逐步丰富起来。1943 年6月，毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中较为系统地概括了群众路线的思想，他提出：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。”
“群众路线”模型认为，当代中国政策过程的基本领导方法是“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。这一方法发端于中国革命的实践探索。新中国成立以来，群众路线成为执政党的基本路线之一。它要求领导干部要经常下基层，深入群众之中，与群众打成一片，了解真正的民意，倾听群众的呼声。毛泽东把群众路线视为党的建设的基本经验。改革开放以来，“群众路线”又有了新的内涵，新的政策思路形成后，先在少数地区进行试点，总结经验后，再出台正式的新政策，在全国范围内实施。
“群众路线”模型从中国执政党的话语体系中提炼出一个政策模型，在构建本土化的政策理论方面做出了积极努力和开拓性探索。这个模型也具有局限性。如果将本土化概念转化为抽象的