公共管理导论（第四版）（公共行政与公共管理经典译丛·经典教材系列；“十二五”国家重点图书出版规划项目）

（1）名家名作：本书为澳大利亚知名公共管理学者欧文E休斯的代表作品，由我国著名公共行政学家张成福教授领衔译介。
（2）影响力强：本书英文原著自首版以来畅销二十余年，被我国引进并翻译出版后，在公共管理学界和政府部门产生了广泛的影响。
（3）内容新颖：本书第四版增加了“治理”一章，对治理理论的发展进行了梳理，对政府与治理的关系进行了研究，对新公共管理的治理及治理与网络的关系进行了重点论述。

休斯教授的《公共管理导论》是在对传统的公共行政模式与新公共管理模式两种典范进行比较的基础上撰写的，作者认为公共管理作为一种新型的政府治理典范，终将取代传统公共行政。全书详尽阐述了公共管理发展历程中的若干模式——传统的公共行政模式、新公共管理模式、公共政策模式和治理模式，全面介绍了公共管理典范下的战略管理、领导力和人事管理、财政和绩效管理、电子政务的运用和发展等内容，并审视了发展中国家公共管理的发展历程、存在的问题及未来的发展趋势。

本书是公共管理领域*影响力的经典著作之一，也是一部极佳的公共管理入门教材。本书第二、三版在国内翻译出版以来，已成为成千上万的读者了解新公共管理运动、系统学习公共管理理论的重要著作。
本书配有英文影印版。

主要译者简介
张成福
中国人民大学公共管理学院副院长，教授、博士生导师，中国人民大学政府管理与改革研究中心主任；兼任国务院学位委员会公共管理学科评议组成员、北京市政治学行政学学会副会长等职。主要研究领域为政府改革、公共治理、风险管理等。著有《公共管理学》、《公共危机管理：理论与实务》等著作多部，主编大型翻译丛书“公共行政与公共管理经典译丛”，该丛书已出版著作上百种。

译者前言

伴随着全球化、信息化、民主化的加速推进，公共事务和政府不可治理性日益增强。处在这样一个充满变革与挑战的时代里，一个高效、有能力的政府是一国长治久安的必需品，而非奢侈品。20世纪80年代初，一些西方国家相继陷入了滞胀困境，接踵而至的是政府财务危机和信任危机的爆发。为了化解政府合法性危机、维护社会稳定，西方主要发达国家纷纷对其政府的组织形态和运作方式进行了大刀阔斧的改革。这场旷日持久的政府变革运动几乎席卷全球，直至今天仍然持续着。变革既意味着对传统公共行政的反思与扬弃，也意味着对一种符合时代情境的新型政府治理典范的探寻与建构。不可否认的是，这场变革促使了一个更有效、更富有活力的政府的形成：从官僚制政府转向企业家政府；从层级节制转向扁平授能；从行政管制转向亲市场行为；从过程导向转向结果导向；从官僚本位转向顾客本位；从去人格化转向个体的能动负责。对于这股浪潮，一向有着不同的称谓，如新右派、新治理、管理主义、企业型政府、市场基准的公共行政等，它们都可被称为公共管理或“新公共管理”。对于“新公共管理”是否足以构成一种新的典范，仍存在广泛的争论。有些学者主张新公共管理已经成为一种典范，而另一些学者则反对在公共部门管理中应用典范变革的概念。

澳大利亚皇家墨尔本理工大学教授欧文·E·休斯认为一种新的典范确已形成，并已替代了传统公共行政典范。在欧文·E·休斯看来，“公共管理”一词足以涵盖这一新典范的内容特质。“公共管理”典范摒弃了传统公共行政政治与行政二分、正统官僚制的僵化教条，实现了从“行政”向“管理”的转变。它以公共选择以及其他相关经济学理论为基础，重新界定了政治领导人和行政官员之间的关系，形塑了一个更为弹性、灵活的政府组织形态，引入了更为有效、多样化的政府治理工具，明晰了政府与其外部环境要素间的互动关联。“公共管理”典范所包含的一系列改革措施已经付诸实践，并且发挥了卓越的功效。这也是作者将“公共管理”视为一种新型典范的重要原因之一。但是，欧文·E·休斯并不认为“新公共管理”包含了一个典范构成的所有要素。他认为“新公共管理”的术语功能远大于它的理论功用，“新公共管理”的主要作用在于将分散的变革措施囊括于一个术语涵摄范围内而呈现给人们一个整体性概念。当然，欧文·E·休斯也指出，典范的变迁并不是对历史传统的完全抛弃，而是在批判和继承的基础上，实现一种科学理性的扬弃。

《公共管理导论》正是欧文·E·休斯教授在对传统公共行政模式与新公共管理模式两种典范进行比较的基础上撰写的一部颇有价值的学术著作。《公共管理导论》的出版确立了他在公共管理领域的地位。《公共管理导论》曾先后于1994年、1998年、2003年、2012年分别出版了第一版、第二版、第三版和第四版。我们在此翻译和介绍的是其第四版。第四版在第三版的基础上做出了重大调整，作者重新撰写了部分章节，并对一些章节进行了修缮和删并。但本书的核心观点仍然是公共管理作为一种新型政府治理典范，终将代替传统公共行政。本书大致上可划分为六部分。其中第1~2章阐释了一些基础性概念，介绍了公共部门变革的背景和必要性，概括了政府作为一个组织实体所扮演的角色、承担的职能和运用的工具。第3~6章详尽阐述了公共管理发展历程中的若干模式，包括传统的公共行政模式、新公共管理模式、公共政策模式以及治理模式。作者从基础理论流派、内涵概念、构成要素、问题局限性以及发展趋势等方面对这几种模式进行了系统的阐释。第7~9章探讨了公共部门与外部环境要素之间的关系。公共部门通过管制、外包、公共企业经营以及民营化等方式与外部利益集团、政策共同体之间互动。这一过程既能产生正面效果，也可能诱发负面问题，而贯穿于这一过程的责任问题亦值得重视。第 10~13章全面介绍了在公共管理典范下政府内部管理的内容与技术，包括战略管理、领导力和人事管理、财政和绩效管理以及电子政务的运用和发展。第14章单辟章节，审视了发展中国家公共管理的发展历程、存在的问题和未来的趋势。第15章重申了本书的观点，进一步总结了公共管理作为一种新典范在理论上和实践中的良好特质，以及公共管理终将替代传统公共行政的必然性。总而言之，第四版较上一版，具有更强的系统性和更为显著的时代回应性。

翻译这本书的过程亦是我们学习和反思的过程。《公共管理导论》一书论点鲜明、论证有力、论据翔实，具有较高的学术和实践价值。具体而言，本书在以下几方面是值得称赞的：一是具备较强的时代性。本书全面客观地勾勒了20世纪80年代以来全球范围内的政府变革运动的脉络与轨迹，它涉及了公共部门变革动力、变革阶段、改革措施、问题流弊、未来趋势等多方面内容。此外，它并没有把视野局限于西方发达国家，而是放眼世界，全面审视。二是全书贯穿着比较的逻辑思维。欧文·E·休斯正是在对传统公共行政和现代公共管理进行对比分析的基础上，得出传统公共行政终将退出历史舞台，并且被公共管理典范取而代之的结论。三是本书言简意赅、语言通俗易懂、结构严谨、层次清晰，它既可以作为公共管理学科的基础性、入门性读物，也可作为公共管理领域的学者和实务工作者的重要参考资料。当然，诚如欧文·E·休斯所言，并不存在一个超越时空、地域的普适性公共管理典范。公共管理并非处于真空当中，而是时刻与周围的环境相互作用着。因此，公共管理模式需与一国的政治秩序相一致、经济体制相配套、文化价值相契合、公民需求相适应。从这一层面来说，欧文·E·休斯的这本著作是以西方国家的社会制度为背景，其所提出的一些理论、原则与方法难免具有偏狭的地域主义色彩。读者需一眼看着书本，一眼盯着实践，辩证客观地看待书中的一些观点和内容。

《公共管理导论（第四版）》的翻译出版是集体劳动和团结协作的结果。本书由张成福负责总校和定稿。马子博对第7章、第8章、第9章以及第15章进行了初译，并负责了全书译稿的初校；吴俣丹负责了第4章、第5章和第6章的翻译；单于家承担了第10章、第11章和第12章的初译工作；张蓁负责了第1章、第2章以及第3章的初译；高泽华对第13章和14章进行了翻译。此外，龚宇杰、何江飞对全书格式进行了统一校排，并标注了原书页码。当然，囿于译者智识水平，疏漏或不当之处在所难免，敬请各位专家、读者批评指正。

张成福

治理的内涵

很难给治理下一个定义。皮埃尔和彼得斯承认“治理的概念显然是不清晰的；社会科学工作者和实践者经常使用这一词语，但定义却是众说纷纭”（Pierre and Peters,2000,p.7）。由于一些原因，尽管“治理”一词先天含糊不清，但人们在使用的时候又试图给它一个确切的定义或者描述，这些定义通常也是五花八门。本书认为有些尝试对于理解没有助益，主要的原因在于，除了一些晦涩难懂的用法之外，还有一些标准的定义，它们比较清晰，人们也普遍使用而且易于理解。

显然，“治理”源于动词“统治”，来源于拉丁语“gubernare”，意思是“掌舵、指导、统治”，而拉丁语的词语又来源于希腊语“kubernan”，意思是“掌舵”。“治理”只是源于“统治”的众多名词之一，其他包括“政府”、“统治者”以及“施政能力”。《新简明牛津词典》（New Shorter Oxford Dictionary ）有三种与治理相关的解释：第一种定义是“统治的行动、风格或者事实，政府”，包括“控制影响、控制、掌控”以及“统治的状态、良好的秩序”。第二种定义是“统治的作用和权力、统治的权威”以及“统治者或者团体”。第三种定义是“生活或者事业的指导、行为”。以上三种定义都不是新的，第一个定义产生于中古英语，第二种定义产生于中古英语末到16世纪末，第三种定义产生于中古英语到17世纪中期。

尽管字典中列出了三种定义，但在三种定义之间或者与其他的字典相比都是一致的。通过这些，我们发现治理本质上是关于如何指导制度安排，是关于掌舵，即如何组织以及如何制定使组织得以运转的程序，这可以被视为标准的定义。它特别适合于下列组织的治理：学校、高尔夫俱乐部、公司、大学，甚至整个社会或者国际组织，如世界银行或者联合国。它同时也适合于讨论“合同关系的治理”（Williamson,1996）、法院治理或者监管治理。本书采用的是广义的治理定义，即治理被认为是“制定规则、应用规则以及执行规则”（Kjaer,2004,p.10），其与字典标准的定义与用法是一致的。思考治理意味着“思考如何管控经济和社会，如何实现共同目标”（Pierre and Peters,2000,p.1）。治理涉及建立结构、机构和提供问责的方式。正如多纳休所讲的，“治理就是问责的模式，是集体生活的权威组织的规则和制度”（Donahue,2002,p.1）。

尽管如此，人们对治理仍然缺乏共识，特别是在公共管理和公共行政领域。治理的定义和用法一直存在争议，可能比其他来源于“统治”一词的名词引起的争议更多。“治理”一词的存在是毋庸置疑的，但是精确来说它意味着什么仍然是存在质疑的，质疑的声音如此之大以至于失去了实用性。弗雷德里克森提出，“因为治理是一个具有魔力的、流行的、当前学术界偏好的词语，所以一直存在把它与所有新兴的事物都结合在一起的冲动”（Frederickson,2005,p.285）。

还有一些定义十分狭窄。例如，纽博尔德和特里（Newbold and Terry,2008,p.34）将治理定义为“能够使政府在美国宪法确立的边界内存在和发挥作用的历史的、政治的、制度的、合法的以及宪法的基础”。这样的定义没有用处，治理不需要宪法，至少不是所有的治理需要适用美国的宪法。治理既不可视为任何单一的国家的治理，也不可视为普通意义上国家的治理。另一种关于治理的观点是它涉及“国家和社会的关系”（Pierre and Peters,2000,p.12）。尽管如果是指公共治理、政治治理或者社会政治治理的领域，这样的定义可能成立，但是这样的观点同样也是不充分的（Kooiman,1999,2003）。没有定义表明只有国家和社会的关系领域适合治理的观念。的确，最近很多关于治理的行动与国家没有直接的关系。

必须明确的是，治理不仅仅是政府的治理，而是涉及建立机制确保任何类型的组织的运转。正如基奥恩和奈（Keohane and Nye,2000,p.12）提出的：

治理是指导和控制群体集体活动的、正式的或者非正式的过程和制度。政府是拥有权威行事并且设定正式义务的集团。治理不一定必须通过政府专门进行，私人公司、公司联合会、非政府组织，以及非营利组织联盟都在从事治理，它们通常和政府组织合作进行治理，有时候也在没有政府权威涉入的情况下工作。

基奥恩和奈的定义是非常有意义的，特别是从广义的层面来看。这一定义既适合于公司、志愿者组织、非政府组织或者国际组织的治理安排，也适合于整个社会的治理。

库依曼认为“治理可以完全被看作关于统治的理论概念”（Kooiman,2003,p.4）。虽然这一定义更加抽象，但也明确了治理的“掌舵”含义。库依曼将所谓的“社会政治治理”定义为“公共及私人管理者参与的，解决社会问题、创造社会机会以及参加从事政府活动的组织等互动安排”（Kooiman,1999,p.70）。这样，社会政治治理是治理的子范畴，并没有排除其他子范畴存在的可能性。库依曼将治理和可治理性区分开来，认为治理“是一个系统管理自身的全部努力；可治理性是这一过程产生的结果，结果并非最终的状态，而是复杂的、多样的、动态的过程中在某个特定时刻出现的节点”（Kooiman,1999,p.87）。把治理视为“互动的安排”、“一个系统自身管理的全部努力”，是完全符合标准的定义的。