转型中的地方政府：官员激励与治理（第二版）

回顾中国过去四十年的经济奇迹，我们需要重新审视中国的过去，重新认识和估价中国经济、政治和其他制度所包含的独特因素。本书对中国改革开放四十年来地方政府的职能、性质与治理结构所发生的深刻变化及其影响进行了系统的分析和总结，揭示了中国政府体制运行特征的历史变化与内在逻辑以及未来的改革路径。本书基于严格的理论与实证方法，打开地方政府这个“黑箱”，聚焦于地方官员个体的激励、行为及其影响，从行政发包制和官员政治锦标赛两个核心概念出发，解析了中国政府治理所蕴涵的灵活性、动员能力和潜在的问题，为中国经济增长之谜以及增长模式的各种问题提出了新的解释，为我们理解中国特色的官员激励与政府治理提供一个崭新而系统的分析视角和研究框架。*版出版后受到学界的广泛好评和引用。 

中国在过去30年取得了经济增长的奇迹，其中，有些学者从政府的角度来解析经济发展之谜，尤其是关注于地方政府在发展中充当的角色以及地方政府与中央政府的博弈过程。然而当我们把目光转向发展中国家和转型国家时，不难发现许多国家的政府表现并不令人满意。为什么中国的地方政府有这么高的激励去推动地方经济的发展？中国是如何解决地方官员激励与政府作为问题的？但是，中国的高速经济增长也导致了一系列社会问题，如粗放型增长、收入分配不公、地区差异、环境污染、官员腐败、地方保护主义等等，这些问题如何与官员激励和政府治理模式联系在一起呢？本书从地方官员激励与政府治理视角出发，揭示了中国经济高速增长所依赖的政经条件和制度基础，提供了一种关于中国经济增长的政治经济学解释。

周黎安，美国斯坦福大学经济学博士，北京大学光华管理学院应用经济系主任，教授，博士生导师。主要研究领域为政治经济学、产业组织、经济转型与发展等。

1 导论

2 行政发包制

3 转型中的地方分权

4 转型中的财政分成

5 政治锦标赛

6 中国特色的政经互动

7 区域经济竞争与合作

8 从政企关系到官商关系

9 当行政发包制遇上政治锦标赛

10 政府治理的改革

附录：政府内部的激励与治理理论

参考文献

　　承蒙读者厚爱，书几年前即已售完。格致出版社希望将此书收录入“当代经济学系列丛书”，问我是否愿意趁机做些修订，我欣然允诺。然而，我很快发现时间远比想象的要少，修订工作时断时续，前后花费近三年才终于完成。
　　说起来是修订，其实是重写。除了原来的基本观点、分析架构大体不变之外，书的绝大多数章节都有幅度较大幅度的修改和补充。自从2008年版问世以来，围绕着中国官员激励和政府治理这条主线我自己做了许多后续的研究，国内外学术界也涌现了一系列新的研究成果，在修订过程中我尽可能将的研究进展吸收进来。
　　从我自己来说，首先是沿着政治锦标赛的研究思路从事了一系列的拓展式研究，比如“层层加码”现象分析，地区间投资的空间效应，官员动态锦标赛，省交界地带的贫困问题，官员特征对地区投资、银行信贷的影响，政治商业周期、政治预算周期，“大跃进”时期与改革开放时期两个政治锦标赛的比较。在政治锦标赛的概念基础上我又进一步提出了“官场 市场”的分析视角，确立了官场竞争与市场竞争之间的映射关系和互动模式。我认为，过去三十年“官场 市场”的双层市场模式驱动了中国经济的高速增长，塑造了中国独具特色的政经结构、市场经济和政商关系。基于这个视角，我区分了制度化的政企关系（比如地方政府与国有企业之间）与极具人格化的官商关系（如地方官员与民营企业家之间）的不同性质，以此为线索考察了过去三十年从政企关系到官商关系的演变过程。我也把中国的政府与市场的关系特征与东亚模式（如“日本股份公司”）、“发展型国家”等概念类型进行了对比，提出了“竞争性地方股份公司”的概括。
　　修订过程中改动多的部分是行政发包制理论。在书的版提出这个概念的时候，我自信还是抓住了一些契合中国政府间关系的有趣而独特的现象，但是在分析意义上，不得不说它还是一个比较粗糙和模糊的知识想象。经过多年的反刍和推敲，特别是2012年以来我有几篇关于行政发包制的研究论文相继完成，行政发包制作为一种理想类型和分析理论终于有所突破和进步。从这个理论出发，我们可以更为清晰地定义中国传统行政治理的特征，从而更为准确地观察和识别过去二十年来中国政府治理所经历的各项变革及其的协同性、系统性和驱动力及其动因。我还尝试对条块关系和时下流行的项目制做了一些解分析。不仅如此，行政发包制与政治锦标赛还更加有机地结合在一起起来，用于揭示中国国家治理能力的强项与弱项，地方政府内部的“帮助之手”与“掠夺之手”以及定义政府内部发包的组织边界。
　　关于中国官员激励与政府治理的特征和机制，学术界并不缺乏观察、现象和相关理论，缺乏的是一种相对简洁、统一的理论，便于组织、梳理各式各样的观察与现象并揭示其背后的相关性和一致性。这些年来我一直在追寻这样的理论，本书就是对这个探索历程自己多年来上下求索的忠实记录，希望可以起到抛砖引玉的作用。

　　政治锦标赛和地方分权和财政分成还有更深层的内在互补关系。从中央政府的角度看，地方分权和财政分成会面临两个基本的挑战，一是在一个高度集权的单一制国家里，地方分权和财政包干有可能强化地方的经济和政治实力，使之做大做实，对中央的统一权威构成挑战。如果中央摄于这种权力失控的危险，就可能会收紧权力，限制地方力量的发展。地方分权带来的第二个潜在的挑战是，当一个地区的政府政策对另外的地区产生跨地区的溢出效应时，溢出效应可能是正的（如加强教育投资），也可能是负的（如放松环境污染的监管），如果本地区的政府只关心本地区的利益而忽略其溢出效应，这时就会产生地方利益与国家利益的冲突。这种冲突如果非常严重，中央对地方政府的干预和监督就会增多，终限制地方分权的程度。 中央主导的地方官员的政治锦标赛有助于应对地方分权和财政分成所带来的两个挑战。以集中的人事任命权为基础的政治锦标赛相当于维护和加强了中央的权威及影响力，让地方官员之间相互竞争，减少了地方官员所能享受的“租金”和谈判砝码，与此同时也迫使地方官员尽可能满足中央设定的政策目标（这些政策目标反映在设定的晋升标准上），缩小地方利益与全国利益的冲突空间。另外，官员之间的跨区晋升和平级流动降低了地方官员对于辖区经济和人员的控制力，也就有效防止了地方官员在一个地方长期经营个人关系网络和利益同盟的可能性。正是政治锦标赛的这些便于中央控制地方的益处，中央政府才可以放心大胆地向地方分权让利。所以，集中的人事控制权和政治锦标赛的运用促进了中国地方分权和财政分成的深度和广度。根据Blanchard和Shleifer（2001）的观点，作为事实上的联邦制国家，中国和俄罗斯的一个重大区别在于，中国的财政联邦制是有政治上的集权作为保证，使得地方官员在推动当地经济发展的同时还必须服从中央政策的指挥棒，而俄罗斯的联邦制缺乏政治上的集权，经常面临加盟共和国的分裂倾向，导致了联邦制的不稳定性和离心倾向。
　　虽然两者是互补的关系，但是政治锦标赛下政府官员的晋升激励是比财政和行政分权所带来的激励更为持久和基本。政府官员作为政治参与人，关心的是政治晋升和仕途，而非地区的财政收入。只有从晋升激励出发，我们才可以很好地解释为什么从上世纪80年代以来财政体制和中央和地方的行政分权一直在变化之中，而地方官员推动区域经济增长的激励没有改变，因为政治锦标赛的基本模式一直没有改变。给定晋升主要取决于经济增长，财政体制由财政包干制变成对中央政府有利的分税制对地方官员来说并不是不能接受，而在财政包干期间中央一再改变某些省份的分成比例也不可能影响地方官员追求更高经济增长的动力。
　　中国的经济改革采取了“摸着石头过河”的“渐进主义”的策略，而这个改革策略的成功在很大程度上得益于地方政府的积极的政策实验和创新，比如农村联产承包责任制的尝试和推广、经济特区的设立、土地有偿使用制度的创新、为私人企业提供政治庇护（戴红帽子）等等。对此，钱颖一、许成钢的解释是，地方分权和M型经济结构有助于地方进行局部政策实验，如果实验成功，经验就可以总结和提炼，然后向全国推广，这是中国改革成功的一个重要条件（Qian
and Xu,
1993）。Cai和Triesman（2006）指出，这种局部实验并不是行政分权和M型经济的特权，集权模式下也会存在局部政策实验的情况；重要的是，局部实验的设计、部署和推广正是在一个中央集权的结构下才是可能的。

这两种观点都有可取之处，但有一个关键性问题没有回答：如果不是来自中央的强制命令，地方自主推行政策试验的激励何在？如果政策创新需要大量投入，实验失败面临经济和政治风险，那为什么地方官员要冒险实验和创新？中国30年改革历程说明，在“发展才是硬道理”的总体背景下，地方政府的政策创新和试验总是被鼓励，如果成功，创新者会受到额外的重视和奖励，即使失败，当事人也不会被严厉惩罚。事实上，长期以来，地方政府一直在一些政策领域与中央政府博弈和周旋，如企业税收减免、土地批租、宏观调控、开发区建设等等方面，虽然中央三令五申，地方政府的“擦边球”和在“灰色地带”的博弈行为屡禁不止，对违规者的明确惩罚却非常少见，说明了中央政府对地方官员绩效观的隐性承诺。

只要能够提供一份好的经济发展的成绩单，一些政策违规行为也就不会受到严重的惩罚。正是这种奖惩的不对称性激励着地方官员尽力突破旧体制的束缚，寻找新的发展战略和思路。所以以经济增长为基础的政治锦标赛和地方分权改革内在地鼓励地方政府的政策创新行为，虽然这也不可避免地催生了地方政府的违规行为。