中国城镇化进程中的农村土地制度改革

对新中国成立以来进行的土地改革进行了全面论述 

农村土地制度改革是我国深化经济体制改革的重要领域，也是影响我国“三农”发展的关键问题，更是党的十八大尤其是十八届三中全会以来党中央高度重视的改革事项。本书集中反映了我国城镇化进程中农村土地制度改革的现状，既有对国内外农村土地制度改革的阶段性分析和成就经验总结，也有对我国在城镇化加快推进背景下农村土地制度改革未来发展思路和方向的深思。全面的总结和透彻的分析，有助于广大干部群众全面了解我国城镇化进程中的农村土地制度改革状况，更好的推动我国农村土地制度改革顺利进行。

目　　录第一章　绪　　论…………………………………………………………… １　第一节　研究背景及其意义……………………………………………… １　第二节　研究方法………………………………………………………… ５　第三节　理论创新与存在的不足………………………………………… ６　第四节　研究框架和逻辑结构…………………………………………… ７第二章　文献综述…………………………………………………………… ９　第一节　发达国家农村土地制度研究文献综述………………………… ９　第二节　国内农村土地制度研究文献综述……………………………… １５第三章　国内外农村土地制度变革比较研究……………………………… ２０　第一节　欧美日等发达国家和地区农村土地制度的变迁……………… ２０　第二节　新中国成立以来农村土地制度的变革………………………… ５５　第三节　中国农村土地制度变迁的经济绩效评价……………………… ７１第四章　我国城镇化发展阶段性与农村土地制度变革…………………… ７８　第一节　世界城市化发展的Ｓ 形曲线…………………………………… ８０　第二节　我国城镇化进程的阶段性分析………………………………… ８６　第三节　农村土地制度改革的必要性和紧迫性………………………… ９１　第四节　农村土地制度变革对新型城镇化建设的重大影响…………… ９５第五章　现行农村土地制度存在的问题………………………………… １００　第一节　法律规章不完善， 操作程序不规范………………………… １０３　第二节　产权制度不清晰， 征地补偿不均衡………………………… １１２　第三节　交易市场不成熟， 土地流转不顺畅………………………… １１８　第四节　宅基地转换机制不健全， 城乡社会保障不均等…………… １２４第六章　深化农村土地制度改革， 促进我国城镇化发展的政策建议… １３２　第一节　修改宪法过时条款， 规范确权操作程序…………………… １３２　第二节　重构农地产权制度， 公平分配征地补偿…………………… １３９　第三节　健全统一流转市场， 转变农业发展模式…………………… １５６　第四节　建立农村宅基地转换机制， 推动农村居民“市民化” …… １６８第七章　结　论…………………………………………………………… １７７附　　录…………………………………………………………………… １８０参考文献…………………………………………………………………… １９３后　　记…………………………………………………………………… ２０３

序城镇化既是工业文明发展到一定阶段的产物， 又是工业文明进一步发展的必然要求。城镇化的过程， 说到底， 就是工业化的实现与提升过程以及在这个过程中人口的集聚、集中与市民化发展。反过来说就是， 工业化的发生过程， 一定是一个由人口的城镇化和市民化相伴而生的制造业持续大集中和生产方式不断大升级的发展过程。离开了工业化， 不可能实现人口的城镇化； 人口的普遍城镇化和广泛市民化， 相伴而生的一定是工业的现代化。城镇化及其实现过程， 不仅为人口的不断集聚与持续走向集中提供了必要环境支持和社会生活载体， 而且为工业化的持续健康发展提供了重要社会依托。但是， 在不同国家由于其所处发展阶段不同， 工业化以及与其相伴而生的城镇化的实现路径也会有很大不同。我国的城镇化过程与一般国家相比， 就有很大的不同。尽管无论是我国城镇化的具体进程， 还是工业化的实现过程，都始终离不开人口的集聚和集中， 但由于我国城乡分割的户籍制度和农村土地制度的特殊性， 不仅使人口的集聚和集中采取了“农民工” 形态， 而且使农村土地制度及其变革客观地成为我国城镇化实现过程中无法绕开的一个“节”。达博士在其博士学位论文基础上修改完成的《我国城镇化进程中的农村土地制度改革研究》一书， 站在我国工业现代化快速发展和从经济大国顺利迈向经济强国的高度， 运用历史和逻辑相统一的方法， 通过实证分析， 探讨和阐明了我国城镇化进程中的农村土地制度及其改革以及这种改革与我国工业化和城镇化发展的关系。在我国经济社会发展的现阶段， 城镇化过程中遇到的主要障碍， 直观地看， 似乎就是城乡分割的户籍制度， 即农村居民户口转为城镇居民户口所遇到的制度性障碍。但是， 深入分析， 则不难发现， 我国城镇化发展过程中遇到最大困难和最突出问题， 实际上并非户籍及其制度。因为， 从户籍及其制度所反映的一般关系角度看， 户籍是居民个人参与某一个社区必须付出的各种成本及其作出参与安排后可能得到的收益之间的比较的确认凭证。只有在他（她） 本人作出自己的选择并经其选定的特定社区确认而成为本社区户籍人口后，他（她） 才能参与到本社区的务期生活中来， 从而他（她）才能享有本社区为其提供的各种服务与福利。即使将上述一般关系上升到国家高度， 与之相关的户籍及其制度在内涵上并无本质差別。至于因户籍关系的变化所产生的医疗保障、子女入托或上学等社会性福利差异， 则是由户籍及其制度派生的居民福利。这类居民福利是一个地区或国家生产力发展和制度改进的结果， 而非城镇化实现与否的原因。因为， 只要没有其他非市场因素障碍的干扰， 随着市场经济的发展，随着更多农村人口进城经商并成为具有一定支付能力的市场主体， 城镇居民所享有的医疗保障、孩子入托、子女就学等社会福利， 均可以在市场竞争过程中通过税收和财政再分配的办法得到实现。从这个意义上说， 户籍及其制度并不构成城镇化发展的首要障碍。这一点可以通过对比农村居民对国务院于２０１４ 年７ 月３０ 日下发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》） 的反应得到印证。《意见》虽然明确提出“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型， 统一登记为居民户口”?等政策， 但广大农村居民却并未如同２０ 世纪七八十年代那样表现出极大的热情， 恰恰相反， 很多在城里打工的农民似乎并不急于将自己的户口转成“城镇居民户口”。毫无疑问，这种现象的发生既与国家关于农村居民“三权” 长期稳定的政策有关， 也与各级地方政府相继出台了有助于解决农民工子女入托、上学等帮扶政策关， 即与其福利最大化的比较与最终实现有关。大量案例调査和实际资料均表明， 在我国工业化发展及其实现过程中， 妨碍城镇化发展的最大障碍是农村土地制度。农村土地制度已经成为我国工业化和城镇化发展进程中广大农民———包括已经进城的和正在准备进城的以及将来不准备进城和愿意永远留存农村务农的人们———特别关心的问题。我国现行农村土地制度， 是改革幵放后在继承“一化三改” 基础上形成的。现行土地制度， 本质上是“以联产承包负责任” 为基础的土地归属与管理制度。其法律依据是《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）。《宪法》第１０ 条第２款明确规定： “农村和城市郊区的土地， 除由法律规定属于国家所有的以外， 属于集体所有； 宅基地和自留地、自留山， 也属于集体所有。” 其实践依据是农民通过自食其力、精耕细作， 按照承包土地的多少， “交足国家的， 留足集体的，剩下全是归自己的” 这样一个原则， 联产承包， 实现土地等基本生产资料公有制与充分发挥农民个人劳动生产积极性的有机结合， 以此达到既保证土地等基本生产资料的集体共有，又能够放手让农民自主经营、自谋发展的目的。通过联产承包， 既保证了农民对土地的实际支配权和经营自主权， 又实现了农民合法收益的最大化。因此， 这一制度一经实行， 便收到合乎人之本性要求的良好效果。但是， 随着我国市场经济的持续健康较快发展， 联产承包责任制也同样遇到了农村劳动力进一步自由流动和土地承包者迫切要求实现主业转换的限制。于是， 在农村土地集体共有权不变前提下， 土地承包后的实际支配权、承包土地的经营权是否允许流转问题便提到了日程。适应我国工业化和城镇化发展的需要， 中办、国办于２０１４ 年１１ 月２０ 日印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》， 明确指出： 要在坚持农村土地集体所有的前提下， “实现所有权、承包权、经营权三权分置， 引导土地经营权有序流转”， 以达到“坚持家庭经营的基础性地位， 积极培育新型经营主体， 发展多种形式的适度规模经营” 的目的。?然而， 这样一种改革模式必然会遇到一系列制度性和法理性挑战。其中， 最大挑战是农民如何通过土地的流转最终把他们所拥有的承包地的承包权、经营权和宅基地的经营自主权变为实际财产收益权的同时， 允许经土地流转而得到新的土地规模经营权的土地经营者获得更加灵活有效的实际支配权。正如有专家指出的： “集体所有权实际上是在一个时点设置下的人人共有、人人有份的所有权制度”， “承包权是集体所有权跟集体组织内部成员之间包和承包的关系”，“经营权是承包经营权派生出来的， 不是一个独立的权利， ……受承包经营权约束”， “承包权是一个田地权， 经营权是一个田面权”， 因此， 经营权必须小于承包权， 否则难免带来实际土地流转与运营过程中的权利冲突， 形成包括潜在信贷风险在内的巨大风险。?    张郁达博士在《中国城镇化进程中的农村土地制度改革》一书中， 试图以制度经济学、政治经济学为基本理论支持， 以博弈论为主要分析工具， 以统计实证为主要研究方法，分析和探讨了城镇化进程与农村土地制度变迁的关系， 论证和阐明了农村上地流转制度的改革是我国农村土地制度改革的重要一步， 指出了这一改革对于全面解放农村劳动力、促进农村人口“离土离乡”、并由此组成新型城镇居民和现代产业大军， 进而大幅度提升我国城镇化水平和新型工业化向更髙层次方向发展所具有的积极意义。围绕城镇化进程中的农村土地制度改革这样一个主题， 作者首先对我国农村土地制度的历史变迁和城乡发展状况做了系统阐释， 进而运用计量经济学模型和土地绩效评估等方法， 分析了城镇化发展与农业现代化进程的关系， 揭示了农村土地制度及其改革对于我国工业化和城镇化进程的影响， 分析了我国现行土地制度及其政策法规之间存在的不协调、不一致和个别条款过时严重妨碍我国工业化和城镇化发展等问题， 提出了从法律上打破国家所有、集体所有的土地所有权限制， 阐明了按土地性质划分农村土地流转范围和方式， 赋予农民永久性土地承包支配权， 允许城市居民购买农村居民宅基地， 并由此赋予农民实质财产权以及放宽资本下乡“适度规模” 限制， 引导和推进我国农业规模化、集约化和现代化发展等一系列政策建议。    毫无疑问， 张郁达博士的这些分析、探讨和阐述仍然是初步的。随着我国农村土地制度改革的不断深化， 随着我国工业化进程的进一步加快， 随着我国大国经济发展的路线图进一步清晰， 有关我国城镇化进程中的土地制度改革问题的研究也会进一步深化。显然， 从这个角度看， 张郁达博士的这项研究成果付梓出版， 不仅有助于进一步深化我国城镇化进程中土地制度改革的理论研究与政策实践， 而且有助于为进一步深化我国农村土地制度改革， 大力度推进我国全面小康社会建设提供更加深刻有力的理论支撑和政策指导。                                 刘迎秋                           ２０１５ 年１２ 月１０ 日于北京小倦游斋