描述
开 本: 16开纸 张: 胶版纸包 装: 平装是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787509769188
内容简介
2013年年底，全国人大常委会宣布废止在中国实施了近六十年的劳动教养制度，随之而来的是一些制度上的缺漏需要弥补，有些原来由劳动教养规制的行为需要分别归入治安管理处罚或刑法的调控范围。同时，“小劳教”的废止还带来强制戒毒、收容教育、收容教养等“大劳教”措施的完善问题。本书以废止劳教为契机，探讨了后劳教时代相关法律制度的衔接问题，特別就建立轻罪、重罪的刑法结构和刑罚、保安处分的二元处罚体系做了重点研究。
目 录
废止劳教后的法治再出发（代前言）
章 从劳教改革到劳教废止
节 废除劳教的必要性及劳教废止后的配套措施
第二节 我国劳动教养制度的反思与重构
第三节 整合预防犯罪资源的重要契机
第四节 劳动教养制度的改革路径
第五节 废除劳教正当其时
第六节 后劳教时代的相关法律完善
第二章 刑法结构与刑罚结构
节 坚持和完善违法犯罪的二元制裁结构
第二节 将所有剥夺人身自由的处罚纳入刑法的思考
第三节 劳动教养入刑设想
第四节 社会治理模式下刑法替代劳教否定论
第五节 一个绕不开的刑法话题：“二元结构”的制裁体系
第六节 中国刑法上的罪量要素存废评析
第三章 重罪和轻罪
节 从犯罪实质概念的重构看劳教制度的改革
第二节 劳教废止后我国轻罪制度的建构
第三节 轻罪重罪之法定界分
第四节 我国刑法典的轻罪化改造
第五节 刑法中重罪与轻罪的划分
第六节 劳教废止后治安轻罪制度的构建
第七节 劳教废止后的犯罪化
第四章 保安处分
节 劳动教养的改革方向应为保安处分
第二节 保安处分与我国行政拘禁制度的改革
第三节 保安处分的刑事法律化
第四节 作为保安处分措施的禁止令
第五章 其他限制和剥夺人身自由的措施
节 我国行政拘禁制度改革应遵循的基本原则
第二节 收容教养制度及其改革
第三节 完善收容教养制度构想
第四节 收容教育制度的问题与对策
第五节 建立社会防卫处遇制度
第六节 未成年人刑事处遇制度的改革与完善
第七节 强制医疗制度的实证研究
第八节 强制医疗特别程序的再完善
第九节 强制隔离戒毒:问题及改进
第十节 工读教育的改革、发展与完善
第六章 域外相关制度
节 社区法院的美国创新和对中国的借鉴
第二节 法国违警罪制度对我国劳教制度改革的借鉴意义
第三节 德国刑法中的处分制度及其保安监督述评
第四节 德国刑事政策和立法中针对危险行为人的隔离监禁制度
第五节 意大利刑法结构管窥
第六节 日本现行法中的保安处分：制度、实践与参考
第七节 从日本的经验和教训看我国后劳教时代对轻微犯罪应采取的处理措施
第八节 非刑精神病强制医疗的欧洲视野
后 记
章 从劳教改革到劳教废止
节 废除劳教的必要性及劳教废止后的配套措施
第二节 我国劳动教养制度的反思与重构
第三节 整合预防犯罪资源的重要契机
第四节 劳动教养制度的改革路径
第五节 废除劳教正当其时
第六节 后劳教时代的相关法律完善
第二章 刑法结构与刑罚结构
节 坚持和完善违法犯罪的二元制裁结构
第二节 将所有剥夺人身自由的处罚纳入刑法的思考
第三节 劳动教养入刑设想
第四节 社会治理模式下刑法替代劳教否定论
第五节 一个绕不开的刑法话题：“二元结构”的制裁体系
第六节 中国刑法上的罪量要素存废评析
第三章 重罪和轻罪
节 从犯罪实质概念的重构看劳教制度的改革
第二节 劳教废止后我国轻罪制度的建构
第三节 轻罪重罪之法定界分
第四节 我国刑法典的轻罪化改造
第五节 刑法中重罪与轻罪的划分
第六节 劳教废止后治安轻罪制度的构建
第七节 劳教废止后的犯罪化
第四章 保安处分
节 劳动教养的改革方向应为保安处分
第二节 保安处分与我国行政拘禁制度的改革
第三节 保安处分的刑事法律化
第四节 作为保安处分措施的禁止令
第五章 其他限制和剥夺人身自由的措施
节 我国行政拘禁制度改革应遵循的基本原则
第二节 收容教养制度及其改革
第三节 完善收容教养制度构想
第四节 收容教育制度的问题与对策
第五节 建立社会防卫处遇制度
第六节 未成年人刑事处遇制度的改革与完善
第七节 强制医疗制度的实证研究
第八节 强制医疗特别程序的再完善
第九节 强制隔离戒毒:问题及改进
第十节 工读教育的改革、发展与完善
第六章 域外相关制度
节 社区法院的美国创新和对中国的借鉴
第二节 法国违警罪制度对我国劳教制度改革的借鉴意义
第三节 德国刑法中的处分制度及其保安监督述评
第四节 德国刑事政策和立法中针对危险行为人的隔离监禁制度
第五节 意大利刑法结构管窥
第六节 日本现行法中的保安处分：制度、实践与参考
第七节 从日本的经验和教训看我国后劳教时代对轻微犯罪应采取的处理措施
第八节 非刑精神病强制医疗的欧洲视野
后 记
前 言
废止劳教后的法治再出发(代前言)
2013年12月28日，全国人大常委会通过《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，宣布废止劳动教养制度，同时还宣布对正在被依法执行劳教的人员解除劳教，剩余期限不再执行。至此，在中国实施了近60年、广受关注和争议的劳教制度退出了历史舞台。这是中国法治建设中具有划时代意义的一件大事。
从立足改革到彻底废除
对劳教制度改革的探讨，至少在20世纪90年代就已成为法学界的一个热门话题。1997年修改刑法时，刑法学家、北京大学储槐植教授就指出，此次修改的一个重要任务是要解决劳教问题。但由于当年修法比较仓促，解决这一问题涉及其他问题，所以决定此次修法暂不涉及劳教问题。
此后，劳教改革的步伐并没有停下。1999年，全国人大法工委与司法部劳教局就曾在北京大兴一个劳教所里联合召开了一次关于劳教立法的会议。会上传达了中央主要负责人对劳教改革问题的关心。有与会专家提出，好在21世纪到来之前把劳教制度的改革完成，以便为早日批准《公民权利和政治权利国际公约》（中国1998年签署）扫清障碍。在这次会上也有分歧，来自公安部的与会代表就以当时的社会治安形势不容乐观为由，主张对改革不能操之过急。
2005年，针对劳教制度改革的违法行为矫治法被列入全国人大常委会的立法计划。2008年12月，第十一届全国人大常委会第六次会议通过的报告中说明：“按照将劳动教养制度改革为违法行为教育矫治制度的要求，拟制定违法行为矫治法。法制工作委员会已与中央政法委、人民法院、人民检察院、公安部、监察部等有关部门多次交换意见，还在进一步研究。”
2009年3月，部分全国人大代表再提关于制定违法行为矫治法的议案，全国人大的有关报告也指出，“中央部署进行的司法体制和工作机制改革已明确提出‘将劳动教养制度改革为违法行为教育矫治制度’”，并且表示将做好法律草案的起草工作。2010年全国人大进一步表示，将加快违法行为矫治法的立法速度。
虽然改革劳教制度的“违法行为（教育）矫治法”先后被第十届、第十一届全国人大常委会列入立法规划，但是由于在一些重大的问题上存在着分歧，比如，学界和立法机关都主张将决定权从公安机关移交到法院，但由于公安部反对，所以迟迟形不成成熟的方案。
公安部也意识到劳教制度所面临的挑战，并采取了一些改革措施。例如，2002年公安部发布的《公安机关办理劳动教养案件规定》规定，对违法犯罪嫌疑人劳教2年以上的，以及应当对未成年违法犯罪嫌疑人决定劳教等案件，可以组织聆询。2005年，公安部又发布了《关于进一步加强和改进劳动教养审批工作的实施意见》，进一步扩大了劳教案件的聆询范围，缩短了劳教期限（一般不超过2年），扩大了所外执行的范围，并规定律师可以代理劳教案件。
以上改革虽然取得了一些成绩，但由于是审批部门自己组织聆询，导致公安机关仍然既当运动员又当裁判员，且程序带有相当的封闭性和可控性，因而即使纳入聆询的案件，也往往流于形式。例如，曾经被错误劳教的重庆青年黄成城在看守所申请聆询时，很多与他一起的在押人员说：“从来没有听说过因为申请聆询，就不会被劳教。”在他提出要律师参加聆询的请求没有得到满足的情况下，公安机关就在看守所为他组织了聆询，整个聆询过程仅15～20分钟，他的诉求也没有得到支持。
在一些特殊情况下，这种体内监督式的改革更具局限性。例如，王立军在任重庆公安局局长期间要求：劳教案件凡有领导批示的，按批示办。这里的“领导”主要指他自己。
从2011年起，根据人民法院等十部委《关于印发违法行为教育矫治委员会试点工作方案的通知》，甘肃、山东、江苏、河南等地开始劳教制度改革试点工作，如南京市发布了《关于成立南京市违法行为教育矫治委员会试点工作领导小组的通知》。不过，根据笔者对部分试点城市的调研，这一改革并未带来根本性的变化。
2012年11月，中共十八大强调要运用法治思维和法治方法来治理社会。2013年初，在全国政法工作电视电话会议上，中央政法委书记孟建柱宣布，中央已研究，报请全国人大常委会批准后，年内将停止使用劳教制度。孟建柱还表示，在全国人大常委会批准之前，严格控制使用劳教手段，对缠访、闹访等三类对象，不采取劳教措施。这是在之前几年劳教问题引发强烈关注和诟病后，比较果敢和直接的决定。
2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，废止劳教制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。2013年12月28日，全国人大常委会通过了《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》后，劳教制度正式废止。
从原来的立足改革到彻底废除劳教，首先，此前一系列被错误劳教的案件所带来的恶劣社会影响，使中央领导集体果断决定废除劳教制度。其次，多年来社会上对劳教制度的批评，以及公安部等采取的改革措施（如缩短劳教期限等），加上劳教制度的部分功能逐渐被相关法律制度所替代（如社区矫正），使得劳教的人数逐年减少：从全国多时的30余万人,减少到2012年底只有约6万人（另有约20万强制隔离戒毒人员）。2013年初全国政法工作会议后，各地相继停止使用劳教手段。到年底宣布废止劳教制度时，大部分人已经到期，继续被关押的劳教人员已经不多了，这就使得国家在社会治理中对劳教制度的依赖大大降低。与此同时，近一年的过渡期间，社会治安形势基本平稳，也说明弃用劳教制度不会给社会带来不可克服的压力。
劳教制度废止后的制度安排
劳教制度废止后，引发社会高度关注的是在河南多地出现的“非正常上访人员训诫中心”，以及其他地方相继出现的形形色色的“法制教育基地”“法制培训班”等。人们担心这些没有法律依据的措施会不会让劳教制度借尸还魂？因为立法法明确规定，对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定。因此，各地无权擅自设立这样那样的机构和措施，这一点是必须明确的。
其次，另一个值得注意的现象是，劳教制度废止后，人民法院、人民检察院先后出台了诸多降低犯罪门槛、扩大犯罪圈的司法解释,如《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理敲诈勒索刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理抢夺刑事案件适用法律若干问题的解释》等，这些涉及司法权对立法权的侵犯。如果确实需要对上述司法解释中涉及的犯罪行为给予刑事处罚，也应当通过修改刑法来实现。否则，只能按照治安管理处罚法来处理。
劳教制度废除后，原有的治安管理处罚、劳动教养、刑法“三足鼎立”的模式转化成治安管理处罚和刑罚处罚的二元模式。原有的劳教对象一部分不能再处罚，如对上访者的违法劳教，因办案期限所限而对犯罪嫌疑人采取以教代侦等，其余则要分别归入治安管理处罚法和刑法的规制范围。
由于中国传统刑法强调犯罪行为是社会危害后果严重的行为，废除劳教制度以后，对于那些危害后果虽然不足够严重，但屡教不改、有较大主观恶性的行为，可以在经过充分论证的基础上通过修改刑法，适当扩大犯罪圈。当然，治安管理处罚法和刑法本身也有一个无缝衔接的问题，比如，可以考虑将刑法上的拘役刑起点由1个月下调至15天。
目前，立法机关正在准备制定社区矫正法，这是废止劳教制度后一项重要的配套措施。在实践中，社区矫正只针对被判处管制，宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的4种人。有必要进一步加大社区矫正的适用范围，如过失犯、短期拘役犯等，从而减少监狱关押人员。
类似行为监督的干预手段，可以考虑增加在社区矫正法中，即对那些屡教不改的轻微违法犯罪人员，如果经过专家小组评估后，认为其有可能继续实施危害公共安全和他人安全的行为的，在判处治安处罚或刑罚的同时，附加由法院判处一定时间的行为监督（初步设想为1～6个月），以对其行为习惯和心理进行矫正和治疗。由于这是一种在社区中执行的保安处分措施，相比传统的劳教手段，严厉性要大大降低。
在矫正实践中，各地纷纷设立了“中途之家”“社区矫正中心”等专门场所，为那些“无家可归、无业可就、无亲可投”的社区服刑人员提供过渡性、临时性食宿服务，取得了一些好的效果，但发展很不平衡，亦有待改进。有的地方人财物都严重不足，需要从财政和编制上予以保证。另外，还要为社区矫正机构配备警察，以保证对社区服刑人员的交付接收、组织宣告、提请执行变更、解除社区矫正、实施电子监控等。在这里特别需要强调的是，在设计社区矫正相关制度时，要防止其异化成二劳教。
劳教制度废止后，依照禁毒法和戒毒条例的规定，原劳教场所职能由原来的劳教和强制隔离戒毒双重职能，转型为执行强制隔离戒毒的单一职能。强制隔离戒毒工作由公安机关和司法机关分段执行，一般在公安机关经过3～6个月的急性脱毒期后，转送到司法行政机关的戒毒场所（即原劳教场所）执行。
目前，中央机构编制委员会办公室已批复同意司法部劳教局更名为司法部戒毒管理局，原有各省劳教局于近两年陆续加挂戒毒局门牌，目前正在走更名程序。另外，也有劳教局更名为教育矫治局。其实，名称在很大程度上取决于转型后的功能，如果只行使强制戒毒这一项职能，那叫戒毒管理局合适；如果还要承担其他职能，如负责接纳收容教养、收容教育甚至强制医疗等职能，名称为教育矫治局更合适一些。
由于戒毒人数近年来持续增长，因而绝大多数原劳教场所干警的工作安排扎实，思想状态稳定。但有的地区出现场所和警力富余的情况，特别是那些毒品形势相对不那么严峻的地区，在尝试其他职能的拓展，如改造成轻刑监狱等。
实行了几十年的劳教制度有一套规范化的做法，相比而言，强制戒毒还较新，除了禁毒法、戒毒条例以及司法部的戒毒工作规定外，强制戒毒的管理、教育、戒治等各项具体业务均有待进一步规范。
与此同时，还有一些问题有待解决。比如，劳教制度废止后，劳教警察身份有待进一步确认，可考虑改为强制戒毒干警和社区矫正机构干警。检察监督亦有待进一步明确，因为原劳教所设有检察监督室，但现行法律没有明确规定强制隔离戒毒场所的检察监督，之前有的驻所检察室已按检有关规定撤离。检察监督的缺位不利于执法工作，特别是不利于场所一些非正常事件的处理。
大劳教仍待司法化改造
应当看到，已经废止的劳教制度，其实针对的只是小劳教，即1957年全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》和1979年全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的补充规定》以及1982年国务院转发、公安部发布的《劳动教养试行办法》所确定下来的劳教制度。
在小劳教之外，还有一个大劳教，即其他众多的剥夺人身自由的行政拘禁制度。例如，针对卖淫嫖娼人员的收容教育制度。根据1993年国务院发布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，对卖淫、嫖娼人员由县级公安机关决定实行收容教育，期限为6个月至2年。由于该制度也存在公安机关既做运动员又做裁判员等弊端，加上立法层级低，暴露出的问题不少，被指比劳教更随意。卖淫嫖娼在中国并不是刑事犯罪，只是治安违法行为，但是，收容教育剥夺人身自由的期限过长，甚至比刑法上的某些犯罪处罚还严厉。再如劳教后蜕变为强制劳动，收容教育在实践中也成了变相的强制劳动。它所存在的不合比例性、缺乏正当程序的保障等问题，与被废止的劳教制度有惊人的相似之处。
对于未达到刑事责任年龄者的收容教养制度，1982年公安部下发的《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》规定，公安机关可对被处收容教养的少年剥夺长达1～3年的人身自由。这个规定同样导致公安机关既做运动员又做裁判员的结果。2013年，广受社会关注的李某某强奸案发生后，许多人质疑李某某之前被处收容教养的效果，引起对此制度现行设计的反思。关于收容教养场所，必须在软硬件方面均适合对少年的教养和矫正，而不是一关了之，甚至造成交叉感染。与此相关的另一个制度是工读学校，目前在各地的发展也很不平衡、很不规范。
类似劳教制度的另一制度是针对吸毒成瘾者的强制戒毒制度。目前，强制隔离戒毒决定、提前解除强制隔离戒毒和延长戒毒期限等，均由公安机关单方面作出。由于缺乏监督和制约，实践中强制隔离戒毒决定及其变更随意性大，有些地方甚至出现为了多抓人而过度审批的问题。
此外，针对精神病人的强制医疗制度可能带来的被精神病风险， 2012年修订的刑事诉讼法已将依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序司法化，即将强制医疗的决定权从公安机关转移到法院，这无疑是一个进步。但是，目前该制度的实施尚处摸索阶段，许多工作仍有待推进和规范化，比如强制医疗机构应当多长时间对被强制医疗的人进行诊断评估，以防不需要继续强制医疗的人长期被限制在强制医疗机构。但是对于严重精神障碍患者的强制住院治疗，2012年通过的精神卫生法仍然没有实现决定权的司法化，被精神病的风险在这里依然很大。
小劳教废除后，治安管理处罚法中的治安拘留也将成为一个问题。劳教制度中1～3年剥夺人身自由的规定，使得15天或合并执行的20天治安拘留并不是一个突出的问题，但劳教制度废除后，对治安拘留的合法性的追问已不容回避，公安机关自行决定剥夺一个人15天甚至20天的人身自由，从人权保障的角度来看，仍然有足够的理由担心这样一种不受制约的权力容易被滥用。因此，对于治安处罚特别是治安拘留，未来也要从制度上加以完善，如在各级法院内部设立治安法庭，对其适用简易程序，使治安拘留接受司法审查。
限制和剥夺人身自由的处罚和措施，还有公安机关期限过长的刑事拘留权、留置权，甚至检察机关的逮捕权，乃至纪检、监察机关的“双规”“双指”，等等。如此种种，都是劳教制度废止后应当关注并逐步解决的问题。
至关重要的是大劳教的改革方向必须与小劳教一致，即凡限制和剥夺人身自由的措施，都要按照《立法法》的要求，由全国人大或全国人大常委会以立法的方式作出规定，低于这个层级的行政法规甚至部门规章无权规定这些内容。而且，正如我们不能把劳教制度升格为全国人大或全国人大常委会的立法去解决其合法性一样，我们必须按照中国已经签署的《公民权利和政治权利国际公约》的要求，以及宪法关于国家尊重和保障人权的精神，将剥夺人身自由的决定权赋予一个不偏不倚的中立的法庭来行使。对各种“大劳教”措施进行司法化改造，是我国未来法治发展的必然趋势。
刘仁文
2014年11月
2013年12月28日，全国人大常委会通过《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，宣布废止劳动教养制度，同时还宣布对正在被依法执行劳教的人员解除劳教，剩余期限不再执行。至此，在中国实施了近60年、广受关注和争议的劳教制度退出了历史舞台。这是中国法治建设中具有划时代意义的一件大事。
从立足改革到彻底废除
对劳教制度改革的探讨，至少在20世纪90年代就已成为法学界的一个热门话题。1997年修改刑法时，刑法学家、北京大学储槐植教授就指出，此次修改的一个重要任务是要解决劳教问题。但由于当年修法比较仓促，解决这一问题涉及其他问题，所以决定此次修法暂不涉及劳教问题。
此后，劳教改革的步伐并没有停下。1999年，全国人大法工委与司法部劳教局就曾在北京大兴一个劳教所里联合召开了一次关于劳教立法的会议。会上传达了中央主要负责人对劳教改革问题的关心。有与会专家提出，好在21世纪到来之前把劳教制度的改革完成，以便为早日批准《公民权利和政治权利国际公约》（中国1998年签署）扫清障碍。在这次会上也有分歧，来自公安部的与会代表就以当时的社会治安形势不容乐观为由，主张对改革不能操之过急。
2005年，针对劳教制度改革的违法行为矫治法被列入全国人大常委会的立法计划。2008年12月，第十一届全国人大常委会第六次会议通过的报告中说明：“按照将劳动教养制度改革为违法行为教育矫治制度的要求，拟制定违法行为矫治法。法制工作委员会已与中央政法委、人民法院、人民检察院、公安部、监察部等有关部门多次交换意见，还在进一步研究。”
2009年3月，部分全国人大代表再提关于制定违法行为矫治法的议案，全国人大的有关报告也指出，“中央部署进行的司法体制和工作机制改革已明确提出‘将劳动教养制度改革为违法行为教育矫治制度’”，并且表示将做好法律草案的起草工作。2010年全国人大进一步表示，将加快违法行为矫治法的立法速度。
虽然改革劳教制度的“违法行为（教育）矫治法”先后被第十届、第十一届全国人大常委会列入立法规划，但是由于在一些重大的问题上存在着分歧，比如，学界和立法机关都主张将决定权从公安机关移交到法院，但由于公安部反对，所以迟迟形不成成熟的方案。
公安部也意识到劳教制度所面临的挑战，并采取了一些改革措施。例如，2002年公安部发布的《公安机关办理劳动教养案件规定》规定，对违法犯罪嫌疑人劳教2年以上的，以及应当对未成年违法犯罪嫌疑人决定劳教等案件，可以组织聆询。2005年，公安部又发布了《关于进一步加强和改进劳动教养审批工作的实施意见》，进一步扩大了劳教案件的聆询范围，缩短了劳教期限（一般不超过2年），扩大了所外执行的范围，并规定律师可以代理劳教案件。
以上改革虽然取得了一些成绩，但由于是审批部门自己组织聆询，导致公安机关仍然既当运动员又当裁判员，且程序带有相当的封闭性和可控性，因而即使纳入聆询的案件，也往往流于形式。例如，曾经被错误劳教的重庆青年黄成城在看守所申请聆询时，很多与他一起的在押人员说：“从来没有听说过因为申请聆询，就不会被劳教。”在他提出要律师参加聆询的请求没有得到满足的情况下，公安机关就在看守所为他组织了聆询，整个聆询过程仅15～20分钟，他的诉求也没有得到支持。
在一些特殊情况下，这种体内监督式的改革更具局限性。例如，王立军在任重庆公安局局长期间要求：劳教案件凡有领导批示的，按批示办。这里的“领导”主要指他自己。
从2011年起，根据人民法院等十部委《关于印发违法行为教育矫治委员会试点工作方案的通知》，甘肃、山东、江苏、河南等地开始劳教制度改革试点工作，如南京市发布了《关于成立南京市违法行为教育矫治委员会试点工作领导小组的通知》。不过，根据笔者对部分试点城市的调研，这一改革并未带来根本性的变化。
2012年11月，中共十八大强调要运用法治思维和法治方法来治理社会。2013年初，在全国政法工作电视电话会议上，中央政法委书记孟建柱宣布，中央已研究，报请全国人大常委会批准后，年内将停止使用劳教制度。孟建柱还表示，在全国人大常委会批准之前，严格控制使用劳教手段，对缠访、闹访等三类对象，不采取劳教措施。这是在之前几年劳教问题引发强烈关注和诟病后，比较果敢和直接的决定。
2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，废止劳教制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。2013年12月28日，全国人大常委会通过了《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》后，劳教制度正式废止。
从原来的立足改革到彻底废除劳教，首先，此前一系列被错误劳教的案件所带来的恶劣社会影响，使中央领导集体果断决定废除劳教制度。其次，多年来社会上对劳教制度的批评，以及公安部等采取的改革措施（如缩短劳教期限等），加上劳教制度的部分功能逐渐被相关法律制度所替代（如社区矫正），使得劳教的人数逐年减少：从全国多时的30余万人,减少到2012年底只有约6万人（另有约20万强制隔离戒毒人员）。2013年初全国政法工作会议后，各地相继停止使用劳教手段。到年底宣布废止劳教制度时，大部分人已经到期，继续被关押的劳教人员已经不多了，这就使得国家在社会治理中对劳教制度的依赖大大降低。与此同时，近一年的过渡期间，社会治安形势基本平稳，也说明弃用劳教制度不会给社会带来不可克服的压力。
劳教制度废止后的制度安排
劳教制度废止后，引发社会高度关注的是在河南多地出现的“非正常上访人员训诫中心”，以及其他地方相继出现的形形色色的“法制教育基地”“法制培训班”等。人们担心这些没有法律依据的措施会不会让劳教制度借尸还魂？因为立法法明确规定，对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定。因此，各地无权擅自设立这样那样的机构和措施，这一点是必须明确的。
其次，另一个值得注意的现象是，劳教制度废止后，人民法院、人民检察院先后出台了诸多降低犯罪门槛、扩大犯罪圈的司法解释,如《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理敲诈勒索刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理抢夺刑事案件适用法律若干问题的解释》等，这些涉及司法权对立法权的侵犯。如果确实需要对上述司法解释中涉及的犯罪行为给予刑事处罚，也应当通过修改刑法来实现。否则，只能按照治安管理处罚法来处理。
劳教制度废除后，原有的治安管理处罚、劳动教养、刑法“三足鼎立”的模式转化成治安管理处罚和刑罚处罚的二元模式。原有的劳教对象一部分不能再处罚，如对上访者的违法劳教，因办案期限所限而对犯罪嫌疑人采取以教代侦等，其余则要分别归入治安管理处罚法和刑法的规制范围。
由于中国传统刑法强调犯罪行为是社会危害后果严重的行为，废除劳教制度以后，对于那些危害后果虽然不足够严重，但屡教不改、有较大主观恶性的行为，可以在经过充分论证的基础上通过修改刑法，适当扩大犯罪圈。当然，治安管理处罚法和刑法本身也有一个无缝衔接的问题，比如，可以考虑将刑法上的拘役刑起点由1个月下调至15天。
目前，立法机关正在准备制定社区矫正法，这是废止劳教制度后一项重要的配套措施。在实践中，社区矫正只针对被判处管制，宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的4种人。有必要进一步加大社区矫正的适用范围，如过失犯、短期拘役犯等，从而减少监狱关押人员。
类似行为监督的干预手段，可以考虑增加在社区矫正法中，即对那些屡教不改的轻微违法犯罪人员，如果经过专家小组评估后，认为其有可能继续实施危害公共安全和他人安全的行为的，在判处治安处罚或刑罚的同时，附加由法院判处一定时间的行为监督（初步设想为1～6个月），以对其行为习惯和心理进行矫正和治疗。由于这是一种在社区中执行的保安处分措施，相比传统的劳教手段，严厉性要大大降低。
在矫正实践中，各地纷纷设立了“中途之家”“社区矫正中心”等专门场所，为那些“无家可归、无业可就、无亲可投”的社区服刑人员提供过渡性、临时性食宿服务，取得了一些好的效果，但发展很不平衡，亦有待改进。有的地方人财物都严重不足，需要从财政和编制上予以保证。另外，还要为社区矫正机构配备警察，以保证对社区服刑人员的交付接收、组织宣告、提请执行变更、解除社区矫正、实施电子监控等。在这里特别需要强调的是，在设计社区矫正相关制度时，要防止其异化成二劳教。
劳教制度废止后，依照禁毒法和戒毒条例的规定，原劳教场所职能由原来的劳教和强制隔离戒毒双重职能，转型为执行强制隔离戒毒的单一职能。强制隔离戒毒工作由公安机关和司法机关分段执行，一般在公安机关经过3～6个月的急性脱毒期后，转送到司法行政机关的戒毒场所（即原劳教场所）执行。
目前，中央机构编制委员会办公室已批复同意司法部劳教局更名为司法部戒毒管理局，原有各省劳教局于近两年陆续加挂戒毒局门牌，目前正在走更名程序。另外，也有劳教局更名为教育矫治局。其实，名称在很大程度上取决于转型后的功能，如果只行使强制戒毒这一项职能，那叫戒毒管理局合适；如果还要承担其他职能，如负责接纳收容教养、收容教育甚至强制医疗等职能，名称为教育矫治局更合适一些。
由于戒毒人数近年来持续增长，因而绝大多数原劳教场所干警的工作安排扎实，思想状态稳定。但有的地区出现场所和警力富余的情况，特别是那些毒品形势相对不那么严峻的地区，在尝试其他职能的拓展，如改造成轻刑监狱等。
实行了几十年的劳教制度有一套规范化的做法，相比而言，强制戒毒还较新，除了禁毒法、戒毒条例以及司法部的戒毒工作规定外，强制戒毒的管理、教育、戒治等各项具体业务均有待进一步规范。
与此同时，还有一些问题有待解决。比如，劳教制度废止后，劳教警察身份有待进一步确认，可考虑改为强制戒毒干警和社区矫正机构干警。检察监督亦有待进一步明确，因为原劳教所设有检察监督室，但现行法律没有明确规定强制隔离戒毒场所的检察监督，之前有的驻所检察室已按检有关规定撤离。检察监督的缺位不利于执法工作，特别是不利于场所一些非正常事件的处理。
大劳教仍待司法化改造
应当看到，已经废止的劳教制度，其实针对的只是小劳教，即1957年全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》和1979年全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的补充规定》以及1982年国务院转发、公安部发布的《劳动教养试行办法》所确定下来的劳教制度。
在小劳教之外，还有一个大劳教，即其他众多的剥夺人身自由的行政拘禁制度。例如，针对卖淫嫖娼人员的收容教育制度。根据1993年国务院发布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，对卖淫、嫖娼人员由县级公安机关决定实行收容教育，期限为6个月至2年。由于该制度也存在公安机关既做运动员又做裁判员等弊端，加上立法层级低，暴露出的问题不少，被指比劳教更随意。卖淫嫖娼在中国并不是刑事犯罪，只是治安违法行为，但是，收容教育剥夺人身自由的期限过长，甚至比刑法上的某些犯罪处罚还严厉。再如劳教后蜕变为强制劳动，收容教育在实践中也成了变相的强制劳动。它所存在的不合比例性、缺乏正当程序的保障等问题，与被废止的劳教制度有惊人的相似之处。
对于未达到刑事责任年龄者的收容教养制度，1982年公安部下发的《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》规定，公安机关可对被处收容教养的少年剥夺长达1～3年的人身自由。这个规定同样导致公安机关既做运动员又做裁判员的结果。2013年，广受社会关注的李某某强奸案发生后，许多人质疑李某某之前被处收容教养的效果，引起对此制度现行设计的反思。关于收容教养场所，必须在软硬件方面均适合对少年的教养和矫正，而不是一关了之，甚至造成交叉感染。与此相关的另一个制度是工读学校，目前在各地的发展也很不平衡、很不规范。
类似劳教制度的另一制度是针对吸毒成瘾者的强制戒毒制度。目前，强制隔离戒毒决定、提前解除强制隔离戒毒和延长戒毒期限等，均由公安机关单方面作出。由于缺乏监督和制约，实践中强制隔离戒毒决定及其变更随意性大，有些地方甚至出现为了多抓人而过度审批的问题。
此外，针对精神病人的强制医疗制度可能带来的被精神病风险， 2012年修订的刑事诉讼法已将依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序司法化，即将强制医疗的决定权从公安机关转移到法院，这无疑是一个进步。但是，目前该制度的实施尚处摸索阶段，许多工作仍有待推进和规范化，比如强制医疗机构应当多长时间对被强制医疗的人进行诊断评估，以防不需要继续强制医疗的人长期被限制在强制医疗机构。但是对于严重精神障碍患者的强制住院治疗，2012年通过的精神卫生法仍然没有实现决定权的司法化，被精神病的风险在这里依然很大。
小劳教废除后，治安管理处罚法中的治安拘留也将成为一个问题。劳教制度中1～3年剥夺人身自由的规定，使得15天或合并执行的20天治安拘留并不是一个突出的问题，但劳教制度废除后，对治安拘留的合法性的追问已不容回避，公安机关自行决定剥夺一个人15天甚至20天的人身自由，从人权保障的角度来看，仍然有足够的理由担心这样一种不受制约的权力容易被滥用。因此，对于治安处罚特别是治安拘留，未来也要从制度上加以完善，如在各级法院内部设立治安法庭，对其适用简易程序，使治安拘留接受司法审查。
限制和剥夺人身自由的处罚和措施，还有公安机关期限过长的刑事拘留权、留置权，甚至检察机关的逮捕权，乃至纪检、监察机关的“双规”“双指”，等等。如此种种，都是劳教制度废止后应当关注并逐步解决的问题。
至关重要的是大劳教的改革方向必须与小劳教一致，即凡限制和剥夺人身自由的措施，都要按照《立法法》的要求，由全国人大或全国人大常委会以立法的方式作出规定，低于这个层级的行政法规甚至部门规章无权规定这些内容。而且，正如我们不能把劳教制度升格为全国人大或全国人大常委会的立法去解决其合法性一样，我们必须按照中国已经签署的《公民权利和政治权利国际公约》的要求，以及宪法关于国家尊重和保障人权的精神，将剥夺人身自由的决定权赋予一个不偏不倚的中立的法庭来行使。对各种“大劳教”措施进行司法化改造，是我国未来法治发展的必然趋势。
刘仁文
2014年11月
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