民办学校分类管理推进策略研究（2035中国教育发展战略研究）

民办教育是我国教育事业的重要组成部分。新时代背景下，对民办学校实施非营利性和营利性分类管理改革，是我国民办教育宏观治理制度的重大创新。当前和今后一段时期，如何积极稳妥地推进民办学校分类管理改革，事关民办教育事业长治久安和长远发展。
《民办学校分类管理推进策略研究》研究主题：通过历史分析、比较研究、政策梳理和案例剖析，阐述分类管理的现实意义，解析分类管理的制度构架，分析分类管理的实施难题，提出分类管理的推进策略
《民办学校分类管理推进策略研究》重要意义：本书力图“观照历史、立足现实、放眼未来”，基于实证调查所提出的诸多建设性建议，可供决策机关、实务部门和研究机构参考借鉴。

《民办学校分类管理推进策略研究》对如何积极稳妥地推进民办学校分类管理改革进行了深入思考和系统研究,主要分为以下六部分。*章，是分类管理的缘起分析，从破解民办教育现实困境、应对民办教育转型压力、整合各方意见诉求和汲取外部成果经验等四个维度对分类管理的动因进行分析。第二章，是分类管理的制度重构，着重从民办学校的准入许可、产权、法人治理、扶持、质量保障和监管制度等六方面入手，全面阐释和详细对比营利性和非营利性分类管理制度的主要内容。第三章，是分类管理的现实挑战，主要从制度建设层面分析了地方配套制度、民办学校退出和选择登记机制，以及长效监督体系建设等的不健全之处，并试图从更深层次剖析这种不健全形成的内在根源。第四章，是国际经验和国内探索，总结了境外政府对两类民办学校分类扶持、分别征税、差别监管的做法，阐释了我国医疗和养老机构分类改革的实践与基本经验，并在此基础上，提出对民办学校分类管理的若干启示。第五章，是分类管理的推进机制，着重从国家、地方、学校三个层面对各自需要建立或形成的推进机制进行详述。第六章，是民办学校的定位与治理，将视角转向学校内部，分析不同法人类型的利弊，提出可供学校抉择的发展战略，并就如何完善不同类型民办学校内部治理体系提出了相应建议。

董圣足 教育学博士、工商管理硕士、工学学士，高级经济师。现任上海市教育科学研究院民办教育研究所所长、研究员。自2001 年转行进入教育领域以来，主持完成或重点参与各类教育科研项目80余项，单独或领衔出版学术著作6部，公开发表学术论文100余篇，获多项省部级教育科研成果奖，是我国新一代民办教育理论和政策研究的领军人物之一。

前言
  第一章  民办学校分类管理的缘起 
第一节  破解民办教育发展的现实困境 
第二节  应对民办教育发展的转型压力 
第三节  整合民办教育相关各方的意见和诉求 
第四节  借鉴民办教育领域之外的成果和经验 
  第二章  民办学校分类管理的制度重构 
第一节  民办学校的准入和许可制度 
第二节  民办学校的产权制度 
第三节  民办学校的法人治理制度 
第四节  民办学校的政府扶持制度 
第五节  民办学校的外部监管制度 
  第三章  民办学校分类管理的现实挑战 
第一节  扶持政策落地所需地方制度不配套 
第二节  民办学校退出机制与分类选择不健全 
第三节  民办学校长效监管法律体系不完善 
  第四章  民办学校分类管理的境内外经验及探索 
第一节  境外私立学校分类治理的经验及启示 
第二节  我国公共事业分类管理改革的实践及基本经验 
第三节  我国民办学校分类改革的实践与探索 
  第五章  民办学校分类管理实施的推进机制 
第一节  国家宏观制度的健全与完善 
第二节  地方政策体系的充实与完善 
第三节  现有学校过渡方案的明确 
第四节  风险防控机制的建立 
  第六章  分类管理下民办学校的定位与治理 
第一节  民办学校法人类型的理性选择 
第二节  两类学校不同的发展战略 
第三节  民办学校内部治理体系的完善 
  结语 
  参考文献 
  后记

按照举办者是否要求获得办学收益，对民办学校实施非营利性和营利性分类管理改革（“两分法”），是党中央立足我国基本国情所作出的重大战略部署，其宗旨是为了从根本上破解长期制约民办教育发展的诸多瓶颈问题。囿于现实条件、认知水平和立法资源等因素，“两分法”分类管理虽动议较早，2002年《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）立法时就曾经一度被提上议程；但也争议颇大，各利益相关者据于不同视角、立于不同立场，持有相左观点、发出多种声音，以致《民办教育促进法》最终没有采取“两分法”，而是采取了折中办法，即在确立民办教育也是社会主义公益性事业的大前提下，将民办学校细分为捐资举办、出资举办且不要求经济回报、出资举办但要求取得合理回报的民办学校，以及在工商行政部门登记注册的经营性培训教育机构等四种类型。这就是所谓的“四分法”。
    然而，由于民办教育“四分法”及其相关政策设计与当时仍在施行中的法律法规及行政规章之间，缺乏衔接配套，存在诸多不一致、不协调之处，故在《民办教育促进法》颁布施行十多年来的实践中，并未得到各级政府相关部门的普遍认同和自觉遵循，导致该法的一些规定形同虚设，缺少强制力和执行力。为破解这一难题，稳妥推进民办学校分类管理，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）专门作出部署，提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。随后发布的《国家教育事业发展第十二个五年规划》进一步明确，要“逐步建立民办学校分类管理制度”，按照“学校自愿选择、政府分类管理”原则，开展营利性和非营利性民办学校分类管理试点，逐步建立分类管理制度和监管机制。2011年初，国务院办公厅发文将上海、浙江、广东深圳和吉林华桥外国语学院列为“3 1”分类管理改革的试点地区（院校），这些地区及院校的探索，为全国范围内稳步推行分类管理提供了经验和借鉴。
    党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的高度重视和直接推动下，为深入解决法律法规以及宏观政策间的冲突抵牾，一系列涉及民办教育的新法新政得以修订、颁行，对民办学校的法人类属、产权归属、政策扶持及管理监督等制度重新进行了系统的顶层设计，为最大范围调和各种矛盾、统合各方利益，理顺了思路，开创了新局。2015年12月27日召开的全国人大常委会第18次会议先期审议通过了《教育法》和《高等教育法》修订案，取消了对于举办营利性学校的禁止性规定，为探索营利性与非营利性民办学校分类管理提供了法律依据。《民办教育促进法》修订虽几经周折，但最终于2016年11月7日通过全国人大常委会第3次审议，从而在法律层面明确了非营利性与营利性民办学校的分类标准，确立了两类学校各自适用的政策体系。随后，2016年12月29日《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）发布。与新法及《若干意见》相配套，2016年12月30日，教育部等部委联合颁布《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》。至此，国家层面对民办学校实施分类管理的大局落定，方向更加明确，路径逐步清晰。国家层面系列新法新政的出台及施行，标志着我国民办教育发展进入非营利性和营利性分类管理新时代。
    新时代顶层制度设计大幕将落，然而分类推进的乐章却刚刚奏响。对民办学校实施营利性与非营利性分类管理，无疑是我国民办教育宏观治理上的一次重大创新，同时又是一项极为复杂的系统工程，涉及方方面面的利益调整和制度重构。当前和今后一段时期，民办学校分类管理改革如何才能真正落地，成为事关未来我国民办教育事业长治久安和长远发展的重大命题。对这一命题的全面思考和系统研究，不仅对支持和规范民办教育发展具有重大的现实意义，同时对构建新时代中国特色社会主义民办教育理论也富有重要的学术价值。这是历史走到今天的结果，也是未来对当代人的呼唤。我们作为民办教育研究者和从业者，有责任也有义务承担这一使命，为破解“落地”命题进行尝试性探索。本书正是这一探索的阶段性成果。
    成果的梳理、总结、呈现，需要科学的方法论作指导。习总书记在2016年5月17日哲学社会科学工作座谈会上发表重要讲话指出，“要按照立足中国、借鉴国外，挖掘历史、把握当代，关怀人类、面向未来的思路，着力构建中国特色哲学社会科学”。因此，“不忘本来、吸收外来、面向未来”，也理所当然地成为本书谋篇布局的指导思想和根本遵循。全书的行文逻辑可简要归纳如下： 我国为什么要实行营利性和非营利性民办学校分类管理（不忘本来）；分类管理的主要内容是什么（立足中国）；推进分类管理，在现实中遇到了什么挑战（立足中国）；面对这些挑战，国际上有哪些经验可以借鉴（吸收外来），国内有哪些改革进行了先期探索（挖掘历史，把握当代）；在此基础上，未来政府推行何种机制、学校采取何种发展战略与治理策略才能使分类管理落地（面向未来）。循此逻辑，我们认为，从“民办学校分类管理的缘起”这个原点出发，详细分析中国特色分类管理制度基本内容及其在推行过程中面临的现实挑战，审慎借鉴境外分类治理和国内实践探索的有益经验，从而为未来我国民办学校精准分类、合理定位与良善治理提供启示及借鉴，完全符合习近平总书记“5•17”讲话精神，较好体现了历史与逻辑、理论与实践、形式与内容的有机统一。
    在具体内容的铺陈上，本书主要分为以下六部分。第一章，是分类管理的缘起分析，从破解民办教育现实困境、应对民办教育转型压力、整合各方意见诉求和汲取外部成果经验等四个维度对分类管理的动因进行分析。第二章，是分类管理的制度重构，着重从民办学校的准入许可、产权、法人治理、扶持、质量保障和监管制度等六方面入手，全面阐释和详细对比营利性和非营利性分类管理制度的主要内容。第三章，是分类管理的现实挑战，主要从制度建设层面分析了地方配套制度、民办学校退出和选择登记机制，以及长效监督体系建设等的不健全之处，并试图从更深层次剖析这种不健全形成的内在根源。第四章，是国际经验和国内探索，总结了境外政府对两类民办学校分类扶持、分别征税、差别监管的做法，阐释了我国医疗和养老机构分类改革的实践与基本经验，并在此基础上，提出对民办学校分类管理的若干启示。第五章，是分类管理的推进机制，我们认为，破解制度瓶颈固然重要，但若没有完善的推进机制，分类管理制度仍会飘浮云端而难以落地。因此，本部分着重从国家、地方、学校三个层面对各自需要建立或形成的推进机制进行详述，这是“如何落地”的重要一环。第六章，是民办学校的定位与治理，将视角转向学校内部，分析不同法人类型的利弊，提出可供学校抉择的发展战略，并就如何完善不同类型民办学校内部治理体系提出了相应建议。外因是变化的条件，内因是变化的根据，外因通过内因起作用。外因与内因的上述辩证法决定了民办学校的定位与治理才是分类管理有效落地的关键和要害所在。
    有效落地既要借鉴历史经验，更要分析现实利弊；既要依靠外部宏观制度，更要依赖内部治理机制；既应放眼国际，更应立足中国。分类管理蹒跚走到今天，是各利益相关者共同努力和相互妥协的结果；分类管理若要稳步走向明天，更需要各利益相关者持续奋进、砥砺前行。在前半场，制度设计者承担着重要角色，起着关键作用，修订并完善了分类管理的顶层制度；在后半场，各级人民政府和学校举办者、办学者将担负起更多责任，把分类管理制度落到实处。其中，地方政府动力激发、优惠政策落实到位、监督管理依法实施、现有学校平稳过渡、学校治理体系健全等仍是分类管理制度落实的重点和难点，也是本书在不同章节着重分析的焦点和亮点。
    物类之起，必有所始。民办教育步入分类管理新时代后，作为一本面向未来发展、偏重分类实践、兼涉政策分析和试水理论构建的著作，我们希望以此为蓝本或者“靶子”，与业界同仁共同分析新时代背景下民办教育发展的未来走向，深入探讨分类管理后面临的重大理论与实践问题，以期形成更好的共识，凝成更大的合力。同时，我们也诚挚欢迎并热切期待广大民办教育界同仁能够指出书中的不足和问题，并提出建设性的改进建议，从而促使我们进一步理清思路、修正观点、完善对策。我们相信，按照党中央、国务院的统一部署，只要大家心往一块想，劲往一块使，民办学校分类管理改革就一定能落到实处，各级各类民办教育事业必将迎来更加光明灿烂的未来！
   
董圣足
    2019年9月