中国民事检察监督制度的改革与完善研究

　　本书主要运用数据、案例的概括分析和比较分析、调研访谈情况的综合分析、经验做法的归纳总结及诉讼流程的图表演示等实证研究方法，兼采文献、历史分析等方法，从历史、现状、未来发展三个维度对我国民事检察监督制度进行了全方位、较为系统和深入的研究。

　　路志强，男，1957年7月出生，陕西省洋县人，西北大学经济管理学院工商管理学硕士、西安交通大学法学院法律治理学博士，吉林大学、西安交通大学、西北政法大学、西北大学法学院兼职教授。现任海南省人民检察院党组书记、检察长。2006年以来，历任陕西省委政法委副书记、秘书长，陕西省司法厅党组书记、厅长，省监狱管理局第一政委，甘肃省人民检察院党组书记、检察长等职。

　　先后独著《现代法治语境下检察工作的反思与进路》《检察工作热点问题研究》，主编《“依法治国与检察工作”研讨会优秀论文集》并公开出版，共计80余万字；1993年至今，在《理论导刊》《今日中国论坛》《西南政法大学学报》《兰州大学学报》《中国刑事法杂志》《河北法学》《甘肃社会科学》《人民检察》等刊物上发表学术论文40余篇，获省部级以上奖项8篇。

　　长期结合司法工作实践从事现代法律治理学研究。2004年，提出“法理情统一”“法治思维”等思想指导榆林市政法工作；2011年，调研报告《从药家鑫案看青少年法制教育现状及对策》刊发于新华社内参，其中关于“在中高考中增加法制知识内容”的建议被教育部采纳。近年来，完成中国法学会重点委托课题、最高人民检察院检察理论研究重点课题、甘肃省哲学社会科学重大规划项目共8项，对司法机关监督制约机制、新增检察监督制度实施状况等问题进行深入研究。任全国人大代表5年来，提出有关完善检察制度的立法建议17条。

第一章绪论
第二章关键术语的界定与厘清
一、民事检察监督
（一）立法特征
（二）实践理解
（三）本书的应用
二、民事检察监督制度
（一）民事检察监督诉讼活动规则
（二）民事检察监督体制
（三）民事检察监督机制
三、民事检察监督与民事申诉制度
（一）民事申诉与民事检察监督的程序关系
（二）民事申诉制度影响民事检察监督的几个误区
（三）民事申诉制度影响民事检察监督的问题评析
第三章中国民事检察监督制度的发展沿革
一、中国民事检察监督制度发展历程
（一）初建、肇始阶段（新民主主义时期至20世纪50年代末）
（二）破坏、否定阶段（20世纪50年代后期至20世纪80年代初）
（三）停滞、重建阶段（1982年至1988年）
（四）争论、发展阶段（1988年至2007年）
（五）明确、强化阶段（2007年至今）
二、中国民事检察监督制度发展规律
（一）监督理念日趋现代化
（二）监督范围日趋全面化
（三）监督方式日趋多元化
（四）监督客体日趋程序化
三、中国民事检察监督制度发展特点
（一）制度方向始终明确而对策不明
（二）制度功能逐渐多元而矛盾叠生
（三）制度内容逐渐确定而并不明确具体
（四）制度体系逐渐完善而结构性问题突出
四、成因分析
（一）理论争议的影响
（二）检法关系的影响
（三）检察机关改革探索的影响
五、中国民事检察监督制度改革方向
（一）强化“制约”理念，促进诉权、审判权、检察权“合力”优化
（二）强化“效益”理念，促进民事检察监督程序优化司法资源配置
（三）强化“系统”理念，促进民事检察监督制度整体效能实现
六、中国民事检察监督制度发展思路启示
（一）完善制度理论体系
（二）夯实制度实践基础
（三）坚持制度改革探索
第四章中国民事检察监督制度的现状分析
一、立法状况
（一）现行制度的理念基础
（二）现行制度中的检察权配置
（三）现行制度内容的主要特点
（四）民事检察监督与审判监督中其他程序的关系
二、司法现状
（一）制度实施的总体情况分析
（二）制度实施对实践的影响
三、立法要求与实施效果存在差距的原因分析
（一）立法理念矛盾
（二）监督权能缺失
（三）监督程序失调
（四）监督环境束缚
（五）监督能力不足
四、本章小结
第五章中国民事检察监督制度的法理辨析
一、我国民事检察监督制度的法理基础
（一）司法公正理论
（二）权力制衡理论
（三）民事诉讼机制理论
（四）当事人诉权保障理论
（五）权利的公力救济理论
二、我国民事检察监督制度的法理辨析
（一）我国民事检察监督制度基本内涵的法理辨析
（二）关于民事检察监督内涵的界定
（三）我国民事检察监督权的性质
（四）我国民事检察监督权的特征
三、与相关诉讼原则的关系
（一）民事检察监督与审判权独立行使
（二）民事检察监督与司法终局性
（三）民事检察监督与当事人私权处分
（四）民事检察监督与当事人诉讼权利平等
（五）民事检察监督与一事不再理原则
（六）民事检察监督与以事实为根据、以法律为准绳原则
（七）民事检察监督与诉讼经济原则
四、“监督者由谁来监督”的问题解析
（一）审判权对于检察权的制约
（二）当事人权利对于检察权的制约
（三）检察机关的内部监督
五、本章小结
第六章G省民事检察监督制度的改革探索
一、2012年《民事诉讼法》实施后的风险和挑战
（一）2012年《民事诉讼法》实施引发的实践问题
（二）2012年《民事诉讼法》实施带来的风险和挑战
二、G省检察机关的探索和改革
（一）履行新职能的探索实践
（二）G省检察机关应对2012年《民事诉讼法》新要求的改革实验
三、中国民事检察监督制度的改革方向
（一）优化民事检察监督权能
（二）理顺民事检察监督的程序
（三）强化检察机关内部机制改革
四、本章小结
第七章中国民事检察监督制度的完善对策
一、明确监督的基本内涵
（一）坚持监督的“制约”功能
（二）强化监督的“保障”内涵
（三）明确监督的“公益”资格
二、保障监督的“独立”价值
（一）修正当事人申请监督的条件
（二）区分再审与抗诉的事由
（三）赋予检察机关独立的出庭地位
三、优化民事检察监督的职权配置
（一）保障检察机关知情权
（二）完善检察机关调查权
（三）赋予检察机关必要的权力强度
四、完善民事检察监督的运行依据
（一）改良抗诉案件再审模式
（二）完善民事执行依职权监督规定
（三）健全提起民事公益诉讼规范
（四）理顺内部案件审查程序
五、健全民事检察内部监督制约
（一）遵循检察工作规律，校正机制建设方向
（二）坚持法制建设基本原则，提升机制创新能力
（三）强化系统性，实现机制建设科学发展
六、完善民事检察外部监督制约机制
（一）坚持法治原则，强化制度权威
（二）坚持科学原则，协调机制功能
（三）坚持效率原则，增强机制实效
第八章结论与展望
（一）立意新
（二）视野新
（三）内容新
（四）方法新
参考文献
后记

　　文丛说明

　　为进一步落实中央《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，充分发挥中国法学会作为党和政府联系法学法律界桥梁和纽带的作用，着力实现中国法学会作为国家法治建设领域核心智库的发展目标，为专家学者开展法学研究和成果转化提供支持，不断丰富和发展中国特色社会主义法治理论体系，中国法学会特决定设立后期资助项目，对具有重要理论和实践价值的优秀法学研究成果予以后期资助，纳入“中国法学会后期资助项目文丛”出版。2015年中国法学会后期资助项目设立以来，累计立项80余项成果，已交付出版60余部。今后每年我们还将评选确定一定数量的后期资助项目并予以出版。

　　中国法学会研究部

　　2019年11月

　　序言

　　1932年，胡适在北京大学的一次毕业致辞里告诫人们“总得时时寻一两个值得研究的问题”，发展一点非职业的兴趣，坚守一份信念，方能保持求知的欲望和对理想的追求，避免走向社会后很容易出现的种种“堕落”。这番话对于刚刚毕业的大学生适用，对于毕业多年的社会“资深人士”同样适用。志强的新著《中国民事检察监督制度的改革与完善研究》可以说正是这样一种研究问题的学术自觉与学术爱好的产物。这本书是在其博士学位论文的基础上，结合获得博士学位后从事检察工作面临形势任务的变化和民事检察监督工作的开展进行进一步修改完善的成果。申请博士学位时，志强已经年近六旬，而且也已经走上了比较重要的领导岗位。如果不是因为有这份兴趣与爱好，很难想象他能够有开始这段艰辛历程的决心和信心，更难保证有能够完成学业的毅力和成效。

　　五年的师生交集，我得以了解到志强在繁忙的政务工作之余，数十年如一日，始终坚持不懈地努力学习，始终坚持理论与实践紧密结合，把理论研究与学术探索作为解决工作难题的有力武器，提出了很多新思路、新举措、新方法来推动工作发展。这本书可以说是他边学习边思考、边实践边研究这种良好习惯的一个侧影。作为他的博士生导师，从酝酿、选题、写作到成稿、修改、答辩，我对他的博士论文进行了全程指导，应当说对本书有较多的了解。概言之，我认为本书具有以下几个亮点：

　　一是为解决新时代民事检察监督发展难题提供了有益参考。新时代人民群众新的更高需求要求检察机关向社会提供满足人民需求的检察产品；国家监察体制改革、司法体制改革、以审判为中心的诉讼制度改革叠加推进，要求检察机关突出法律监督，深耕主责主业，加强相对刑事检察监督较为薄弱的民事检察监督，实现检察监督全面平衡协调发展。长期以来，民事检察监督存在法律依据原则、法理争议频现、认识分歧较多、“瓶颈”难以突破等问题。本书历史地分析了中华人民共和国成立以来民事检察监督制度的发展状况和特点，探究了民事检察监督的发展规律和内在动因，探明了民事检察监督的发展方向和可行路径；实证辨析了民事检察监督的主要法理争议，得出了明确结论，澄清了模糊认识，矫正了理念偏差，强化了发展信心，辩证剖析了民事检察监督制度的结构性问题及检察改革的得失成败，为解决民事检察监督“瓶颈”问题提出了可行对策建议和实践模型。

　　二是为完善我国民事检察监督制度体系提供了参考方案。作为一项司法工作，制度依据的完善程度对于工作的开展起着至关重要的作用。本书在客观分析2012年《民事诉讼法》实施后民事检察监督工作面临的困难和挑战的基础上，提出民事检察监督应实现“以抗诉为中心”向“以监督为中心”的转变，设计了层级对应式申诉制度，用以解决当事人多级申诉、检察机关办理抗诉案件职、权、责不相称的问题，以及监督中实际办案期限往往超过法定办案期限较长时间的问题；设计了抗诉案件分流制度，用以减少抗诉再审裁定的拖延现象，解决实践中再审检察建议运用不足且效果不佳的问题，探索再审检察建议的合理运用方式和民事检察监督工作一体化的有效模式；设计了“检法调联合式”民事检察和解制度，用以探索民事领域检法衔接机制的具体内容，以及检察机关参与社会治理的现实路径，为民事检察监督适应法律修订、实现职能转型提供了改革参照方案。本书提出修正当事人申请监督的条件、区分再审与检察监督事由、赋予检察机关独立的出庭地位、保障检察机关知情权、完善检察机关调查权、改进抗诉案件再审模式、健全检察监督内外部监督等立法建议，尤其是为了弥补现行《民事诉讼法》第209条的缺陷，提出了构建选择型民事申诉制度、随案同步监督制度等构想，为完善民事检察监督立法提供了有益参考。

　　三是分析论证详实，实证特色突出。本书研究和引证了国外研究民事检察监督制度的文献和20世纪90年代至今国内文献、资料，运用G省检察机关1992年至2018年的民事检察监督工作总结、数据和300多个案例，以及最高人民检察院、G省高级人民法院2007年至2018年的相关工作总结、数据，突出运用数据的概括分析和分类比较、典型案例的个案分析和类案比较，调研、访谈情况分析，经验、做法的归纳总结，诉讼流程的图表演示，机制改革实验等实证研究方法，力求全面、客观地对论题进行研究，准确、辩证地得出研究结论，具有鲜明的实证特色。既是同类研究可以参考的详实资料，也为立法完善提供了充分的实践证明。

　　本书走出以往文献仅研究制度某一方面问题的“常规”模式，放眼制度的历史、现状与未来，探析制度的宏观与微观，理论与实践结合、应然与实然结合，研究内容辐射到抗诉、检察建议、纠正违法意见书、督促和支持起诉、公益诉讼等民事检察监督工作的各个方面，深入办案研究法理争议。通过改革实验探索改革路径，在研究视角、研究内容、研究方法等多方面都具有积极的创新意义。作为导师，我深切地期待，他今后能够继续用“创新”这把“犁”在学术大地上孜孜不倦地深耕，也期待他不断收获累累的硕果，为推动“全面依法治国”战略部署早日实现做出更多的努力和更大的贡献！

　　是为序。

　　2019年春于西安

　　前言

　　法治是“迄今为止人类能够认识到的最佳治国理政方式”，为法治秩序良性“生长”提供可操作性强的制度方案，是实施依法治国方略进程中实现“良法善治”目标亟须解决的前提性、关键性问题。我国民事检察监督制度自产生以来，围绕应当“存”或“废”、“强化”或“弱化”、如何“强化”或“弱化”监督的争议从未停止，导致制度立法上始终存在理念、内容和结构的矛盾，实施中认识分歧、执法不一，难以满足“法治”的要求和人民群众的期待。党的十八大以来，党中央进一步明确提出了“完善社会主义法律制度体系”“促进公正司法”“加强法律监督”等要求；2012年以来《民事诉讼法》的两次修改对民事检察监督制度的重大变革，给民事检察监督工作带来了新的困难和挑战；检察机关亟须适应监察体制改革、司法体制改革等要求强化法律监督“主责主业”，使民事检察监督制度研究面临更多、更紧迫的理论和实践问题。在此背景下，本书以G省民事检察监督工作实践为窗口，对我国民事检察监督制度进行历史探究、现状对比、法理辨析和改革实验分析，以期在实现制度创新、解决制度实施难题的同时，以民事检察监督制度为“样本”，探寻当代中国法治建设中“良法”与“善治”的标准以及二者之间协调共进的规律，从而为依法治国方略实施进程中如何科学运用法律治理实现国家、社会治理目标提供一定的参考。

　　本书主要运用数据、案例的概括分析和比较分析、调研访谈情况的综合分析、经验做法的归纳总结及诉讼流程的图表演示等实证研究方法，兼采文献、历史分析等方法，从历史、现状、未来发展三个维度对我国民事检察监督制度进行了全方位、较为系统和深入的研究。

　　一是总结了我国民事检察监督制度的发展历程。本书系统梳理了中华人民共和国成立以来我国民事检察监督制度的发展阶段、发展特点、发展规律，归纳了制度发展的矛盾性特征及其内在动因，发现了主张取消或限缩民事检察监督制度早已不合时宜。而要渐进和强化民事检察监督，就必须对长期存在的有关民事检察监督制度的法理争议作出确定性回答，夯实制度的理论基础；必须紧密结合实践，探索民事检察监督活动蕴含的司法规律，加强制度完善方案与实践的契合性；必须加强改革探索，为制度设计提供更多可行的现实样本，提出推动制度科学发展与完善的总体思路。

　　二是辨析了我国民事检察监督制度的法理争议。本书从司法实务的视角剖析了民事检察监督实践中检察权与审判权、检察权与当事人诉讼权利如何发生联系并相互作用，以及检察机关内部监督制约机制的运作机理。本书还对民事检察监督的内涵，监督与审判权独立、司法终局性、当事人私权处分、当事人平等行使诉讼权利的关系，“监督者由谁来监督”等问题，尝试作出确定性回答。此外，笔者发现只要检察权依法行使，检察监督就不会干涉审判权的独立行使和侵犯当事人合法权利行使，也不会影响当事人诉讼权利平等行使，提出了加强检察机关内外部监督以保证检察权依法行使的主张，力图澄清长期以来理论界和实务界对于民事检察监督制度的模糊认识。

　　三是梳理了我国民事检察监督制度的立法、司法现状和G省检察机关1992年以来探索民事检察监督新职能和实施试点改革的情况。本书以G省检察机关1992年至2018年的工作实践为实证分析基础，总结了民事检察监督制度在理念基础、权力配置、主要内容与审判监督制度中相关程序的关系等方面的优势与不足，归纳了制度实施的特点和影响，对比了制度的立法和司法状况，探究了二者存在差距的原因，探明了制度完善的努力方向。本书介绍和分析了G省检察机关探索民事检察监督新职能和实施试点改革的情况，分析了2012年以后两次《民事诉讼法》修订给监督工作带来的风险与挑战，通过总结、分析G省检察机关探索执行监督、检察和解等新增职能和实施机制改革实验的得失，比较典型地展现了我国民事检察监督实践的普遍特点。此外，本书还发现了制度在立法上存在理念矛盾、权能配置缺失、程序不科学、检察监督与审判机关内部监督职能混同、监督的内外部监督机制不健全等“先天不足”是制度在实践中认识理解不一、操作依据不足、监督效果不佳的根本原因，而检察机关的政策性规定和内部改革只是解决上述问题的权宜之计。对此，笔者提出了回归宪法关于检察监督的本位、坚持检察监督的“独立”价值、完善检察监督的运行程序、健全检察监督的内外部监督机制等、完善制度立法的对策和建议，从如何解决现行制度立法的内在矛盾及检察监督与审判制度功能混同等问题，加强民事检察监督的内、外部监督制约，提升检察司法的品质等方面提出了完善制度的具体构想。

　　本书在研究民事检察监督制度本身的存与废、利与弊、改革与完善的同时，也探究法律治理技术的科学运用，研究内容辐射民事检察监督的范围、对象、模式、方式、格局、环境、能力及与民事检察监督相关的民事申诉、审判机关内部监督程序等诸多方面。

　　本书研究着眼于解决民事检察监督制度发展和实践中的基础性问题和重大问题，创造性地提出了民事检察监督包含“权力制约”“权力保障”“公益守护”三方面的内涵，指出“权力制约”内涵要求检察监督是有限监督，但有限监督在于“控权”而不在于“限权”，“控权”的要义在于形成监督者与被监督者在程序内部的双向、同步、过程的刚性约束；“权力保障”和“公益守护”内涵要求检察监督是救济性的监督，但救济监督是防止当事人合法权益免受司法不公侵害的保障性救济，而不是与审判职能同样地直接介入民事诉讼处理民事纠纷的直接性救济，解决了制度改革和完善中的理念困惑和方向问题。本书还设计了层级对应式申诉制度、抗诉案件分流制度、“检法调”联合式和解制度，提出构建选择型申诉制度、随案同步监督制度，通过区分再审制度与检察监督制度的性质和功能区分再审与检察监督事由等设想，为完善民事检察监督制度体系、促进检察机关适应新形势、新任务需要实现职能转型提供解决方案和对策参考。