审判权运行机制改革

　　2013年**人民法院确定重庆市第四中级人民法院等9家中级法院和基层法院开展审判权运行机制改革试点，并于2014年2月批准了重庆四中院的改革试点实施方案。重庆四中院满怀使命感和责任感，制定实施改革举措，并根据2014年6月《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，对若干重点难点问题确定的政策导向，总结改革试点实践经验，适时修正了改革试点制度，开展了成效评估。经过一年多实践，对司法改革“顶层设计与实践探索相结合”的要求，特别是这项逐步明晰为“司法责任制”的审判权力运行机制改革，形成比较深切的感性认识和一定的理论思考，呈现给法院同行和专家学者。 

　　本书真实记录了重庆市第四中级人民法院审判权力运行机制改革的思与行。此改革实践以切实提高司法为民公正司法水平为工作主线，以“审判权责利统一”为改革核心，以落实合议制、改进审判管理、严格审判责任、完善法官评价、深化司法公开、探索行政事务集中管理为抓手，以加强队伍建设、信息化建设和法院文化建设为支撑，全面构建以审判权为核心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判权力运行机制。“一粒沙里看世界”，它是司法改革的一个局部缩影，希望能“构建可复制可推广制度体系”以供借鉴乃至对改革深化有所贡献。

　　孙海龙，1967年生，现任重庆市第四中级人民法院院长。法学博士、教授、博士研究生导师。全国法院首届审判业务专家。曾任五邑大学教务处副处长、北京航空航天大学法学院副院长、广州市中级人民法院副院长、西安市中级人民法院副院长和重庆市高级人民法院审判委员会专职委员。注重理论与实践良性互动，积极推动法院工作机制改革创新。主要研究方向是现代司法和知识产权法，发表出版论著（含合著）260余篇（部），主持参加国家和省部级课题项目16项。

第一章理论研究
　第一节司法改革的历史回顾
　　一、何谓司法改革
　　二、司法改革的基本原则
　　三、司法改革的主要阶段及特点
　　四、人民法院四个五年改革纲要之比较
　　五、小结
　第二节司法改革的价值取向
　　一、司法核心价值观引领下的司法改革
　　二、本轮司法改革的价值取向
　　三、小结
　第三节当前审判权运行机制存在的问题
　　一、审判权主体结构的科层性而非平权性
　　二、审判权主体间的权属不清
　　三、审判组织的运行机制不完善
　　四、审判权主体的责任不清
　　五、审判管理权对审判权的侵蚀
　　六、法官管理的行政化而非职业化
　　七、小结
　　附录一：重庆市第四中级人民法院审判权运行机制改革试点实施方案
　　附录二：重庆市黔江区人民法院关于深化人民法庭司法改革的若干意见
　　（试行）
　　附录三：重庆市第四中级人民法院审判权运行机制改革试点工作情况
　　附录四：重庆市第四中级人民法院审判权运行机制改革试点阶段效果评估
　　调查问卷
第二章审判组织
　第一节独任庭
　　一、独任审判的适用现状
　　二、独任审判适用中的问题及成因
　　三、独任庭改革完善的对策建议
　　四、小结
　第二节合议庭
　　一、合议制度的理论思考
　　二、合议制度运行中存在的问题及成因
　　三、重庆市第四中级人民法院合议庭制度改革的实践探索和反思
　　四、小结
　　制度一：重庆市第四中级人民法院关于完善合议庭组织的通知
　　制度二：重庆市第四中级人民法院关于案件分配的规定（试行）
　　制度三：重庆市第四中级人民法院关于裁判文书签署的规定（试行）
　　制度四：重庆市第四中级人民法院合议庭工作守则
　　制度五：重庆市第四中级人民法院关于保障法官依法独立公正行使审判权的
　　规定（试行）
　第三节审判委员会
　　一、审判委员会制度概述
　　二、审判委员会制度运行中存在的问题
　　三、审判委员会制度之完善——重庆市第四中级人民法院改进和加强审判
　　委员会工作的实践
　　四、小结
　　制度六：重庆市第四中级人民法院审判委员会工作规则
　　附录五：审判委员会讨论案件互评表
第三章审判服务与管理
　第一节审判长联席会议
　　一、审判长联席会议制度的产生和现状
　　二、审判长联席会议制度的特点和功能
　　三、审判长联席会议制度存在的问题
　　四、审判长联席会议制度的改革和完善方向
　　五、小结
　第二节专业法官会议
　　一、专业法官会议的概念和特征
　　二、专业法官会议的现实合理性和功能定位
　　三、重庆市第四中级人民法院专业法官会议的实践探索
　　四、小结
　　制度七：重庆市第四中级人民法院专业法官会议规则（试行）
　第三节审判管理
　　一、审判管理的发展历程
　　二、审判管理理论概述
　　三、当前审判管理工作存在的主要问题
　　四、改革背景下改进审判管理的实践探索
　　五、小结
　　制度八：重庆市第四中级人民法院关于加强和改进审判管理提升审判质效的意见
　　制度九：重庆市第四中级人民法院关于进一步完善审判监督职责的规定
　　制度十：重庆市第四中级人民法院审判流程节点管理实施细则（试行）
　　制度十一：重庆市第四中级人民法院执行流程节点管理实施细则（试行）
　　制度十二：重庆市第四中级人民法院关于改进和加强监督指导服务基层人民法院工作的意见
　　制度十三：重庆市第四中级人民法院关于进一步深化司法公开的意见
　　制度十四：重庆市第四中级人民法院关于严格实行庭审录音录像的规定（试行）
　　制度十五：重庆市第四中级人民法院关于在互联网公布裁判文书的实施细则（试行）
第四章审判责任
　第一节错案界定
　　一、错案概念辨析
　　二、错案的类型化
　　三、错案的评估管理
　　四、小结
　第二节责任追究
　　一、错案责任追究的实证考察
　　二、错案责任追究的理性思考
　　三、错案责任追究制度的科学构建
　　四、小结
　　附录六：错案责任追究制度调查问卷
　　制度十六：重庆市第四中级人民法院关于瑕疵错误案件责任追究的
　　规定（试行）
　　制度十七：重庆市第四中级人民法院关于切实保障司法廉洁的十六条措施
　　制度十八：重庆市第四中级人民法院关于评查工作的规定（试行）
　　制度十九：重庆市第四中级人民法院评查工作实施细则
　　制度二十：关于开展2014年度案件质量常规评查的工作方案
第五章职业保障
　第一节人员分类管理
　　一、我国法院人员单一行政化管理模式的弊端
　　二、法院人员的合理化分类管理所面临的主要问题
　　三、推进法官职务序列改革的探索
　　四、小结
　第二节法官及司法辅助人员薪酬制度
　　一、法官及司法辅助人员的薪酬制度概述
　　二、我国法官及司法辅助人员薪酬现状和存在的问题
　　三、国外及其他地区法官薪酬制度比较分析
　　四、法官及司法辅助人员薪酬建议
　　五、小结
　第三节法官评价
　　一、我国法官评价的现状与问题
　　二、法官评价的价值和原则
　　三、重庆市第四中级人民法院对法官评价制度的探索
　　四、法官评价制度反思
　　五、小结
　　附录七：重庆市第四中级人民法院当事人回访问卷调查表
　　制度二十一：重庆市第四中级人民法院法官评价委员会工作规则（试行）
　　制度二十二：重庆市第四中级人民法院法官审判业绩评价办法（试行）
　　制度二十三：重庆市第四中级人民法院法官审判业绩评价计分标准（试行）

　　公正公信：审判权运行机制改革的思与行
　　（代序）
　　改革开放以来，我国的司法改革大致可分为四个主要阶段：1982年至1991年、1991年至1997年、1997年至2012年9月、十八大至今。第一、二阶段主要是审判方式、诉讼制度改革，第三、四阶段特别是十八大之后，司法改革向司法体制、司法权力运行机制上不断深化。改革深度和广度从法院内部“小改小革”向“顶层设计、自上而下”迈进。2013年11月，中国共产党十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进法治中国建设”，“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，明确了“维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障机制”五方面目标任务。2014年10月，中国共产党十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“保证公正司法，提高司法公信力。公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”明确了“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，优化司法职权配置，推进严格司法，保障人民群众参与司法，加强人权司法保障，加强对司法活动的监督”六方面目标任务。作为姊妹篇，二者相辅相成。2015年2月，最高人民法院经修正后正式发布实施《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，提出了七大任务65项改革举措。这些清晰的脉络告诉我们，步履蹒跚的中国司法改革迎来了她的春天。面对正以前所未有的深度、广度和力度展开的本轮司法改革，我们应当如何作为方能承载起中国司法的这份厚重和光荣，是每一个怀揣法治梦想的法院人都应当思考和探索的问题。
　　改革的成败在于思想
　　引领改革最根本的东西，不仅是利益，更重要的是思想。思想决定出路，好思想才有好未来。深化司法改革是中国司法当下最大的话题，改革思想源于对改革方向的明确把握和实践问题的深刻洞悉。更好发挥以党的领导和人民主体地位为本质特征的中国特色司法制度，更好把握司法工作规律、促进社会公平正义，是本轮司法改革的两个基本道理。把握好这两个道理，才能创新改革思维，激发改革智慧和自我革新的勇气。
　　改革要善于运用政法思维。司法改革必须同时做到政治正确和法律正确，上接天线、下接地气，内外兼修。司法的生命在于交流，要深刻认识“法之理在法外、法之力在法内、法之信在法官”的道理。法律是社会生产生活的反映，司法更是深深根植于社会之中，与政治、经济、社会、文化等息息相关。要注重司法理论与政治理论有机融合，探索司法改革的正确表达，努力将司法民主与政治民主、司法公信与政治互信、当事人合法利益至上与实现社会公平正义融合起来，法院人更需要提高将司法问题提炼为法律问题进而上升为政治问题的表达能力，使司法改革成为民主政治的要求，市场规律的需求，人民群众的迫切愿望。
　　改革需要超凡的智慧勇气。必须认识到我国司法改革的艰巨性和复杂性，需要在不断探索实践中推进。“摸着石头过河”，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。深化司法改革如何“摸着石头过河”需要超凡的智慧，需要改革者具有深刻洞悉中国问题、中国元素的自觉和能力。一是必须“摸着”中国国情。司法体制改革必须坚持中国特色社会主义方向，坚持司法为民。二是必须“摸着”司法规律。改革方案和措施既要符合客观司法规律，也要符合建设公正高效权威的社会主义司法制度的实际，能解决问题。三是必须“摸着”历史真实。司法改革涉及体制、机制问题，涉及国家基本政治制度和权力架构，小举动也可能会带来大震动。改革坚持顶层设计，不能越线、不能抢跑。与此同时，我们要有全球视野，要对“摸着石头过河”保持警惕，不能把它当作毫无追求、逃避责任的借口，已经被人类证明正确的东西就该大胆借鉴、勇于实践。
　　改革需要自我革新的胸襟。一要有问题意识。习近平总书记说：“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化”。发现问题就是进步，解决问题就是发展，对于法院和个人而言都是如此。要通过这一轮自上而下的司法改革，切实发现并解决法院自身存在的问题，让司法更像司法，法院更像法院。二要勇于自我解剖。改革不能关门搞，需要内外兼修，上下互动。要将审判权运行机制改革与改进审判管理、深化司法公开紧密结合，通过审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开让民众看真切，让权利人监督法官审判权的行使。三要正确对待利益。改革不是“分田地、均贫富”，不触动自身利益的改革不是真正的改革，不牺牲自己利益的改革者不是真正的改革者。深化司法改革，要革除现有审判权运行机制中的种种弊端，改变固有的工作模式和习惯，自然会触动自身利益。我们既是改革者，更是改革的对象，应当有自我革新、自我牺牲的勇气和自觉。
　　改革的关键在于找准顶层设计的落脚点
　　本轮司法改革的基本遵循是“顶层设计与实践探索相结合”。改革的实质是进一步解放和发展法院的生产力，进一步释放法官的审判力。而作为司法改革主要内容之一的审判权运行机制改革，改革目标就是要保障依法独立行使审判权，落实“让审理者裁判、由裁判者负责”，进而提高司法为民公正司法的水平。换言之，就是消除审判权运行中的行政化问题，严格落实司法责任。判断改革成败的标准，归根到底，在于能否更好调动法官的积极性，更好公正审理每一个案件。重庆市第四中级人民法院作为最高人民法院确定的审判权运行机制改革试点中级法院之一，在形成这些改革共识的基础上，结合地处武陵山民族地区直辖市中级法院管理体制的实际，坚持走精细化内涵式发展道路，努力找准顶层设计的落脚点，内外兼修、稳中有为推进审判权运行机制改革，形成了初步的理论和制度改革成果。我们期望这些成果是“可复制、可传播”的。
　　明晰改革路径。重庆市第四中级人民法院按照“把握改革精神、调研改革问题、明晰改革思路、讲求改革方法、确定改革路径、制定改革制度、实施改革举措、评估改革效果、总结改革经验、形成改革成果”10步规划，逐步明晰了“一条主线、一个核心、六个抓手、三个支撑”的“1163”改革思路，即以切实提高司法为民公正司法水平为工作主线，以“审判权责利统一”为改革核心，以落实合议制、改进审判管理、严格审判责任、完善法官评价、深化司法公开、探索行政事务集中管理为抓手，以加强队伍建设、信息化建设和法院文化建设为支撑，全面构建以审判权为中心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判权运行机制。“10步规划”是骨架，“1163”是脉络，二者构成改革工作的基本路径。
　　重在制度落地。“小制度”显“大身手”，制度是有效连接理论与实践的桥梁，也是顶层设计各项目标措施落地的桥梁。重庆市第四中级人民法院改革试点工作重点放在具体制度的制定实施方面，初步构建了由具有针对性、实用性和创新性的20余项制度组成的制度体系，希望这些制度不仅正确而且管用，即背后蕴含的理念比较先进、针对的实践问题比较准确、其他法院可以借鉴，努力做到“可复制、可传播”。具体而言，整个制度体系以优化审判组织建设为基础，以法官、合议庭依法独立公正行使审判权为中心，以规范行使审判监督权和完善审判管理权为保障，以严格审判责任和深化司法公开为重点，简称为“审判权科学运行1122制度体系”。从组织到运行上努力形成“以法官为中心，以审判为重心”的工作格局。
　　深化司法公开。公开不仅是司法的重要特性，更是改革的重要推力；深化司法公开既是改革的重要方法，也是改革的重要目标。近年来，重庆法院强力推进队伍建设、文化建设和信息化建设，为改革提供了较好的基础性支撑。公开不仅是实现公正和公信的手段，更是司法的主要特性，全面公开应当成为法院所有工作的新常态。某种程度上讲，改革深化过程，就是审判流程信息、裁判文书、执行信息全面公开的过程，不但要实现“让审理者裁判，由裁判者负责”，更应“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。
　　实践证明，这种明晰路径、制度落地、深化公开的系统推进方法是富有成效的。重庆市第四中级人民法院经过一年来的实践，合议庭行权良好，院、庭长积极办案，法官责任意识不断加强，审判质效有所提升。改革试点取得好成果，得到了上级部门的肯定和媒体的广泛关注。最高人民法院司法改革领导小组办公室给予肯定，《最高人民法院简报》专门刊发了“重庆市四中法院借力信息化推进审判权运行机制改革试点显成效”，《法制日报》以“审判权力运行机制改革的重庆实践”为题整版报道了重庆市第四中级人民法院的改革试点工作情况，提炼出“构建可复制可推广制度体系”、“权责与压力如影随形责任重于泰山”两个主题。需要补充的是，全国多家法院来院考察交流或索要制度文本，法学界部分专家学者予以关注认可。
　　改革最大的瓶颈仍然是人的问题
　　审判权运行机制改革是一项系统工程，涉及人与人、人与案等诸多关系问题，涉及机构、编制、待遇等一系列保障问题。关系也好，保障也好，归结到一点，那就是人的问题。一方面是法官队伍整体素质参差不齐，行权虽易，行好权却难。个别法官自我认知错位。我们虽是改革的主体，但更是改革的对象，正如重庆市高级人民法院院长钱锋所说，改革需要法官做好思想准备和能力准备。对改革不能实行双重标准：利益与改革挂钩，责任与改革脱钩。突出表现在错案责任追究制度落实难度大。更有甚者，行政化思维在头脑中还根深蒂固，出现了对改革不适应到反对改革诸多情况。另一方面，司法管理体制、诉讼制度与审判权运行机制相辅相成，人员分类管理改革和诉讼制度改革滞后和改革试点力度不够，直接影响到审判权运行机制改革的成效。人员分类管理这一涉及人的改革，可能面临的问题和矛盾会更加突出。我们既要坚决革除与改革不相适应的现象，也要防止“改革未动，人才流走”。只有加强职业保障，才能有一支过硬的法官队伍，才能担负起维护公平正义、推进依法治国的历史使命。
　　诚然，改革从“推进”到“深化”，已经走在路上。但我国还处于法治的初级阶段，司法改革不可能一蹴而就，“只能采取渐进的、改良的方法，从逐步的技术性改良走向制度性改良”。对待司法改革，不仅需要信心，同样需要耐心，一定要有恒心。

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