城市房屋拆迁研究：利益博弈与政策设计

约翰?加尔顿（Johan Galtung）认为，暴力是指“任何使人无法在肉体或思想上实现其自身潜力的限制或伤害”,可区分为“直接性暴力”、“结构性暴力”和“文化暴力”三种形式。在中国的城市房屋拆迁中，这三种形式的暴力都在一定程度上存在过，包括暴力拆迁或暴力反抗。不过，可悲的社会处境不是暴力冲突本身，而是：社会谴责的概念消失了，我们面临着人的道德的野蛮化，精英阶层谁也不愿倾听智识阶层的声音，广开言路受到嘲笑、滋扰。面对暴力与冲突，理性博弈的举措是倾听、妥协、克制、对话，这是解决社会冲突的有效手段，具体原则是：，开启民智，重建文化信仰和行政伦理，集中理智的道德的力量；其二，开启民主政治，通过合作和社会参与来解决利益争端；其三，所有卷入冲突的人们，广泛地、积极地、自觉地参加合作。 

本书介绍了城市拆迁问题的理论与实践问题。本书共11章，内容涵盖了城市拆迁的相关概念内涵以及城市拆迁矛盾化解的基本框架。本书的研究是以博弈论为主线，系统研究在城市拆迁中的各种问题，包括刻画城市拆迁过程中相关利益主体的博弈行为，构建合理的拆迁补偿制度，提出拆迁矛盾化解的分析框架，强化城市拆迁问题解决的机制设计，后基于理论与实证的研究结论提出了解决我们城市拆迁问题的体系建设思路、对策措施和政策建议。有大量的实践资料和数据，内容丰富，取材新颖，形成了一个相对完整的城市拆迁问题研究理论体系。

彭小兵，重庆大学公共管理学院教授，博士生导师，公共管理学系主任。主要从事社会治理与公共政策研究；主持国家自然科学基金项目、*人文社会科学研究项目、重庆市社会科学规划项目等省部级科研课题十余项；在《公共管理学报》、《管理工程学报》、《社会工作》等期刊上发表学术论文数十篇。

目录 章 导论 3第二章 概念界定及研究现状综述 10节 城市房屋拆迁：概念及动因 10第二节 城市房屋拆迁的国内外研究现状综述 15第三节 本章小结 28第三章 城市房屋拆迁矛盾、纠纷与冲突的演变及特征 31第四章 城市房屋拆迁矛盾纠纷产生的初步解释 35节 城市房屋拆迁中的利益纠葛 35第二节 城市房屋拆迁补偿中的利益互动 39第三节 城市房屋拆迁中利益对立的阶级分析视野 43第五章 城市房屋拆迁矛盾的发生：社会组织的视角 47节 社会组织的基本概念分析 47第二节 城市房屋拆迁矛盾产生：社会组织缺失的博弈解释 53第三节 本章小结 64第六章 城市房屋拆迁冲突的产生：文化价值的视角 66节 引言 66第二节 城市房屋拆迁冲突产生的文化价值视域 67第三节 城市房屋拆迁冲突治理之制度化阻断的文化价值原因 76第四节 本章小结 78第七章 城市房屋拆迁冲突的诱发：公共利益的视角 79节 问题的提出 79第二节 城市房屋拆迁中公共利益的概念及特征 81第三节 城市房屋拆迁中公共利益界定的缺失 86第四节 揭开发展地方经济的公共利益伪装 88第五节 本章小结 90第八章 城市房屋拆迁问题的总根源：政策与制度的缺陷 91节 城市房屋拆迁政策的构建及博弈 91第二节 我国城市房屋拆迁制度的现状及问题 98第三节 城市房屋拆迁补偿的制度缺陷 106第四节 城市房屋拆迁政策与制度缺陷的其他后果 125第五节 本章小结 127第九章 基于利益共同体合谋行为的博弈分析 131节 城市房屋拆迁中的合谋：概念及表现形式 132第二节 城市房屋拆迁中合谋的发生机理 139第三节 拆迁人与政府官员的合谋行为：基于监管的博弈 149第四节 拆迁人和政府部门的行为分析：基于扩展式博弈 153第五节 本章小结 160第十章 基于被拆迁人行为的博弈分析 162节 城市房屋拆迁中被拆迁人维权行为的博弈分析 163第三节 本章小结 175第十一章 基于政府行为的博弈分析 176节 有关政府责任的理论基础 177第二节 城市房屋拆迁缔约及政府规制行为的博弈分析 193第三节 城市房屋拆迁工作及政府监管行为的博弈分析 200第四节 本章小结 208 第十二章 基于制度公正的视角化解城市房屋拆迁纠纷 213节 利益博弈与制度公正 214第二节 城市房屋拆迁的立法、定制价值与制度公正 216第十三章 基于社会组织的视角化解城市房屋拆迁矛盾 222节 社会组织化解城市房屋拆迁矛盾的机理分析 222第二节 社会组织在化解城市房屋拆迁矛盾中的作用机制 226第三节 社会组织化解城市房屋拆迁矛盾的支持保障系统 235第四节 本章小结 238第十四章 基于文化价值的视角治理城市房屋拆迁冲突 240节 城市房屋拆迁冲突治理的文化价值更新指向 240第二节 城市房屋拆迁冲突治理的文化价值更新路径 242第三节 本章小结 251第十五章 推进城市房屋拆迁工作的指导原则 255第十六章 城市房屋拆迁中公共利益的界定 262第十七章 城市房屋拆迁中防合谋的机制设计 273第十八章 城市房屋拆迁补偿的定价机制及其仿真 283节 基于利益平衡的城市房屋拆迁补偿机制构建 283第二节 基于NETLOGO的拆迁补偿定价的结构演化仿真 291第十九章 城市房屋拆迁模式及其立法的构想 300第二十章 研究总结及政策建议 304参考文献 312后记 330

序 Preface 一对于中国城市建设和城市房屋拆迁的动力，我们应把视野扩大到国际上，置于经济全球化和公民社会的层面来加以探讨。20世纪80年代以来，尤其是近20年，全球进入经济和文化快速融合时期，即全球化运动。而中国的经济建设和城市发展正好搭上了这辆全球化运动的快车。但问题在于，全球化尽管包含了科技、经济、政治、文化、艺术的全球化，但其核心是商业行为，即经济模式的全球化及个体行为、社会观念的全球化。这种经济、社会的全球化，带来消费结构和权利观念上的剧烈变化。在中国的土地征收和城市房屋拆迁领域，一方面，由于全社会普遍追求经济的发展和住房消费增长，导致商业和商人越来越影响和控制着政治、法律、媒体、教育和民众的住房消费结构，几乎所有领域都尝试用商业操作的模式确定，民众对地产市场的影响只是局限在住宅品牌选择上，而无法对生产来源产生实质性的影响，而所有的房地产开发在住宅、写字楼的供应模式、品种和价格方面是达成合谋与共识的；另一方面，社会结构的变迁、居民收入的增长、贫富差距的拉大，以及公民权利意识的增强，使得社会民众涌现出了前所未有的攫取意愿和抗争意识，各种合理的、不合理的权利诉求似乎一夜之间出现。在中国的城市土地征收拆迁领域，该表现尤为突出。中国经济的迅速崛起是伴随着城市化进程而出现的，同时也表现出强烈的城市化渴求，中国的经济发展与城市化进程是相辅相成、彼此依赖的。随着城市化进程和城市改造速度的加快，近20年来我国城市房屋拆迁进入快速推进阶段，城市房屋拆迁规模迅速扩大。然而，伴随着全国各地大规模的城市扩张和旧城改造，各城市房屋拆迁问题愈加凸显。城市拆迁矛盾、利益纠纷乃至社会冲突的扩大和愈演愈烈表明，我国城市房屋拆迁问题已经不再是表面上的城市建设开发、城市改造与征地拆迁纠纷问题，实际上它已牵涉法律建制、政府职能、公民权利、社会发展、文化传承等诸多方面。如何处理好城市化、旧城改造、经济发展与社会民生相互之间的矛盾，成为21世纪以来我国学术界需要面对和探索的一个重要课题。“更加重视社会发展和改善民生”是党和国家提出的在我国现阶段经济社会发展必须把握好的政策原则；于是，中国共产党十八届三中全会提出要“实现发展成果更多更公平惠及全体人民”、“创新社会治理，必须着眼于维护广大人民根本利益，限度增加和谐因素，增强社会发展活力”；中国共产党十八届四中全会提出“健全依法决策机制”、“平衡社会利益、调节社会关系”“促进国家治理体系和治理能力现代化”；2015年《政府工作报告》提出要“加强和创新社会治理”、“支持群团组织依法参与社会治理”。这些，既凸显了解决我国城市经济社会发展中的社会问题的紧迫性，同时也为解决问题指明了政策方向、指导方针。二可以认为，城市房屋拆迁问题是城市建设、城市发展与城市生活中重要的经济问题，也是城市规划与建设、城市管理和城市行政中的公共管理问题，更是加快均衡发展、构建城市和谐社会的重要社会问题。因此，完善城市房屋拆迁相关的理论与政策，妥善解决城市房屋拆迁中的矛盾纠纷问题，是推动城市经济社会协调发展的重要内容，是构建和谐社会的政策要求。事实上，在城市房屋拆迁中，被拆迁人、拆迁人、政府之间经常产生矛盾纠纷是由多种因素造成的，其中主要的原因是利益分歧，即被拆迁人补偿安置期望值与政府、拆迁人所提供补偿安置的程度存在较大差距。就被拆迁人补偿安置期望值来讲，可能存在两种情况：一是期望值虽高，但合理合法，在得不到满足的情况下，拒绝与拆迁开发商达成协议，拒绝拆迁；二是期望值过高，甚至超出了法律规定的范围，很难得到政府及拆迁开发商的认可和接受，从而拒绝达成补偿协议，拒绝拆迁。前一种属于合理、正当的要求，后一种可能属于人们常说的“漫天要价”，两种情况都可能引发冲突、纠纷。但对拆迁开发商来说，为了追求经济利益，尽量压低补偿金额或降低安置标准，也可能使双方难以达成补偿安置协议。城市房屋拆迁中一般涉及四个方面的利益，即私人利益、商业利益、公共利益和国家利益。私人利益主要指被拆迁人的利益，商业利益主要是开发商的利益，公共利益主要是进行城市改造或建设公共设施所代表的利益，而尊重私人利益、保障商业利益、维护公共利益，是构成国家利益的核心内容。一般来讲，私人利益、商业利益服从公共利益是法治社会的基本原则。但当前关键的问题是，许多情况下的公共利益与拆迁开发商的商业利益纠缠在一起，让人难以区分。特别是地方政府以公共利益名义保护商业利益，而商业利益也打着公共利益的旗号打压私人利益，这就使被拆迁人与政府、开发商之间产生纠纷或出现误解，这种纠纷和误解甚至会演变为社会矛盾与社会冲突，从根本上损害了国家利益。另外，缺乏中立的利益协调机构和机制，以及拆迁政策与制度上的缺陷或不公，也加剧了被拆迁人对政府和开发商的不信任，让被拆迁人左右为难。譬如，在过往的实践中，其一，房产管理部门本应是被拆迁人与拆迁人之间的法定裁决机构，但它却是土地征用者，作为地方政府的职能部门，它至少在地位上缺乏超脱性、公正性；其二，强制拆迁程序启动上更方便拆迁人的制度设计，也使被拆迁人意识到自己的孤独和无助，客观上强化了对抗、激化了矛盾。不难看出，城市房屋拆迁矛盾纠纷的产生，在我国似乎成为了一种必然。对于接二连三发生的城市房屋拆迁纠纷、冲突问题，已经促使全社会认真思考此类事件背后的深层根源和关键症结，引领我们寻找防止、避免和妥善解决此类事件的治本之策。城市房屋拆迁不应以一方的利益严重受损为结果，国家应该兼顾双方利益并寻找平衡点，实现双赢与社会和谐。这才是我们的目标。然而，不可否认的是，当前我国城市土地征收征用、房屋拆迁等问题仍未能从根本上解决；许多具体的拆迁政策、法规虽然已形成，但大量操作性程序都是试探性的，且在法律、法规及国家政策等方面存在着矛盾和相互冲突的地方。尤其是，许多可能会严重干扰城市房屋拆迁目标实现的因素目前还未能获得充分关注，这些因素来自于参与城市房屋拆迁过程的各利益方基于追求自身效益化而进行的博弈所导致的低效率均衡。这种低效率均衡所导致的后果是实践中时有拆迁纠纷和拆迁违法事件的发生。目前，国家对这些问题的管理机制还未达到规范的程度。当然，从目前来看，国家重视城市房屋拆迁问题并提出要关注社会民生福祉，就可以视为国家试图缓解、减轻或化解城市房屋拆迁中的社会矛盾和社会压力的一种具体努力。但问题的复杂性在于，尽管城市房屋拆迁中屡屡出现严重矛盾、纠纷问题甚至腐败的病根是官与民的权利和权力的失衡，但仅仅看到城市房屋拆迁中的矛盾和腐败，或仅仅去为那些处于弱势地位的老百姓呐喊并为他们请命，是远远不够的。因为任何一种屡禁不止的、不可遏制的社会矛盾和土地腐败现象后面，必然存在着一种不合理的运作机制。而要解决城市房屋拆迁中的这些矛盾、纠纷、冲突，就必须要理解到，其背后是城市化发展和城市改造、城市再开发带来的问题积累，实质上也意味着要对地方政府、拆迁人、被拆迁人三方利益格局进行协调、整合。因此，通过政策措施来解决城市房屋拆迁问题时，必须考虑到各利益方斗争与妥协的博弈关系，且主要应该去揭示城市房屋拆迁的内在博弈机理，设计解决这些问题的机制。另外，从表面上看，在城市房屋拆迁形成的利益关系中，直接的利益主体是城市地方政府、拆迁人和被拆迁人，但问题处理的终结果都将反映到国家及其代理人中央政府那里，这是不言而喻的。当全国各地城市房屋拆迁矛盾和纠纷如此严重时，首先认识到问题的严重性且必须从全局的角度予以解决的是中央政府。正是在这样的背景下，才有了党和国家关于“我国土地征收征用、房屋拆迁等损害群众利益的问题仍未能根本解决”的严重警告和“经济社会发展要更加重视社会民生”的政策原则的出台，也才有了“创新社会治理”的国家政策要求。本书正是基于上述背景和基本认识而展开研究的。总体来看，一方面，由于在GDP的利益冲动下对城市建设和经济发展速度的过度非理性的疯狂膨胀，由于在人员的素质和内在发展“品质” 标准（环保、可持续、民生幸福、社会公正）上的疏忽并缺乏有效的监督机制（放松甚至放弃监管），疏忽或掩盖、漠视潜在的和已萌芽的危机，因此，城市房屋拆迁在促进经济发展和城市面貌改造的同时，暴力与冲突不断，社会伦理倍受摧残，地方政府的公信力倍受打击；并且，这些城市房屋拆迁矛盾、纠纷与冲突事件已经让社会公众对社会稳定和经济发展心生担忧，因为在经济快速发展的同时，拆迁中的问题如得不到妥善解决，必将影响正常的生活秩序和社会稳定，终成为城市经济发展的障碍；另一方面，从经济学的角度来看，城市房屋拆迁中之所以会出现一些大的矛盾和问题，其根源主要在于城市房屋拆迁中有关各方的利益很难协调。并且，城市房屋拆迁中，既然政府、拆迁人、被拆迁人是具有不同利益的主体定位，那么，根据博弈论，不论是政府、拆迁人还是被拆迁人，其行为的选择都是在相互之间的博弈中形成的，城市房屋拆迁中的许多问题，都反映了这些利益主体博弈的特定后果。因此，政府可以通过对城市房屋拆迁的利益博弈问题进行分析，进而调整关于城市房屋拆迁的政策行为。在这里，博弈论为城市房屋拆迁制度的完善等问题提供分析工具和理论依据。本书的基本思路是：基于城市房屋拆迁目标，立足于城市房屋拆迁的公共管理、社会治理与政策分析，主要运用博弈论、公共治理理论和公共政策伦理等思想，研究我国当前城市房屋拆迁中的矛盾纠纷冲突问题，以及造成当前这些问题的理性缘由，刻画城市房屋拆迁中各利益主体之间的博弈行为及其互动机理，构造基于这种互动机理上的城市房屋拆迁补偿和行为机制，并根据博弈均衡分析进行城市房屋拆迁政策设计，即寻找政府发挥其服务性作用的切入点，构建政府有效约束自身、拆迁人和被拆迁人行为的机制和规范城市房屋拆迁市场与行政管理的政策框架，提出决策建议。另外，在研究对象上，虽然城市房屋拆迁中包括中央及地方各级政府及其主管部门、拆迁人、被拆迁人、城市房屋拆迁中介评估机构、专业中介拆迁机构等直接或间接的