现代治理视角下的发展规划：理论、实践和前瞻

本书分理论实践前瞻三部分,层次清晰,逻辑严密,是研究和学习中国发展规划理论和实践的不可多得图书,适用与教学和研究. 

本书对发展规划进行理论与实践探讨，并着眼于未来发展规划的演变趋势提出发展规划的创新。从界定发展规划相关概念入手，梳理发展规划相关理论，探讨了发展规划与发展、国家治理的关系。同时从规划编制主体、规划编制程序以及规划评估三方面详细的分析并总结了我国发展规划编制过程，从而为不断完善我国发展规划提出了发展规划的编制体制机制与规划体系两大创新。

杨永恒：男，1976年生，香港城市大学管理科学博士，南开大学管理学博士。现任清华大学公共管理学院教授、副院长，清华大学中国发展规划研究中心主任助理。主要从事发展战略与规划、公共服务与管理、公共治理与制度设计、政府绩效评估等领域的基础理论研究和应用政策研究。主持国家自然科学基金、世界银行、亚洲开发银行、国家发改委、文化部等课题50余项，作为子课题负责人参与国家自然科学基金重点课题、国家社会科学基金重大项目、国家科技支撑计划课题等5项，在Public Administration Review、Journal of the Operational Research Society、Public Performance & Management Review、Social Indicators Research等权威SSCI期刊和《经济研究》、《经济学（季刊）》、《经济学报》、《南开管理评论》等权威中文期刊公开发表学术论文50余篇，出版学术著作3部，所有中英文成果被引超过3000次。入选教育部新世纪优秀人才支持计划，系国家自然科学基金优秀青年基金获得者。                              

目录

第一篇理论篇

第一章规划与现代治理3
第一节规划基础3
一、 规划定义3
二、 规划的多元学科实质6
三、 规划的应用领域9
第二节现代治理中的政府职能13
一、 现代治理中的政府、市场和社会13
二、 现代治理体系中的政府职能20
第三节规划与政府职能履行26
一、 规划是政府配置资源的必要手段27
二、 规划是政府管理经济和社会的重要手段30

第二章规划基础理论37
第一节规划理论的演进37
一、 规划理论的类别37
二、 制度创新与规划理念变迁40
第二节理性规划理论49
一、 系统规划理论49
二、 理性规划理论51
第三节倡导式规划理论54
一、 倡导式规划理论产生的背景54
二、 倡导式规划理论的核心思想55
三、 倡导式规划理论的意义56
四、 对倡导式规划理论的批判57
第四节协作式规划理论58
一、 沟通式规划理论58
二、 后现代主义规划理论60
三、 协作式规划理论61

现代治理视角下的发展规划： 理论、实践和前瞻
目录
第三章发展规划65
第一节发展与发展观65
一、 发展的内涵65
二、 全球发展观的变迁67
三、 改革开放以来我国发展观的演进73
第二节我国发展规划78
一、 发展规划的定义78
二、 我国发展规划79
三、 我国发展规划体系84
四、 发展规划的理念变迁86
第三节我国发展规划的特征94
一、 战略性94
二、 导向性95
三、 政策性95
四、 综合性96
第四节我国历次五年规划97
一、 反复阶段： “一五”计划至“五五”计划97
二、 恢复阶段： “六五”计划至“八五”计划102
三、 成熟阶段： “九五”计划至“十三五”规划105
第五节我国发展规划的演变特点110
一、 规划导向性不断加强111
二、 规划的内容更加完整112
三、 规划的参与主体更加多元化115
第六节我国规划体系116
一、 规划体系构成117
二、 我国规划体系120
第二篇实践篇
第四章规划编制133
第一节规划编制主体133
一、 利益相关者133
二、 规划编制参与者134
三、 国家发展规划编制的主要参与者137
第二节规划编制程序143
一、 理性规划程序的理论探讨144
二、 理性规划编制程序145
三、 公共政策过程视角下的规划编制程序152
第三节规划编制技术方法155
一、 情景规划156
二、 战略预见170
三、 大数据应用174
第四节我国发展规划编制——以“十二五”为例183
一、 前期调研阶段184
二、 规划起草阶段185
三、 论证衔接阶段187
四、 审批发布阶段188
五、 规划实施阶段189

第五章公众参与191
第一节理解公众参与191
一、 公众参与的内涵191
二、 公众参与的理论基础193
三、 规划编制中的公众参与198
四、 规划编制中公众参与的新挑战199
第二节公众参与形式201
一、 个体参与201
二、 组织化参与205
第三节国外公众参与实践209
一、 公众参与的层次210
二、 美国规划编制中的公众参与212
三、 有关国家公众参与情况对比219
四、 对我国规划编制公众参与的启示220
第四节我国规划编制中的公众参与221
一、 我国规划公众参与的演进过程222
二、 我国规划编制中的公众参与模式
——以“十三五”规划为例226
三、 当前我国公众参与存在的问题229
四、 完善规划编制中公众参与的思考231

第六章规划评估234
第一节理解规划评估234
一、 规划评估的内涵234
二、 规划评估的核心要素235
三、 规划评估的重要作用238
第二节规划评估的类型239
一、 按照规划内容与过程分类240
二、 按照规划类型分类250
第三节规划评估的组织方式259
一、 自评估260
二、 委托第三方评估260
三、 独立第三方评估261
四、 评估中的公众参与261
第四节规划评估的内容方法262
一、 评估内容262
二、 评估方法273
三、 主要评估程序277
第五节规划评估的实施机制278
一、 规划评估组织保障279
二、 规划评估流程设置280
第六节我国五年规划评估实践282
一、 年度监测评估283
二、 规划中期评估285
三、 规划总结评估289
第三篇前瞻篇
第七章我国发展规划创新295
第一节我国发展规划体制中的主要问题295
一、 发展规划定位不清晰，未能很好地反映现代政府的
职能定位296
二、 规划体系及管理体制不顺，发展规划的权威性不够297
三、 各类规划林立，相互衔接协调不够302
四、 规划编制体制未能很好地反映公共政策科学化的要求304
五、 公众在规划编制中仍然缺乏实质性参与306
六、 发展规划实施监督机制仍然不够健全308
七、 发展规划评估机制仍然不够健全313
第二节推动发展规划体制创新的建议315
一、 明确国家发展规划的定位316
二、 建立以发展规划为龙头的规划体系和管理体制319
三、 促进规划决策机制的科学化和规范化324
四、 促进公众在规划编制中的有序、有效参与326
五、 健全规划实施保障机制327
六、 完善规划评估体系331
七、 加强规划立法工作，促进规划体系的法制化334
第三节结语336

附录1《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的
若干意见》340

附录2欧盟的里斯本规划实施概况346

附录3美国年度预算报告349

附录4关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个
五年规划的建议》的说明354

附录5《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于建立健全国家
“十三五”规划纲要实施机制的意见〉》365

附录6《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》371

附录7芝加哥大都市2020都市规划374

前言

发展规划作为一种战略性、前瞻性、导向性的公共政策，是国家加强和改善宏观调控的重要手段，也是我国政府履行经济社会管理职责的重要依据，更是全国各族人民的共同愿景。新中国成立以来，我国先后编制了十三个五年计划或规划，在规划的理念、体制、方法等方面进行了大量的创新和探索，积累了丰富的实践经验，形成了相对成熟的模式，在规划的科学化、制度化和规范化方面迈出了重要步伐。尤其是改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，我国规划在功能定位、规划体系、编制程序和实施机制等方面不断探索和完善。
一是规划功能定位更加清晰。自1953年我国开始制定五年计划以来，围绕规划的功能定位，我国进行了大量的实践探索和理论思考。经过60余年的发展，我国发展规划已经从早期计划经济条件下的指令性计划，逐渐演变成为市场经济条件下国家管理经济社会发展的战略性、综合性的指导性规划。尤其是“十一五”以来，“五年计划”正式更名为“五年规划”，规划内容从以经济领域为主逐渐拓展到了经济、社会、文化、环境、生态等多个重要领域，规划的空间属性也在逐渐强化，逐渐成为国民经济和社会发展在时间和空间上的一种战略布局，成为阐明国家战略意图、明确政府职责任务、引导市场主体行为的发展纲领。
二是规划体系建设更加健全。针对规划实践中各级各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等现象，我国大力推进了规划体制改革，并于2005年印发了《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，提出建立“三级三类规划管理体系”，经过十多年的实践探索，逐渐形成了以国民经济和社会发展总体规划纲要为统领，专项规划、区域规划、地方规划、年度计划等为支撑的发展规划体系。2011年，国务院批准发布《全国主体功能区规划》，旨在推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，为统筹各类空间性规划奠定了基础，也为加快统一规划体系、理顺规划关系提供了解决思路。
三是规划编制程序更加科学。规划编制过程是统一思想认识、凝练社会价值、形成共同目标的公共政策过程，需要科学的编制程序和广泛的社会参与。自“十五”以来，我国围绕规划编制程序开展了大量探索，加强了规划的前期研究工作，完善了规划编制的衔接协调机制，建立健全了规划编制的公众参与和专家论证制度，规范了规划的审批管理制度，逐步形成了相对成熟稳定的规划编制程序，在推进规划编制的科学化、制度化和规范化方面迈出了坚实的步伐，真正实现了“汇聚众智”“开门编规划”。
四是规划实施机制更加完善。规划的生命在于实施,规划的权威也在于实施，不能有效实施的规划不过是“空中楼阁”“镜中花水中月”。为有效发挥规划引领发展的战略导向作用，我国逐步建立了党总揽全局、人大依法监督、政府主抓落实、“群团”组织积极配合、社会力量广泛参与的规划实施组织机制；通过编制专项规划和年度计划，实现规划指标和任务在重点领域和不同年度的有效分解和落实；区分了预期性指标和约束性指标，明确了预期性指标主要依靠市场主体自主行为实现、约束性指标主要依靠公共资源来确保实现的原则，理顺了规划实施中的政府和市场关系；建立了“年度监测评估—中期评估—总结评估”的规划评估体系，实现了对规划实施情况的全程动态监测；加强了财政预算与规划实施的衔接协调，强化了规划实施的财力保障。
中国改革开放四十年的成就表明，规划是市场经济条件下正确处理政府和市场关系、发挥市场配置资源的决定性作用、更好地发挥政府作用的重要制度创新，是中国发展成功经验的重要“秘诀”，在凝聚发展共识、引领发展方向、配置公共资源、实现战略目标等方面发挥着不可替代的作用，是促进我国经济持续健康发展、推动社会全面进步的重要“秘诀”，也为全世界发展中国家走向现代化提供了中国智慧和中国方案。
但是同时也要看到，我国规划实践中仍然存在一些突出问题，比如： 规划编制程序的制度安排不够规范，法律意义上的制度安排不足；规划决策的制约机制不够健全，采纳专家和公众意见还不够；规划评估的纠偏机制和问责机制还不够健全，难以对责任单位形成硬约束；等等。要破解这些难题和“瓶颈”，就需要学术界、实践界与政府部门的共同努力。
在我国发展规划领域，理论研究落后于实践的现象还比较突出，关于规划理论和实践的论著，大部分都是在探讨城市规划等物质空间形态规划，而对经济社会发展等战略性、综合性规划关注相对较少。经过长达半个世纪的实践探索，发展规划仍然缺乏理论基础、科学方法和学科共识，对我国发展规划实践的指导作用十分有限，因此开展发展规划编制方面的理论和政策研究非常紧迫。一方面，政府实践部门在发展规划编制的程序、方法等领域进行了大量的探索和实践创新，亟须理论层面的梳理、总结和提升;另一方面，我国发展规划编制实践中面临的一些突出问题和矛盾也迫切需要从理论上系统思考，从机制、体制上理顺。
本书对发展规划的理论和实践进行探讨，不仅仅局限于当前我国发展规划的内涵，更多地着眼于未来综合性规划的演变趋势。从综合性规划的视角讨论发展规划的编制，也使得西方发达国家的规划理论和实践对于我国发展规划的编制有了借鉴价值。
本书立足于我国发展规划的现状和未来，从探讨现代治理体系下的规划角色与定位入手，剖析了规划和发展规划的概念与内涵，系统梳理了国内外规划理论的历史脉络和最新成果，构建了规划编制的系统框架，重点从理论、方法和实践等角度探讨了规划编制主体、编制程序、公众参与、规划评估等核心内容，并对我国规划编制的具体实践进行了分析。最后，本书围绕我国发展规划的角色定位、规划体系、编制程序、评估实施等方面，探讨了未来的改革方向。

第三章发 展 规 划发展规划主要存在于发展中国家，主要指国家通过积极干预和产业政策，调配资源，推动工业化进程、培育市场、增强国家竞争力，是对发展的谋划、引领和指导。自1953年我国首次开始制定国家发展规（计）划以来，发展规（计）划逐步从传统的经济指令计划转为发展战略规划。2005年国务院颁布的《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，将国家发展规划明确定位为“战略性、纲领性、综合性”的规划。发展规划作为政府履行经济社会管理职责的重要手段之一，在实现我国国家战略目标、弥补市场失灵、协调利益关系、有效配置公共资源等方面发挥越来越重要的作用。杨永恒.发展规则： 理论、方法与实践. 北京: 清华大学出版社，2012.中共十九大报告明确提出，“创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制”，进一步强调了发展规划对于引领国家发展的重要作用。
第一节发展与发展观
　　随着人类的发展和进步，人们对发展的理解不断深化，发展观也不断演进，从早期对物质的关注逐渐到人的关注，从片面的经济增长逐渐演变为全面协调的发展，从短期的增长逐渐关注长期、可持续发展。
一、 发展的内涵
　　关于发展的定义，《大英百科全书》指出： “虽然该术语有时被当成经济增长的同义词，但一般来说发展被用来描述一个国家的经济，包括数量上与质量现代治理视角下的发展规划： 理论、实践和前瞻
第三章
发展规划上的改善。”美国不列颠百科全书公司.不列颠百科全书(国际中文版).修订版.北京: 中国大百科全书出版社，2007.发展的数量可以用一些经济增长指标衡量，比如经济总量、人均GDP；经济发展的数量和质量就可以用我国较为流行的政治术语“又好又快的发展”表述；此外，发展还关注长期的资源、环境、生态可持续发展，通俗地讲，“我们这一代人的发展不以牺牲下一代人的发展为代价”。
　　1990年，联合国开发计划署（UNDP）将发展定义为： “发展的基本目的，就是创建一种能够使人长期地享受健康和有创造性的生活。”United Nation Development Programme.Human Development Report 1990.Oxford University Press,1990.1993年，UNDP进一步明确： “发展是人的发展，为了人的发展，由人去从事的发展。”United Nation Development Programme.Human Development Report 1990.Oxford University Press,1993.这与我国党的十七大报告提出的“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的理念是一致的。1998年，诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森（Amartya Sen）以“自由”定义发展，他认为自由是发展的首要目的，发展是扩展人们享有真实自由的一个过程。Sen A. Development as Freedom. Oxford: Oxford University Press,1999.
　　发展经济学也指出，发展的核心要义在于： ①福利的改善； ②生活状况和经济水平的改善； ③个人能力的发展，减少不自由。Ray D. Development Economics. Princeton University Press. 1998.托达罗（Michael Todaro）在其《第三世界的经济发展》一书中，认为发展是一个多维度过程，体现为社会结构、民众态度、国家制度等领域的重大变革，以及经济增长的加速、不平等的降低、绝对贫困的消除；发展是整个社会系统向着更加美好和更为人道的生活环境持续前进的过程Todaro M P. Economic Development in the Third World.London: Longman, 1981.；发展是改善人民生活质量的过程，其基本目标是满足基本需要（Lifesustenance）、提高人类自尊（Selfesteem）、扩大选择自由（Freedom to Choose）。
　　（1） 满足人类基本需要是人类维持生存所必需的，包括食物、住房、健康和保护。如果这些基本需要不能得到满足，则属于“绝对不发达”。人类经济活动的基本功能无非就是向尽可能多的人提供满足基本需要的手段。
　　（2） 自尊是一种自己觉得有价值、有尊严的感觉，而不仅仅是实现他人利益的工具。对于不同的民族，社会自尊的性质和形式可能有所不同，但物质福利被普遍认为是尊严感的一个必备因素，物质上欠发达的民族通常缺乏尊严感。因此，发展是消除自卑、获得尊严的一个重要途径。
　　（3） 发展的终极目标是扩大人类的选择自由。这里的自由并不是政治或意识形态意义上的，而是一种更基本意义上的自由，是指摆脱物质生活条件的束缚，摆脱自然界、愚昧、他人、苦难、风俗习惯和教条主义的奴役。刘易斯（Arthur Lewis）曾指出： “经济增长的好处不在于财富增进幸福，而在于财富扩大了人类选择的范围。”Lewis W A.The Theory of Economic Growth.Unwin Hyman, 1955.财富能增强人对自然环境的控制能力，这在贫困中是不可能实现的。
二、 全球发展观的变迁
　　发展观又称发展哲学，是发展理论所蕴藏的哲学内涵，经过高度的抽象和概括而总结出来的内在和本质的特征，集中反映了人们对社会发展方向和目标的追求以及对发展衡量尺度的理解。发展观作为人类审视发展的价值理念和标准，指导人们推动发展的实践活动。由于人类认识水平存在历史阶段性和局限性，人类发展观也必然存在一个不断革新、不断完善的历史演进过程。
　　第二次世界大战之后，人们通过对历史的反思，不断深化对发展理论的探索和研究，促进了发展观的演进。这种演进大体上经历了三个阶段： ①20世纪五六十年代，以经济增长为核心的传统发展观占据主导地位，发展几乎等同于经济增长； ②20世纪70～90年代，随着人们对增长目的的不断反思，“以人为本”的社会发展观念日益受到关注，逐渐形成以“人类发展”为核心的社会发展观； ③20世纪90年代以来，随着全球对生态环境的关注，以“可持续发展”为核心的综合发展逐渐成为主流，并得到了广泛认同。
（一） 第一代发展观（20世纪50—60年代）——增长优先、以物为主
　　“以物为主”的经济发展观是资本主义工业化过程的产物，其中最主导的思想就是发展等同于单纯的经济增长。20世纪50年代前后，是发展理论形成和繁荣的时期，也是早期发展观的形成时期。当时，发展经济学家还没把“发展”与“增长”两个概念区别开来。他们普遍坚信，发展问题尤其是发展中国家的发展问题主要是经济增长问题，发展中国家经济落后的根源就在于工业化程度不高，只有加快工业化的步伐，才能促进经济增长和社会进步。
　　在这个时代，发展研究的视角主要局限于经济领域，人们热衷于追求物质财富的增长和增长的高速度。当时的一些代表性增长理论，如刘易斯经济增长理论、罗宾逊经济增长理论，其基本出发点都是实现经济增长。人们也确信，发展的唯一目标就是推动经济快速增长，其他一切问题都会随着经济增长而自然地得到解决，社会和文化因素完全被排除在发展过程之外。
　　“以物为主”的经济发展观不可避免地暴露致命缺陷。单纯追求经济增长带来了产业结构和经济结构的畸形发展，资本主义陷入“滞胀”；经济增长与社会发展之间的紧张关系引发了社会不公、两极分化、社会腐化甚至社会动荡。工业化也带来了资源耗竭、能源危机和环境污染。罗马俱乐部提出的“增长极限论”（The Limits to Growth）Meadows D H, Meadows D L, Randers ah. The Limits to Growth. Universe Books,1972.认为，人口和经济的增长不仅在耗尽地球的资源，而且将生态破坏推向自然调节能力之外，唯有遏制和停滞的方法才是实现全球平稳的有效手段。增长极限论警告人类要从人与自然和谐的角度看待发展，告诫人们在发展过程中要注意经济增长与资源环境的协调，经济发展不能过度消耗资源、破坏环境，应考虑环境的最终承载极限对人类发展的制约。
（二） 第二代发展观（20世纪70—90年代）——社会发展，以人为本
　　第二代发展观是在对第一代发展观进行反思的基础上提出的，更多地关注社会发展，从“以物为本”到“以人为本”，认为发展不仅是经济的发展，还包括社会的发展，更重要的是人的发展。发展的目的是消除贫困、公平分配、满足基本需要、保护自然资源与环境、改善人的素质。
　　20世纪90年代以来，联合国提出“人类发展”的概念，形成以“人类发展”为核心的现代发展观；明确提出发展的根本目的是改善所有人的生活，经济增长只是实现这一目的的手段。1990年，联合国开发计划署（UNDP）推出人类发展指数（Human Development Index，HDI），作为衡量各国社会经济发展程度的标准，日益成为“世界各地区提高人类发展意识的工具”United Nation Development Prograne. Human Development Report 2014. Oxford Unhemty Press,2014.。
　　指数根据平均预期寿命、识字率、国民的教育和生活水平计算，衡量一个国家在人类发展三个方面取得的成就： 健康长寿的生活，用出生时预期寿命衡量；知识的获取用平均受教育年限和预期受教育年限衡量；体面的生活水平，用人均GNI（PPP美元）衡量United Nation Development Prograne. Human Development Report 2014. Oxford Unhemty Press,2014.。在世界范围内可以进行国与国之间的比较。尤其自2010年起，UNDP对HDI分项指数的构造以及指数的合并方式都做出了重大调整。在分项指数上，使用预期受教育年限指数和平均受教育年限指数合成教育分项指数，代替了使用成人识字率和毛入学率计算的旧算法；用人均国民收入（人均GNI, PPP美元）代替了人均国民生产总值（人均GDP, PPP美元）。在分项指数合成上，使用几何平均法代替了算术平均法。其中，2010年前后HDI的计算方式的变化如图31所示。
     图31HDI的计算方式
资料来源： 联合国开发计划署.2011年人类发展报告——可持续性与平等： 共享美好未来.联合国开发计划署，2011:167.
　　HDI的推出将决策者、媒体和非政府组织的注意力从传统的经济统计转向人的发展，强调人和人的能力——而不是经济增长——应当成为评价国家和地区发展的最终标准。
　　根据第二代发展观的思想，发展是建立在经济增长基础之上的社会结构变迁的过程，是经济增长和社会变革的统一，是发展中国家的经济体制、社会制度和社会组织形式由传统向现代转型，实现社会结构要素（经济、政治、文化、社会）和谐发展的过程。
（三） 第三代发展观（20世纪90年代以后）——可持续发展、代际平衡
　　1987年，世界环境与发展委员会（World Commission on Environment and Development）发布了关于人类未来发展的报告——《我们共同的未来》（Our Common Future），很快在全球产生巨大影响。报告以“可持续发展”为主题，围绕人口、粮食、物种和遗传、资源、能源、工业和人类居住等方面，在系统探讨了人类面临的一系列重大经济、社会和环境问题之后，明确提出： ①环境危机、能源危机和发展危机不能分割； ②地球的资源和能源远不能满足人类发展的需要； ③必须为当代人和下代人的利益改变发展模式。报告提出了“可持续发展”的概念，并指出“可持续发展的实质内涵就是既满足当代人的需要，又不对后代满足其需要的能力构成危害”（Development which satisfies the current needs of society without compromising the needs of future generations）。World Commission on Environment and Development. Our Common Future. Oxford University Press, 1987.
　　正如UNDP所指出的，发展不仅要通过提高能力扩大人们的选择权——健康、安全、富有成效的生活，而且要让这些选择权不会危害或限制子孙后代的选择权。换句话说，可持续发展就是我们这一代人的发展不以牺牲下一代人的发展为代价。可持续发展观主要包括以下内容：
　　（1） 可持续发展的前提是发展。只有发展才能产生体现国家实力的社会财富，才能摆脱贫困，提高生活水平；只有发展才能为解决生态危机提供必要的物质基础，才能最终打破贫困加剧和环境破坏的恶性循环。因此，承认各国的发展权十分重要。
　　（2） 显示了环境与发展的辩证关系。环境保护需要经济发展提供资金和技术，环境保护的好坏也是衡量发展质量的指标之一。经济发展离不开环境和资源的支持，发展的可持续性取决于环境和资源的可持续性。强调发展的同时，必须保护生态环境，使人类的发展始终与自然生态的承载力相适应。
　　（3） 提出了代际公平的概念。人类历史是一个连续的过程，后代人拥有与当代人相同的生存权和发展权，当代人必须留给后代人生存和发展所必需的资本，包括资源资本和环境资本。保护和维持地球生态系统的生产力是当代人应尽的责任。
　　（4） 在代际公平的基础上提出了代内公平的概念。这是在全球范围内实现向可持续发展转变的必要前提。发达国家在发展过程中消耗了地球上大量的资源和能源，对全球环境变化影响最大。大量的资源消费使发达国家迅速发展，在国际经济秩序中处于有利地位，因而发达国家应该承担更多的环境修复责任。
　　（5） 强调发展的系统性和整体性。人类赖以生存的地球是由自然、社会、经济、文化等多种因素组成的复合系统，它们之间相互联系、相互制约。发展应该是这个“社会—经济—生态环境”复合系统的长期持续发展。只有三者协调的发展才是真正的可持续发展。经济社会发展必须以资源环境为依托，保证人类世代都拥有长期发展的能力。在发展过程中，既要遵循经济发展规律，又要遵循社会发展规律和生态规律，以维持“社会—经济—生态环境”复合系统的整体利益，追求经济效益、社会效益、生态效益相统一的整体效益，如图32所示。
图32可持续发展
资料来源： 根据维基百科提供的有关资料整理
　　2000年9月，189个国家在联合国首脑会议上签署了《联合国千年宣言》，一致通过联合国千年发展目标（The Millennium Development Goals，MDGs)联合国官方网站.http://www.un.org/millenniumgoals/, 20120728.，并承诺在2015年之前将全球贫困水平相比1990年降低一半。联合国千年发展目标包括消除极端贫困、普及初等教育、促进两性平等、降低儿童死亡、改善产妇保健、与疾病做斗争、环境可持续力、全球伙伴关系八大目标，涵盖了经济发展、社会发展和环境可持续等发展理念，体现了三代发展观的传承和融合。专栏31联合国（2000年）： 千年发展目标
192个成员承诺最晚将在2015年实现八大目标：
1. 消灭极端贫穷和饥饿
（1） 靠每日不到1美元维生的人口比例减半。
（2） 挨饿的人口比例减半。
2. 普及小学教育
确保所有男童和女童都能完成全部小学教育课程。
3. 促进两性平等和赋予女性权利
最好到2005年在小学教育和中学教育中消除两性差距，最迟于2015年在各级教育中消除此种差距。
4. 降低儿童死亡率
5岁以下儿童的死亡率降低2/3。
5. 改善产妇保健
产妇死亡率降低3/4。
6. 与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病做斗争
（1） 遏止并开始扭转艾滋病毒/艾滋病的蔓延。
（2） 遏止并开始扭转疟疾和其他主要疾病的发病率增长。
7. 确保环境的可持续能力
资料来源： 根据http://www.un.org/millenniumgoals/的有关资料整理。
　　自2004年起，联合国开始发布《千年发展目标进度年度报告》（Report on the Millennium Development Goals），评估全球成员国在推进千年发展目标方面的进展和成果。中国积极响应联合国的千年发展目标，早在2004年就已经在减少贫困人口等几个方面提前实现了千年发展目标。
　　2015年9月25日，联合国发展峰会审议通过《2030年可持续发展议程》，为人类、地球与繁荣制订了新的行动计划。其发展目标如图33所示。该议程是为人类、地球与繁荣制订的行动计划，旨在加强世界和平和增加自由，顾及各国不同的国情、能力和发展程度，尊重各国的政策和优先事项，得到所有国家的认可，并适用于所有国家。
图33联合国2030年可持续发展目标一览
新发展议程包括17个可持续发展目标和169个具体目标，涵盖消除贫困与饥饿、健康、教育、性别平等、水与环境卫生、能源、气候变化等方面，重点领域包括消除贫困和饥饿，促进经济增长；全面推进社会进步，维护公平正义；加强生态文明建设，促进可持续发展等。联合国各成员国承诺到2030年该议程得到全面执行。
三、 改革开放以来我国发展观的演进
　　改革开放以来，我国经济建设取得了长足发展，人民生活水平明显提高，社会建设取得了显著进步。但是，由于过度强调经济增长，社会发展严重滞后于经济发展，带来了片面、不协调的人类发展，造成了日益拉大的人类发展地区差距以及越来越大的生态环境压力。
　　正如“十三五”规划纲要指出的： “发展方式粗放，不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出，经济增速换挡、结构调整阵痛、动能转换困难相互交织，面临稳增长、调结构、防风险、惠民生等多重挑战。有效需求乏力和有效供给不足并存，结构性矛盾更加凸显，传统比较优势减弱，创新能力不强，经济下行压力加大，财政收支矛盾更加突出，金融风险隐患增大。农业基础依然薄弱，部分行业产能过剩严重，商品房库存过高，企业效益下滑，债务水平持续上升。城乡区域发展不平衡，空间开发粗放低效，资源约束趋紧，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转。基本公共服务供给仍然不足，收入差距较大，人口老龄化加快，消除贫困任务艰巨。重大安全事故频发，影响社会稳定因素增多，国民文明素质和社会文明程度有待提高，法治建设有待加强，维护社会和谐稳定难度加大。”这些发展问题突出表现如下。
　　（1） 经济增长主要依靠大量投入实现，增长的粗放型特征依然显著，表现为资本产出效率不高、全要素生产效率偏低、资源环境代价过大等问题。2016年，我国一次能源消费量30.53亿吨油当量，占世界能源消费总量的230%，仅生产了世界生产总量的14.8%左右根据世界银行《世界发展报告2017》的数据计算。。
　　（2） 经济结构不合理，不协调问题日益凸显，表现为产业结构不合理，工业特别是重工业比重偏大，低端化态势没有根本扭转；依靠出口和投资拉动增长的格局没有根本改变，消费尤其是居民消费严重不足；城乡区域差距日益扩大；收入分配结构不合理。
　　（3） 社会建设相对滞后，社会矛盾日益凸显。长期关注经济发展，在教育、医疗、文化等领域投入不足；优势公共资源日益向城市集中，在城市里又向少数机构集中，越来越被少数人享用，造成了严重的公共服务不均等；在征地拆迁、教育、医疗、社会保障、收入分配、社会治安等领域，一些涉及人民群众切身利益的问题没有得到很好解决，积累了大量的社会矛盾。
　　（4） 生态环境问题突出，经济增长面临的资源环境约束强化。资源能源高消耗和污染高排放的重工业比重上升；污染物排放总量虽然有所减少，但规模仍然巨大，主要污染物排放量居世界前列，在生态环境造成了巨大的破坏。环境污染的多年积累，也是我国进入环境污染导致健康损害事故的高发期，如血铅污染事件等。