公共政策学

《公共政策学》充分吸收了国内同类教材的优点，同时结合公共政策研究的*成果，既注重理论的基础性、前沿性，又重视与我国社会实践相结合，有意识地突出了理论的系统化和本土化。本书在每章开头设置引导案例，文中还有以二维码形式呈现的拓展阅读，这些都更有利于学生分析和掌握本章的理论内容。

 

《公共政策学》根据高等院校公共管理类专业公共政策学课程的教学大纲组织编写而成，旨在帮助读者理解公共政策的学科框架，认识公共政策的基本研究领域，掌握公共政策的主体理论与方法，厘清公共政策过程的发展脉络，达到对现实社会问题的理性观察与认识的目的。
《公共政策学》的内容体系框架主要有两大部分：*部分主要是公共政策理论部分。首先是对公共政策本身的理解，包括公共政策的概念、分类、功能、特点等内容；然后是对公共政策系统和公共政策环境的分析；*后是对公共政策工具的阐述。第二部分主要是对公共政策过程的分析。一个完整的政策过程是从政策问题开始到政策问题解决为止，即从政策问题的提出与确认、公共政策制定、公共政策执行、公共政策评估、公共政策调控，到公共政策终结这样一个完整的政策周期。本书结构清晰、论证严谨、分析深入，并且注重理论联系实际，突出了学术界*研究动态、*学术观点、*案例。
《公共政策学》可作为政治学、社会学、管理学等学科公共政策学核心课程教材使用，尤其适合高等院校公共(事业)管理、行政管理、政治学、社会工作等专业的学生使用，也可作为行政管理专业硕士研究生、MPA学员及公共政策研究者的参考用书。

第一章  绪论    1
第一节   公共政策学的学科属性    3
一、公共政策学的概念    3
二、公共政策学的学科性质    4
三、公共政策学与各学科的关系    6
第二节  公共政策学的研究进程    9
一、学科形成以前的政策研究(公共
政策学诞生前的理论准备)    9
二、西方公共政策学研究的历史
进程    12
三、我国公共政策学的历史进程    18
第三节  公共政策学的研究范围、研究
方法与现实意义    22
一、公共政策学的研究范围    22
二、公共政策学的研究方法    23
三、研究公共政策学的意义    24
本章小结    26
第二章  公共政策概论    27
第一节  公共政策的概念    29
一、政策概念的起源    29
二、公共政策的含义    30
第二节  公共政策的本质与特征    32
一、公共政策的本质    32
二、公共政策的特征    34
第三节  公共政策的分类    37
一、元政策、基本政策和具体
政策    37
二、政治政策、经济政策、社会政策
及教育、科技、文化政策    38
三、物质性政策与象征性政策    39
四、实质性政策与程序性政策    40
五、分配性政策和再分配政策    40
六、管制性政策与自我管制性
政策    41
七、能动性政策与被动性政策    43
八、鼓励性(扩大性)政策与限制性
政策    43
九、积极性政策与消极性政策    43
第四节   公共政策的功能    44
一、导向功能    44
二、管制功能    45
三、调控功能    46
四、分配功能    47
本章小结    48
第三章  公共政策系统    49
第一节  公共政策主体    51
一、官方决策者    51
二、非官方的公共政策主体    53
第二节   公共政策客体    58
一、社会问题    58
二、目标群体    60
第三节   公共政策系统的运行    62
一、公共政策主体、客体与环境的
相互关系    62
二、公共政策子系统的划分    63
三、公共政策系统运行的各个
环节    66
本章小结    67
第四章  公共政策环境    69
第一节   公共政策环境概述    71
一、公共政策环境的含义    71
二、公共政策环境的特征    71
三、公共政策与公共政策环境的
相互关系    73
第二节  经济全球化与公共政策分析    74
一、经济全球化的内涵    74
二、经济全球化的载体    75
三、经济全球化开辟全新的公共
政策领域    76
四、经济全球化导致公共政策主体
的国际化    77
五、经济全球化影响着公共政策的
价值选择    78
第三节   公共政策环境分析    79
一、公共政策的生态环境    79
二、公共政策的政治环境    80
三、公共政策的经济环境    82
四、公共政策的社会文化环境    84
五、公共政策的国际环境    84
本章小结    86
第五章  公共政策工具    89
第一节   公共政策工具概述    91
一、公共政策工具研究的兴起    91
二、公共政策工具的内涵    92
三、公共政策工具的特征    92
四、公共政策工具的作用    94
五、公共政策工具的研究途径    95
六、公共政策工具研究的主题、
走向、成就与不足    96
第二节   公共政策工具的分类    98
一、市场化工具    99
二、行政性工具    103
三、管理性工具    104
四、社会性工具    107
第三节   公共政策工具的选择    109
一、公共政策工具选择的意义    109
二、公共政策工具选择的影响因素    110
三、公共政策工具的选择    114
第四节   我国公共政策工具    119
一、我国公共政策工具的特点    119
二、我国公共政策工具的缺陷    121
三、我国公共政策工具的发展趋势    122
本章小结    123
第六章  公共政策制定    125
第一节   公共政策问题概述    126
一、问题、社会问题与公共问题    127
二、公共政策问题的内涵    130
三、公共政策问题的类型    130
第二节   公共政策问题的确认    131
一、公共政策问题确认的过程    132
二、公共政策问题确认的障碍    134
三、公共政策问题确认的准则    135
四、影响公共政策问题确认的
因素    136
第三节   政策议程的建立    137
一、政策议程的概念    137
二、政策议程的类型    138
三、政策议程建立的条件    139
四、政策议程的触发机制    141
五、政策议程建立的障碍    144
第四节   公共政策制定的模式    145
一、理性决策模式    145
二、有限理性模式    147
三、渐进决策模式    148
四、系统决策模式    149
五、精英决策模式    150
六、博弈决策模式    151
第五节   政策规划    152
一、政策规划的概念    152
二、政策规划主体    152
三、政策规划的原则    154
四、政策规划的思维方法    156
五、政策规划的程序    158
第六节   政策合法化    165
一、广义的政策合法性    165
二、狭义的政策合法化    165
本章小结    167
第七章  公共政策执行    169
第一节  公共政策执行概述    171
一、公共政策执行理论概述    171
二、公共政策执行的概念    173
三、公共政策执行的特征    174
四、公共政策执行的功能    177
五、公共政策执行的原则    178
第二节   公共政策执行的相关条件    179
一、政策资源    179
二、执行主体    181
三、目标群体    184
四、执行手段    185
五、信息沟通    188
第三节   公共政策执行过程    189
一、政策宣传    189
二、政策细化    189
三、物质准备    190
四、组织准备    190
五、政策试点    191
六、政策推广    192
七、政策协调、监督与反馈    192
第四节   公共政策执行的途径与工具
选择    193
一、公共政策执行的途径    193
二、公共政策执行的工具选择    194
第五节   我国公共政策执行的偏差
分析    197
一、我国公共政策执行偏差的
表现    197
二、公共政策执行偏差的原因    199
三、增强我国公共政策执行效能的
思考    202
第六节   我国公共政策执行的策略    206
一、以人为本    206
二、程序优先    206
三、法益均衡    206
四、解读民意    207
五、重视逆反    207
六、上下台阶    207
七、欲擒故纵    208
八、诚信至上    208
本章小结    209
第八章  公共政策评估    211
第一节   政策评估概述    212
一、政策评估的概念    212
二、政策评估的意义与重要性    213
三、政策评估的兴起与发展    215
四、政策评估的性质与功能    217
五、政策评估的基本内容    218
第二节   政策评估的类型、要素与
模式    220
一、评估类型的分歧    220
二、公共政策评估的分类    221
三、政策评估的模式    226
四、政策评估的方法    231
第三节   政策评估的标准    235
一、政策评估的目标标准    236
二、政策评估的投入标准    236
三、政策评估的公平与公正标准    236
四、政策评估的效率标准    237
五、政策评估的公民参与和回应
标准    237
第四节   政策评估的步骤    238
一、政策评估的计划与准备    238
二、政策评估的实施    241
三、撰写评估报告与总结    242
四、评估结果的应用    242
五、评估人员应遵循的原则    242
第五节   我国政策评估    243
一、我国政策评估面临的困境    244
二、我国政策评估的现状    246
三、大力推进我国政策评估事业    249
本章小结    251
第九章  公共政策监控    253
第一节   公共政策监控概述    254
一、公共政策监控的含义    254
二、公共政策监控的分类    256
三、公共政策监控的作用    258
四、公共政策监控的原则    259
第二节   公共政策监控的运行    260
一、公共政策监督    260
二、公共政策控制    263
三、公共政策调整    265
第三节   中外公共政策监控机制的
比较    272
一、公共政策监控机制的构成    272
二、西方公共政策的监控机制    275
三、我国公共政策监控机制    277
本章小结    281
第十章  政策终结与政策周期    283
第一节   公共政策终结概述    287
一、政策终结的内涵    287
二、政策终结的作用    288
三、政策终结的类型    289
四、政策终结的形式    292
五、政策终结的因素分析    294

第二节   公共政策终结的障碍与
策略    298
一、政策终结的障碍    298
二、政策终结的策略    301
第三节   我国公共政策终结    306
一、我国公共政策终结的状况    306
二、我国公共政策终结的困难    306
三、我国公共政策终结的未来发展
对策    308
第四节   政策周期    312
一、政策周期的内涵    312
二、研究政策周期的意义    313
本章小结    315
参考文献    317
　　

前言　　
　　进入20世纪以来，科学技术的发展使人类取得了辉煌的成就，而人类直接用于政策决策的知识、处理社会问题的能力却十分有限。随着实践的探索，20世纪中叶以来，各种面向应用的综合学科大量涌现，而且它们有一个明显的特点，就是几乎所有的社会科学都与重要的政策问题产生了越来越密切的联系。但是，却仅有公共政策学作为一种全新的知识领域把研究的目标直接指向政策制定。1951年，哈罗德·拉斯韦尔和丹尼尔·勒纳发表了《政策科学：范围与方法的发展》一文，自那时起，公共政策分析作为一种新兴研究领域逐步成为学术界和实务界的主流话语之一，甚至被誉为“当代西方社会科学发展中的一次科学革命”(德罗尔语)。冯·贝尔称它是“当代西方政治学的最重大的突破”，罗迪更认为这是“当代公共行政学的一次最重要的发展”。
　　公共政策学之所以在较短的时间内迅速兴起和发展，既与现代政府和社会的经济治理特征息息相关，也与公共政策自身的学科特征相联系。公众所关心的问题和感兴趣的焦点已经不再是抽象的理念和原则问题，而是与自身利益密切相关的特殊的公共政策问题。例如，污染与环境保护、犯罪与社会安全、恐怖袭击、战争与外交方针、公平与社会经济发展、种族与社会和谐，还有住房、公共交通、医疗卫生、社会保障等一系列实际问题。这些问题直接关系到人们的生活境况，因而得到人们更多的关注，同时还产生了对政府制定政策的能力、程序、方式及公共政策的质量的疑问和不满。这就使一批具有一定学术素养的学者和具备丰富实践经验的政治官员们感到有必要建立一种能够兼容各相关学科的优势，且能够解决各种现实公共政策问题的全新的学科。这一学科就是公共政策学。公共政策学是一门科学性、实践性和应用性都很强的学科，它阐释了各种公共政策现象并试图寻找合理的解决方案。发展公共政策学，建立中国特色的公共政策学学科体系及现代政策研究组织，并大量发展相关的正规教育，是具有战略意义的大事。
　　本书的编写正是在这样的理解和背景下开始的，是在国内外相关学者研究成果的基础上，通过多年来各个层次的授课实践，以及公共政策分析近年来的长足发展所作的借鉴、概括和全面总结。
　　本书充分吸收了国内同类教材的优点，同时结合公共政策研究的最新成果，既注重理论的基础性、前沿性，又重视与我国社会实践相结合，有意识地突出了理论的系统化和本土化。本书在每章开头设置引导案例，文中还有以二维码形式呈现的拓展阅读，这些都更有利于学生分析和掌握本章的理论内容。
　　本书由哈尔滨师范大学的桑春红和北方民族大学的吴旭红主编，具体编写分工为：第一至五章、第九章由桑春红编写，第六至八章、第十章由吴旭红编写。
　　
　　
　　                                                     编  者
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　

第一节  公共政策的概念

一、政策概念的起源

政策的历史源远流长，几乎与人类文明同样古老。在原始社会，没有阶级和国家，因而也没有体现统治阶级意志的政策。那时，调整人与人之间的关系，靠的是以血缘关系和原始公有制为基础的原始民主，这种原始民主所确立的行为规范成为氏族成员生存、发展的共同根基。这是最初的政策的雏形。当生产力发展到一定水平，生产、分配和交换的社会行为日益增多，人们自然需要响应的规则，并在反复的交往中形成习惯。随着私有制和阶级的出现，这种原始的交往习惯，逐步渗入了阶级的内容，成为奴隶主阶级维护其阶级统治的政策或者法规。

政策概念要比政策实践滞后得多。现代英语中的 policy (政策)是随着近代资本主义的发展，从politics(政治)派生出来的。中国古代也无“政策”一词，但有类似的概念，如策划、策略、国策等。中国人使用“政策”一词是近代的事。据考证，19 世纪 60 年代末开始的日本的民治维新运动期间，由于西方政治、科技的影响，“政策(policy)”一词传到日本，日本人从汉字中选择了与policy含义相近的“政”与“策”联用，译为“政策”，以后传入中国。19 世纪末，梁启超在其1899年所写的《戊戌政变论》中，首次使用了“政策”一词，他写道：“中国之大患在于教育不兴，人才不足，皇上政策首注重于学校教育之中可谓得其本矣。”此后，“政策”一词在我国政治生活中逐渐流行。

在当代中国，日常所说的政策是指政府制定的所有规章制度、法规和文件。它常常与“路线”“方针”“战略”“计划”“措施”“策略”“纲领”等词互相替换使用。这些词语都可以归入到政策系统中。但是，这些词语还算不上是科学规范的学术概念，对于研究公共政策学的学者来说，必须从这些日常词语中抽象出更有代表性和精确化的概念，它必须能够准确反映出政策的本质特征。

尽管“政策”一词很早就在使用，而且使用频率很高，但是对于什么是“政策”，学术界并没有一致的定义，不同的学者有着不同的理解。

詹姆斯·安德森认为：“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。”“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策。”

政策是某一团体组织，无论小如团体，大如国家政府，以及国际组织，为达到其自身的种种目的时，就若干可能采取的方法中，择一而决定的方法。奥斯汀则认为“政策是有选择的行动过程或者是有目的的声明”。

由此可见，“政策”一词并非政府或者政党专用，任何一个组织或者团体都可能有自己的政策。政策是一个社会组织为了达到一定的目的而采取的行动或者制定的战略、计划或规则。

这里的社会组织可以是非营利性的组织(如政府)，也可以是营利的组织(如企业)。最近几年，在国外的企业战略研究中甚至兴起了企业公共政策研究热潮。

阿奇·B.卡罗尔就认为：“企业公共政策是指企业从公众、社会及伦理方面对待其利益相关者以及行使其职责时所持的态度、立场、战略或者观点。”企业公共政策是企业战略管理的一个非常重要的组成部分。

虽然任何一个社会组织都可以有特定范围的政策，但是当我们谈到公共政策时，我们所指的仍是公共权威部门所制定的政策。