行政给付的行为规范研究 以最低生活保障制度实践中失范行为规制为中心

序
内容摘要
绪 论
一、问题提出
二、研究现状与问题
（一）研究现状
（二）存在问题
三、研究价值
（一）理论价值
（二）实践价值
四、研究方法
（一）多种研究方法的综合为用
（二）由问题意识展开针对性研究
（三）注重比较研究方法的运用
五、创新与不足
（一）创新之处
（二）主要不足
章 行政给付行为规范的理论
节 研究的理论前提
一、行政给付行为研究的理论基础
二、理论上的总结
第二节 行政给付研究中的两种路径
一、自由权、财产权保障先行
二、社会权保障的产生
三、社会权保障的历史趋势
四、我国对社会权的保障与选择
第三节 行政给付行为规范之必然
一、行政给付行为规范的现实需要
（一）行政给付行为失范的原因分析
（二）强化对行政给付行为规范与监督的必要
二、行政给付行为规范的正当性与合理性
第二章 行政给付行为规范的制度体系
节 生活制度体系概况与问题
第二节 生活保障制度的新发展
第三节 行政给付制度体系中的规范冲突与立法完善
一、行政给付制度体系中规范冲突的表现
二、行政给付规范体系冲突的原因
三、弥补制度上的缺位：《社会救助法》的制定及进展
第三章 行政给付行为规范的实践
节 2013年社会保障绿皮书发布及各方反应
一、一石激起千层浪
二、民政部的回应
三、错保率4％意味着什么？
四、国家审计署低保审计中发现了哪些问题
五、本不该发生的社会悲剧
六、问题焦点：低保制度的公信力
第二节 诚信之于行政给付行为过程的特殊价值
一、一个低保证的真实”含金量”
二、享受低保待遇的好处
三、行政给付行为领域诚信原则之坚守
第四章 行政给付行为规范的行政保障
节 强化行政给付行为实体规范的执行
一、精确甄别，严格低保制度规范
二、提高基层给付办事人员的服务能力，实现有尊严的人性化平等给付
三、实现公平公正给付，扩大行政给付行为实施过程的社会参与度
四、实现行政给付与促进就业、公益性劳动之间的良性互动
第二节 严格行政给付行为程序规范的执行
一、优化和细化行政给付程序规则
二、行政给付行为程序规则的严格执行
第三节 行政给付行为规范的信息公开
一、行政给付信息公开的必要性
二、行政给付信息公开的制度实践与应关注的问题
三、应加快推进规范行政给付权力行使的信息化和公开化
第五章 行政给付行为规范的监督
节 行政给付行为规范的复议监督
一、专门行政复议委员会的建立与运行
二、行政给付复议案件不多的原因分析
三、畅通行政给付复议渠道，提高行政给付复议效率
第二节 行政给付行为规范的诉讼监督
一、行政给付行为诉讼监督现状
二、对行政给付诉讼困局的分析
三、城乡低保”规范性文件”的合法性审查问题
四、以生活保障为代表的行政给付诉讼的未来发展
结 语
附 录
国务院《社会救助暂行办法》
国务院《关于进一步加强和改进生活保障工作的意见》
民政部《生活保障审核审批办法（试行）》
民政部《关于居民家庭经济状况核对信息系统建设的指导意见》
参考文献
后 记

　　社会保障事业是一项重要民生工程，也是一个国家的经济社会能否健康、协调、可持续发展的当然任务。现行行政给付制度的保障对象是由官方确定低于当地生活保障标准的中低收入家庭公民本人及其家庭成员， 这在我国户籍制度和城乡结构还未发生重大改变的情况下，这样的保障对象范围界定基本是符合实际的。随着国力的逐步提升，以政府为主导实施的行政给付范围逐渐扩大，行政给付内容也逐步丰富。行政给付制度的实施，更多地被赋予了满足公民基本生活需要、保障社会弱势群体生存权益、维护社会和谐稳定和促进社会公平正义等重要功能和价值目标。
　　我国建国后的四部宪法分别对我国的行政给付问题进行了规定。1954年《宪法》第93条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”1975年《宪法》第27条第2款规定：“劳动者有休息的权利，在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。”1978年《宪法》第50条第1款规定：“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利。”1982年现行《宪法》第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”然而，如何把四部宪法中关于获得物质帮助权、公民享受社会救济的权利落到实处并不断提高我国行政给付制度保障水平绝非易事。
　　我国的行政给付制度与作为我国社会保障制度重要组成部分的社会救助制度有着千丝万缕的联系。 生活保障制度是我国社会救助制度中的基本生活保障制度，该制度也是社会救助制度中规范化建设程度较高、信息化管理和公开程度发展较快的一种制度。目前而言，生活保障制度也是我国行政给付制度中的核心制度， 这也是为什么笔者选择以生活保障制度实践中亟待规范的失范行为为中心，并深入研究剖析造成其行为失范的多方面原因，及下一步对其进行专门规范的重要原因。
　　顾名思义，生活保障是用于保障社会弱势群体生存权益的。按照民政部李立国部长的解释，就是保障低于当地生活标准的公民及其家庭成员的吃饭、穿衣、用水、用电的生活权利，故又被称为“低保”。生活保障制度是指对家庭的实际人均收入低于当地政府规定的生活标准的个人和家庭成员，由政府代表国家给予数额不等的差额补助，以保证其生活需要的一种基本生活保障制度。生活保障制度对于维护公民人格尊严，保障其本人及其家庭成员的物质帮助权， 以及近年来我国法学界从西方引进的生存权、受益权保障等理念都是十分必要的。从某种意义上说，生活权益保障是对宪法上规定的公民平等权的尊重与保护问题。美国学者奥肯（Arthur M. Okun）认为：“平等化应该有一个统一的主题：实现全体公民按照合理标准过上公平生活的权利。”
　　在我国，行政给付制度是伴随着我国城市生活保障制度的建立不断发展起来的。我国生活保障制度首先从城市试点开始，采取“先地方后中央”的渐进模式，通过二十多年的努力逐步建立了我国城市的生活保障制度。从1993年6月，上海市民政局报请上海市政府同意，以《关于本市城镇居民生活保障线的通知》为依据，在全国率先建立了上海市城市生活保障制度。1997年9月2日，国务院下发《关于在全国建立城市居民生活保障制度的通知》，规定要在全国城市中建立生活保障制度。在法治建设方面，1999年9月28日，国务院发布了《城市居民生活保障条例》，这标志着我国在城市居民中基本建立起了生活保障制度；在农村生活保障制度建设方面，虽然起步较晚，但这些年发展非常迅速。2006年12月23日闭幕的中央农村工作会议作出决定，自2007年开始将在全国范围内建立农村生活保障制度，这一决定有力地推动了我国农村生活保障制度的建立和发展。城乡生活保障制度的建立与完善，使我国城乡生活保障制度获得了很大发展。截至2013年底，我国城乡生活保障总人数为7452.2万人，占全国大陆总人口13.68亿的比重为5.44%。其中城市低保总人数为2064.2万人，占城镇常住总人口7.49亿的比重约为2.76%； 农村低保总人数为5388万人，占农村人口总数的8.7%。 从以上统计数据可以看出，我国农村低保人口占全国总人口的比重依然较大，超过城市低保总人数的一倍还多，而且在中国不同区域、城乡之间这种差距更是巨大。
　　在近些年取得巨大成绩的同时，我国生活保障制度实践中也出现了诸多行为失范现象，如“错保”、“漏保”、“骗保”、“人情保”、“关系保”现象层出不穷，在有的地区一些党政官员甚至做出违法乱纪的行为，并因此承担了相应的法律责任，这经常会成为媒体上的焦点新闻。 这么多人被查出不符合低保条件退出低保系统，这既有当前制度条件下，申请生活保障公民及其家庭成员真实经济状况核实难度较大的原因，也有低保信息公开程度不高范围不大、社会监督渠道不畅的原因，加之客观上专门监督人员少、只重形式审查等原因，就为实践中行政给付权力行使上的不规范、不作为、乱作为留下了巨大空间。而以上诸多问题中，尤以行政给付权力行使上的不规范问题为甚，造成的社会影响以及对社会的伤害也特别严重。
　　2012年9月，国务院就现行低保制度实践中存在的突出问题公布了《关于进一步加强和改进生活保障工作的意见》，民政部就此于2012年12月公布《生活保障审核审批办法（试行）》的部委规章。 国务院《意见》针对实践中存在的“一些地区还不同程度存在对生活保障工作重视不够、责任不落实、管理不规范、监管不到位、工作保障不力、工作机制不健全等问题”，提出了加快推进我国生活保障制度规范化、精确化、程序化、公开化的建设和发展方向， 努力打造阳光低保、诚信低保，重建全社会对生活保障制度的信心，保障困难群众的基本生活权益。民政部《办法》作为与国务院《意见》实施相配套的部委规章，对于进一步规范和细化低保资格审核认定标准、推进低保工作的动态精细化管理、确保行政给付决定的准确性等方面，都将发挥更有效的保障作用。当前，应结合公布的法规文件，针对我国生活保障制度实践中逐步显现并日益严重的权力失范问题进行精细化研究，通过“四化”的制度建设，进而强化对行政给付行为的监督，依法保障我国生活保障制度的规范运行和低保资金的安全有效使用，维护低保制度的公平与正义，为实现国家经济社会的长期发展目标、社会和谐稳定奠定坚实基础。
　　 行政给付的行为规范问题是我国以前行政法学研究中“关注不多”的一个领域，虽然看似是一个“无关轻重”的小问题，但就我国社会保障法治体系建设而言又是一个“不能忽视”的重要领域。虽然两者在实际语言表述上有一些差别，但这并不影响对我国生活保障制度实践中的突出问题进行深入研究。在实际行政给付过程中，对行政给付权力的规范与监督问题始终是保障行政给付制度正常运行的核心问题之一，也是极为重要的一个行政法基础理论问题。在我国行政法学研究中，控权论、管理论、服务论、平衡论对于行政权力的规范问题，都从各自的观察和分析视角出发开出了不同药方，这犹如“盲人摸象”，
　　孰轻孰重、孰高孰低一时还很难分出高下，只有结合特定的制度实践才能看出学说的成熟程度，出现一些理论观点上的冲突与差异也属正常，这也是在对我国行政给付权力规范进行研究方面需要深入思考的理论问题。
　　 实际上，一个国家的公权力不是简单的关进制度笼子里就行了，还需要公权力本着为公共利益服务、建设服务型政府的目标，在受到严格制度约束监督的基础上，限度地发挥其为民众利益服务的功能，这样离建成法治政府的目标也许就不远了，也比较符合人民的内心愿望和期待。不只要关注生活保障制度实践中的行为失范规制问题，还要从理论上深入研究如何建设未来规范化、精确化、程序化、公开化的生活保障制度，实现阳光低保、诚信低保的社会期待，这都需要在总结各地低保实践中现实经验和生动案例的基础上，借鉴中外历史和国外低保制度建设中的有益做法和基本经验，解决我国行政给付制度（特别是生活保障制度）实践中的几个典型问题，加快推进我国行政给付制度的法治化建设进程，促进普通公民基本生存权益保障水平的提高。

　　                                       作者谨识
　　                                            2015年5月28日