描述
开 本: 16开纸 张: 胶版纸包 装: 平装-胶订是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787513046619
本书通过对城市综合管廊工程中应用PPP模式相关法律、政策、方法、路径、举措等的研究，发现问题并提出战略性、前瞻性、可实施性的政策建议，为下一步在城市综合管廊工程中大规模应用提供了重要依据。
本书全方位地揭示目前我国在利用PPP模式建设城市综合管廊工程中遇到的障碍、难题、和潜藏的风险，可为后续类项目提供借鉴；课题提出了实现PPP模式建设城市地下综合管廊的系统优化建议。一是顺应PPP基本理念，选择适宜的PPP投融资模式，构建总体实施框架；二是建立和完善利于综合管廊PPP模式建设运营的法制环境；三是顺应综合管廊PPP项目的管理需要，实现政府管理机制创新；四是提出了综合管廊PPP项目中采购社会资本方式的匹配度建议。
章 绪论
节 研究背景及意义
一、研究背景
二、研究对象及其特点
1、概念清理
2、研究对象及特点
三、研究目的与意义
1、课题的预期成果
2、研究目的与意义
第二节 文献综述
一、国外相关研究综述
二、国内相关研究综述
1、法律法规层面
2、政府管理层面
3、PPP模式设计层面
4、综合管廊的规划设计技术层面
5、综合管廊的建设运营层面
第三节 研究方法及框架
一、研究思路与方法
1、文献研究
2、理论研究与实际调研相结合
3、定性研究和定量研究相结合
4、技术路线
二、研究的创新与局限
第二章 国内外城市地下综合管廊的发展状况及其特征
节 国外城市地下综合管廊的发展状况及特点
第二节 国内城市地下综合管廊的发展演变与阶段特征
一、1978年前城市地下综合管廊建设状况
二、20世纪90年代以来转型期的城市地下综合管廊建设状况
1、台湾地区城市地下综合管廊发展状况
2、国内城市地下综合管廊建设状况
三、引入PPP模式以来国内城市地下综合管廊的发展态势
1、PPP政策及其应用于综合管廊领域的助推力度
2、PPP模式应用于综合管廊领域后的发展状态
第三节 国内外城市地下综合管廊不同投资模式建设效果比较
一、国外城市地下综合管廊的不同投资模式及其效果
1、法国、英国等欧洲国家建设运营综合管廊的投资模式
2、日本建设运营综合管廊的投资模式
二、国内城市地下综合管廊投资模式的变化及效果比较
1、台湾地区综合管廊投融资模式的发展变化
2、我国内陆城市在各历史时期地下综合管廊投融资模式发展变化
3、部分典型城市地下综合管廊投资、建设的特点分析
三、我国应用PPP模式建设综合管廊的市场潜力
第三章 我国城市地下综合管廊PPP模式应用的现状分析
节 我国城市地下综合管廊工程技术现状分析
一、综合管廊的工程技术现状
1、综合管廊工程设计领域的技术状况
2、综合管廊工程施工领域的技术状况
二、综合管廊工程技术领域存在的问题及成因分析
1、综合管廊工程设计方面存在的问题
2、综合管廊工程施工方面存在的问题
第二节 PPP模式应用于城市地下综合管廊的现状调查与评价
一、现状调查及PPP模式应用状态评价
1、调查工作策划
2、调查结果
3、现状评价
二、当前应用PPP模式建设综合管廊存在的问题及生成原因分析
1、法律法规欠缺对应用PPP模式的影
2、PPP模式下政府职能及其运作机制方面的问题
3、PPP模式下投融资机制革新与政府支持措施落实问题
第四章 国外城市地下综合管廊投资、建设、运营管理的经验借鉴
一、在综合管廊投资、建设方面的经验借鉴
二、在综合管廊运营管理方面的经验借鉴
三、不同表现形态下的PPP模式对我们的启发
四、国外在PPP模式应用方面值得借鉴的经验
第五章 制约我国PPP模式下建设城市地下综合管廊发展问题的破解思路
节 适宜的融投资模式选择及PPP操作建议
一、综合管廊资产可经营性分析
1.、综合管廊资产形成过程的分析
2、综合管廊经营特性分析
二、适宜的投融资模式建议
1、准经营性项目常用的投融资模式分析
2、PPP模式的适用性分析
3、综合管廊的投融资模式及融资方式建议
4、综合管廊PPP项目的融资策略及建议
三、PPP模式下实施方案优化建议
1、风险分配框架构建
3、合同体系构建
4、交易结构设计
四、综合管廊PPP项目政府支持措施有效落实的方法建议
1、投融资机制革新建议
2、加大政府投入建议
3、信贷支持
五、综合管廊项目公司清算与涉税问题建议
1、项目公司解散和清算
2、项目公司涉税问题及处理建议
六、健全退出机制的建议
第二节 法律法规建设
一、综合管廊与地下空间权立法的对接问题与建议
1、地下空间权属不确定对综合管廊建设的影响
2、国内外相关地下空间权立法现状
3、过渡性强制入廊的实现方式建议
二、综合管廊工程规划与规划法对接问题的探讨与建议
1、综合管廊工程规划的法源基础和法律地位
2、在执行综合管廊工程规划方面存在的问题
3、改进城市地下综合管廊工程规划工作的几点建议
三、综合管廊入廊费、运维费计价及与价格法的对接和建议
1、综合管廊入廊费收缴方法和计价研究及建议
2、综合管廊运营维护费收缴方法和计价研究及建议
3、综合管廊收费价格与价格法对接问题的探讨和建议
四、综合管廊PPP项目合同管理及与相关法规对接问题的研究和建议
1、PPP项目合同体系及关联的法律法规
2、综合管廊PPP项目合同与《合同法》对接问题的研究与建议
第三节 综合管廊PPP项目管理对应的政府职能转变及管理机制创新
一、综合管廊PPP项目政府管理的基本特点
1、PPP项目中的主体定义
2、PPP项目管理中的政府职能与管理责任
3、综合管廊PPP项目的特点和关键管理事项
二、对综合管廊PPP项目政府管理机构的组成建议
1、政府管理机构层级构成分析与建议
2、各级管理机构的构建建议
三、综合管廊PPP项目呼唤政府管理创新
1、综合管廊工程设计管理工作的创新要求与实施建议
2、关于入廊费和运营管理费有效落地的工作机制建议
3、构建政府方项目造价管理机制的建议
4、构建综合管廊项目EPCO方式政府管理机制的建议
5、构建综合管廊新型运维管理方式的建议
6、综合管廊特许经营期满后的移交工作建议
第四节 综合管廊PPP模式下采购社会资本的深度解析与建议
一、采购社会资本的方法论证与推荐意见
1、PPP项目政府采购方式梳理
2、综合管廊的技术因素对采购方式选择的影响
3、不同的前期成果对采购方式选择的影响
4、适宜的PPP模式下综合管廊项目社会资本采购方式建议
二、对综合管廊规划设计能力的匹配要求与建议
1、对综合管廊工程规划单位的匹配要求与建议
2、对综合管廊工程设计单位的匹配要求与建议
三、对社会资本方建造能力的匹配要求与建议
1、当前活跃在综合管廊领域内的社会资本分析
2、对综合管廊建造能力的匹配要求
3、对建造单位匹配综合管廊项目需要的几点建议
四、对社会资本方运营能力的匹配要求与建议
1、综合管廊运营管理现状分析
2、PPP模式下综合管廊运营的管理要求
第六章 结论
一、综合管廊PPP模式应用现状和存在的问题
1、综合管廊建设运营采用PPP模式是必然选择
2、当前综合管廊PPP模式应用领域存在的硬伤
二、实现PPP模式建设城市地下综合管廊的系统性优化建议
1、顺应PPP基本理念，选择适宜的PPP投融资模式，构建总体实施框架
2、建立和完善利于综合管廊PPP模式建设运营的法制环境
3、要顺应综合管廊PPP项目的管理需要，实现政府管理机制创新
4、综合管廊PPP项目中采购社会资本方时的匹配度建议
正值本书交付印刷之时，《PPP模式在城市综合管廊工程中的应用研究》课题成果验收会议于二〇一六年十一月二十四日在京举行。住建部科技与产业化发展中心作为验收组织单位，邀请了陈淮、杜峰、吴冰、李平、李超建等五位专家组成验收委员会。经对由住建部政策研究中心和北京中建政研信息咨询中心联合承接的2016年度住建部的软科学课题——PPP模式在城市综合管廊工程中的应用研究成果严肃而认真地评审，验收委员会一致同意该课题研究成果通过评审验收。
当前，PPP大潮汹涌而至，而城市综合管廊应用PPP模式却频频陷入困境。此时此刻完成的课题成果，应时地为相关政府决策机构、地方政府主管部门、各路社会资本和金融机构提供了较为全面的综合管廊、PPP以及二者交互影响的众多信息，提出了系统化解决问题的思路与建议，受到验收委员会各位专家的一致赞赏和高度评价。验收委员会主任委员陈淮特别指出，我国改革开放30多年来，综合经济实力显著提升，但是在城市的发展和管理方面仍面临四大短板，一是城市基础设施落后，二是政府公共产品供给不足，三是城市管理系统化尚有很大发展空间，四是对城市基础设施建设影响深远的金融与产权制度改革远没有到位。本课题研究内容恰恰全面触及到了上述四个方面的问题，研究成果确实具有很好的现实意义。
验收委员会认为：
PPP模式作为一种新的融资建设模式具有其独有的优势，它能够很好解决政府作为单一投资主体模式存在的投资总量不足、融资渠道狭窄和资金效率不高的缺点。
该课题通过对城市综合管廊工程中应用PPP模式相关法律、政策、方法、路径、举措等的研究，发现问题并提出战略性、前瞻性、可实施性的政策建议，为下一步在城市综合管廊工程中大规模应用提供了重要依据。
该课题全方位地揭示目前我国在利用PPP模式建设城市综合管廊工程中遇到的障碍、难题、和潜藏的风险，可为后续类似项目提供借鉴；课题提出了实现PPP模式建设城市地下综合管廊的系统优化建议。一是顺应PPP基本理念，选择适宜的PPP投融资模式，构建总体实施框架；二是建立和完善利于综合管廊PPP模式建设运营的法制环境；三是顺应综合管廊PPP项目的管理需要，实现政府管理机制创新；四是提出了综合管廊PPP项目中采购社会资本方式的匹配度建议。
该课题逻辑清晰、结构合理、结论明确。研究提出的政策措施切实可行。课题研究达到了委托方的要求。
参与课题研究的一众编者在得到验收委员会专家认可而万分欣慰的同时，更感责任重大。编者认为，课题通过验收只是下一步工作的起点，综合管廊PPP模式的有效应用仍面临很多挑战，其中综合管廊的全部工程一次性完成设计、廊内管线和环境监视监控实行集成化构建、采用EPC0建设运营管理方式实现项目建造、廊内管线及环境监视监控集约化运营管理等运作方式的革新将是综合管廊PPP模式应用方面的战略性攻坚战役。
编者
2016年11月25日
在被调查的项目中，几乎全部采用了PPP 模式下的BOT 方式吸引社会资本合作建设运营综合管廊。虽然尚没看到哪家综合管廊项目签订了PPP 项目合同，但从对PPP 项目实施方案的认可情况来看，都计划成立SPV ，项目资本金占总投资比例一般为20%~30% ，社会资本融资一般占总投资比例的70%~80% 。在SPV 资本金构成中，代政府方出资的企业出资占比10%~30% 。比较特别的有，其中一家政府方以“一元金股”的方式加入SPV ；一家政府方以地下空间权作价的方式向SPV 投放资本金；一家政府方为表示政府诚意和提升话语权，在投入规定的资本金的基础上，还承诺向SPV 另外投入资金；还有一家政府方因项目庞大且地域成规制的分散，故从政府方利于筹措资本金的角度考虑将项目拆分为6 个，中央项目由市政府牵头，组建大SPV ，各子项目在发挥高新区、经开区、科技园区等园区政策优势的同时成立小SPV 。
上述运作方式各有特色，尤其是部分有特点的操作方式已在实践中反映出了优劣，分析得出以下意见。
①“一元金股”模式相关优缺点分析。
“一元金股”入股SPV ，地方政府作为项目发起人，用项目未来的收益（经营性或准经营性项目）作为抵押，即可在项目初期不用投资即可启动项目，使当地政府在资金缺乏和新预算法的严苛要求下实现增加供给的目的。另外，地方政府利用PPP 项目协议赋予的权力，在SPV 重大事项决策上具有一票否决权，一定意义上可以保护民众的基本利益，避免了政府方的风险。
但是该模式包含了几项与市场经济主流理念相抵触的问题，与市场经济倡导的按要素分配相应利益的基本原则不符；使SPV 蕴藏较大缺陷，可能会导致公司产生AB 股现象，为未来公司的运营埋下不和谐的伏笔；由于政府方面在SPV 中没有实际股份，又缺乏相应正常的管理费用，因而政府实施方管理乏力，难免出现怠工现象，导致效率低下。
② 以地下空间权作价投入资本金方式的优缺点分析。
采用这种方式目前还只是试探。虽然这样操作可解政府方资本金筹措之急，但因为我国地下空间立法还处于空缺状态，地下空间权属不确定，使得政府方单方面以强制性出让权利（到底是所有权还是使用权尚不明确）的方式作价入股，会受到社会资本严重质疑。由于参与该项目的社会资本方为民营企业，所以政府的这种做法尤其被对方诟病。另外，空间权作价入股，并没有形成实际现金流，相当于融资总额中缺少了这一块，这将会在资金紧张的建设期带来负面影响。
③除了资本金外，再向SPV 另外注资方式的优缺点分析。
首先，有这种底气的肯定是已经得到了中央关于综合管廊试点财政补贴的地方政府，显然这样的大气举措对吸引社会资本非常有利。但是毕竟PPP 模式的初衷是想更多地获得社会资本的融投资，以减轻政府资金压力，类似该地方政府如此高规格出资除了表明政府在综合管廊建设方面的支持力度外，对其他地方政府的借鉴作用并不大。
④大小SPV
模式的优缺点分析。
该方式提出的背景是为了解决政府在综合管廊SPV 中的资本金筹措，通过市政府主导的大SPV 的强大融资能力，可降低政府融资成本，并能够及时解决小SPV 中的融资问题，提高了项目运作效率。同时，可以相应分散政府方对于项目的管理强度，利于政府内部的风险分配。可以做到6 个片区的综合管廊工程相对自成体系，由各SPV 自担其责，责任明确。由于各小SPV 实现目标的时间不同，后来者可以借鉴前行者的经验，降低再次发生错误的风险。
因为这种模式是地方政府的一种融资手段，有一定分解政府风险的效果，同时也破坏了该市地下综合管廊作为一个项目群集中管理的优势格局，不利于项目集约化管理效益的发挥。
（3）入廊费和运营管理费问题。
入廊费和运营管理费是各地综合管廊PPP 示范项目面临的共同难题。据了解，各地政府为争取当地综合管廊PPP 项目能加入到财政部PPP 示范项目库，均与当地相关管线单位进行了充分的沟通，也都得到了管线单位的理解和支持，大多数城市的管线单位均与市政府签订了入廊协议和支付相关费用的承诺。
从政府实施机构提供的各自项目计划收缴的入廊费和运营管理费的额度来看，上述两项费用之和占项目的总投资的多少，并没有一个确切的比例，收取费用的城市，按其项目实际中标价计算，只占3.7% ；有两个城市计划收缴的比例也都在5% 以下；有三个城市计划收缴比例为20% ；的想收取到40% ，但是政府人员表示这是不可能的。
距第二批示范项目公布到研究团队实地调查期间已有半年，各地的入廊费和运营管理费的具体收缴数额以及收缴办法还没有一家能够终确定。入廊费和运营管理费收不上来成了被调查的政府实施机构头痛的问题，这关系到他们到时候怎么向社会资本支付可行性缺口补助，甚至关系到如何继续维系PPP 合同关系。
（4）社会资本构成问题。
示范项目的政府实施机构有普遍追求社会资本高大上的倾向，不仅在资格预审时强调资质等级，而且希望大型央企的总公司（而不是具备独立法人的二级公司）参加投标，使本来就畸形的社会资本成员构成更加单一化。这个现象若发展下去，将影响综合管廊PPP 项目可持续发展。
很难得的是，在研究团队调查的项目中，有一家民营企业成了综合管廊PPP 示范项目的社会资本方，这可能是到目前为止的综合管廊项目民营性质的社会资本。实际表现是，这家社会资本在项目公司资本金筹措过程中比任何一家央企都来得及时和到位，凸显了民营企业的管理效率和资本实力。
表3.2.5
政府对社会资本方选择意愿
社会资本方选择
项目 央企 地方国企 上市公司 普通民企
择定数量
6 2 3 1
二、当前应用
PPP模式建设综合管廊存在的问题及生成原因分析
1. 法律法规欠缺对应用PPP 模式的影响
从向管线单位收取入廊费和运营管理费的难度来看，仅仅想依靠管线单
位的觉悟实现相关管线入廊是极不可靠。这是被调查的政府实施机构官员普遍担心的问题，不配合缴费实际上就是不愿意入廊，而要真正实现强制入廊必须法制先行。这个问题涉及规划法、地下空间的独立权属、政府定价或政府指导价等价格法的完善。
2.PPP 模式下政府职能及其运作机制方面的问题
（1）政府机构设置和人员配置问题。
在过去和当前一个时期，作为城市地下综合管廊的政府实施机构，在各地出现了多种表现形式。据不完全统计，有住房和城乡建设委（局）及与它相同级别的园林绿化管理局、公用事业局、园区管理委员会、新区土地开发中心等。而在住房和城乡建设委（局）下面授权的实施机构又有：地下综合管廊办公室、管道处、科研处、城市建设管理科、公用工程科等多种不同的职能部门，而且编制不能很快到位甚至没有编制，形成事实上的政府方管理缺人、缺位。
鉴于综合管廊特有的地下空间开发属性、区域规划与管线专业规划的高度结合性、涉及与多个垂直管理行业的配合协调，业务范围已经跨越传统的住建口范畴，因此设置合理且有效的综合管廊实施机构势在必行。
（2）项目前期工作管理方式问题。
经过起步阶段的磨合和相关政府部门连续发文指导，加强规范和约束，综合管廊采用PPP 模式建设运营的前期工作基本都能在PPP 咨询机构的辅佐下合法合规地展开。
值得注意的是，结合示范项目推进缓慢的情况来看，PPP 模式下的综合管廊项目进行到政府采购这个环节时还是存在问题的，可能性有三个方面。
① 实施方案建议的采购方式不当。
② 实施方案提出的诸如交易结构、股权结构、特许经营、回报机制、监管考核等设计偏于理想化。
③ 政府实施机构加设了高门槛。
（3）项目建设管理方式选择问题。
采用PPP
模式建设综合管廊到目前还只有六盘水项目进入到了施工期。结合相关城市计划开工的综合管廊可知，目前国内综合管廊工程建设管理方式基本为“设计 施工总承包”方式。经分析，这可能缘于政府方对风险的认识误区，即担心将设计交给社会资本可能会导致项目出现不可控制的风险，认为政府方对某项工作的控制力越强所承受的风险就越低，所以才会在完成施工图设计后才将项目主导权交与社会资本。
理论界对于综合管廊项目的建设管理有一个呼吁——实行工程总承包。毕竟工程总承包代表着项目管理水平的提升，有利于实现工期、质量、费用的综合控制目标。
在综合管廊项目实行工程总承包的趋势还没有完全显现前，已有政府实施机构弱化综合管廊PPP 项目建设监管的迹象，有一种倾向，就是政府实施机构寄望于SPV 组建后，将项目建设管理的一应事务全部交由项目公司全权管理。其中一个典型现象就是把委托监理的职能下放给了项目公司，形成事实上的项目公司既当运动员又当裁判员，这是后期需要严肃对待的问题。
（4）项目运营管理方式选择问题。
PPP 综合管廊项目还没有一个建设完成并进入运营期的，所以它的运营管理到底是个什么状况目前还不得知。从各地综合管廊实施方案来看，均把综合管廊的运营维护职能交给了承担施工的社会资本，由于具有综合管廊运营经验的社会资本不多，所以有的还在PPP 项目合同中留有社会资本转让运营权条款或主动安排管线权属单位联合社会资本运营管理管廊的条款。
社会资本参与PPP 项目，一个重要的特点就是要具备提供在PPP 项目特许经营期内的运营维护管理服务，并通过服务绩效回收投资和获得合理回报。当前对这个问题的模糊处理会使在日后长时间特许经营期的运营管理中埋下隐患。3. PPP 模式下投融资机制革新与政府支持措施落实问题由于综合管廊PPP 示范项目总体进展缓慢，使得在投融资机制革新与政府支持措施落实方面的信息严重短缺。
在示范项目调研中有几个现象值得关注。
一是在政府采购期间，配合社会资本投标的金融机构表现不活跃，大多数政府实施机构甚至忽略了对与社会资本合作的金融机构的资格预审，从而给人一种错觉，似乎社会资本不必在政府采购前与相关融资机构建立合作关系，而是中标了以后再说。这种操作方式真让人为社会资本能否及时、足量地融到资金而捏把汗！
二是某项目社会资本为大型央企上市公司，股市成为其SPV 资本金和项目融资的重要渠道。三是某项目的社会资本借助其行业内部的一个专项基金，为SPV
资本金和项目融资提供了一个很好的平台，为实现融资提供了保障。
随着PPP
各项目采购程序的逐渐完成，政府与社会资本完成签约的越来越多。下一步，寻求融资支持将成为PPP 工作的重点之一。综合管廊PPP 项目投资动辄几亿元甚至几十亿元、上百亿元，往往一个大的PPP 项目需要有几个银行财团联合投资，才有可能完成融资责任和融资过程。PPP 融资不同于以往抵押融资、担保融资，项目融资主要依赖项目自身未来现金流量及形成的资产，而不是依赖项目的投资者或发起人的资信及项目自身以外的资产来安排融资，这一变化应该引起相关方的高度关注。
在综合管廊投资、建设方面，法国、英国、德国等欧洲国家，由于其政府财力比较强，城市综合管廊被视为由政府提供的公共产品，其建设费用都由政府承担。日本共同沟建设的突出经验可归纳为两点：一是立法优先，如已建共同沟路段禁止开挖的规定，共同沟的产权问题、地下空间有偿使用问题等都有规定；二是整体规划，将共同沟与地铁、地下综合体等地下工程统一纳入城市地下空间规划，形成共同化、综合化发展的特征，成为日本地下空间利用特征之一，并且不断向地下利用的大深度化发展。日本在共同沟建设中，其建设资金由道路管理者与管线单位共同承担。其中道路如果为国道，则道路管理者为中央政府，共同沟的建设费用由中央政府承担一部分；当道路为地方道路时，地方政府承担部分的共同沟建设费用，同时地方政府可申请中央政府的无息贷款用作共同沟的建设费用。日本在共同沟建设资金承担比例方面没有明确的法律规定，开始时政府方投入比例约40% ，管线单位承担60%，随着政府财力提升，在共同沟建设费用承担比例上，政府占比逐渐提高。有消息指出，目前日本政府在共同沟建设投资比例中已经占到近90% 。
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