描述
开 本: 32开纸 张: 胶版纸包 装: 平装是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787510459436
- 著名学者马平安历时10年的重磅力作
- 一部全球视野下诠释中国文化千年变局的经典读本
- 一部深度解读大清帝国覆亡的深刻启示录
- 中国人转变天朝上国的观念，用近代文化再塑华夏文明，这个变化是从晚清开始的。
大清帝国怎样触礁沉没，清政权因何失鹿覆亡，本书给出了一个值得一读的答案。——马平安
在中国数千年历史上，能够影响社会发生重大变化的变局仅有为数不多的几个：黄帝统一黄河流域的氏族部落，初创华夏文明制度；周公建立西周封建制，以礼仪道德治国；秦始皇统一六国，建立中央集权为核心的皇帝制度；晚清时代西风劲扫，东土文明遭遇到前所未有的生存危机等等。特别是晚清变局，主要为外来因素所左右，西方列强的侵略与西方文明的狂扫，几千年来祖宗传承下来的文明数十年中即陷入窘境。华夷观念的变化与皇权危机的凸显是晚清大变局留下的特别明显的两个辙迹。在这个变局中，清政权一步步无奈地走向衰落，直至在内忧外患中退出了中国历史的舞台。
目录
001 章
变局前之政治秩序
001 一、清廷政治权威之形成
011 二、清前期行政权力之配置
014 三、清前期军事权力之划分
016 四、清前期财政权力之分配
019 五、清前期司法运作之模式
023 六、清前期中央与地方之博弈
029 第二章
皇权危机之凸显
029 一、西方列强之冲击
042 二、太平天国之打击
053 第三章
二元格局之形成
053 一、权力下移地方之种种
062 二、中央与地方二元权力之格局
073 第四章
中央与地方之博弈
073 一、反应迟钝之中央政府
075 二、不该下移之权力
085 三、与湘系集团之博弈
094 四、与淮系集团之博弈
106 五、中央与地方博弈之结果
114 第五章
变，未必通
114 一、穷则变
128 二、变，未必通
134 三、种瓜得豆
138 第六章
权威易手与秩序重建
138 一、天下瞩目之强势集团
162 二、清廷生存之危机
173 三、从地方走向中央
186 第七章
太阿倒持之教训
186 一、晚清政局变化之总规律
203 二、中央衰落与地方崛起互为因果
212 三、中央变局意识不强错失机遇
217 四、地方势力膨胀之恶果
229 五、经济尽可发展，政体轻易别改
235 六、影响国家稳定之两大祸胎
238 七、高层团结则政局稳定，高层权争则政权削弱
243 第八章
瞻前与顾后：现代化与战略发展
243 一、不该动的奶酪
256 二、较实力与硬功夫
258 三、战略五步棋
262 四、历史的启示
267 主要参考文献
267 一、档案史料
270 二、文献资料
279 三、学术著作
289 四、报刊杂志
第七章
太阿倒持之教训
一、晚清政局变化之总规律
晚清政局之演变，实以中央与地方关系变化为典型。
清代是高度中央集权的国家体制。
所谓中央集权，是相对于地方分权而言的。
根据政治学的定义，中央与地方的关系，主要是指一定的国家政权组织形式下中央政府和地方政府之间的权力分配及其统属关系。中央与地方关系的主要内容即是中央和地方政权的上下统属和在行政、财政、军事、外交等方面的权力分配。
有史以来的中央与地方关系，大体存在中央集权和地方分权两种基本模式。中央集权，就是大部分或全部统治权归于中央政府，地方政府没有独立性，其权力由中央政府给予，平时严格服从中央，听从中央政府的号令，并在中央政府的监督、控制下行使权力。地方分权，则是以中央集权的对立面而存在的，或者可以说是相对于中央集权而言的一种权力分配形式与统属关系。通常是指中央政府和地方政府各有独立的权力划分范围，中央与地方之间只是松散的政治联系；地方政府在其权限范围内有高度的裁量权及自主性，有较大的独立性，中央对地方不得随意干涉。
按照政治学原理，地方分权的概念可以划分为“分割性地方分权”和“分工性地方分权”两种。“分割性地方分权”是指中央和地方权力各有独立的施用范围，地方有高度的自主权与裁量权；而“分工性地方分权”，则又是指中央政府以命令授权的形式，将部分权力交与地方的某些官员代为行使。从整体上讲，一切治权皆属于中央。中央在层层节制的基础上，实施有效的指挥。替中央行使权力的地方政府，只是中央政府的代理机构而已。依据这种说法，本人认为，清初、中期的中央与地方关系，大致可以划归“分工性地方分权”的范围；而清末期的中央与地方的关系，因为与清初、中期相比发生了很大的变化，针对其实质内容，则应该将之划归入“分割性地方分权”的范围。
从历史上看，推动中国封建社会行政管理体制演变与发展的动力主要来自其内部的矛盾冲突。大一统中央集权体制矛盾主要有二：一是皇权和相权的矛盾；二是中央集权与地方割据的矛盾。正是这两对矛盾牵动着中国传统社会专制体制的运行，促使统治集团内部不断在更高水平基础上进行权力资源的再分配与秩序的再创造。
中国自秦以后就是一个中央集权的国家。经过2000年的发展，这一政治结构坚固而完整。不仅在政治制度方面影响着后来中国政治的走向，就是以中央集权为核心的大一统文化也深入人心、根深蒂固。从某种程度上讲，能否处理好中央与地方的关系，应该是关系到中国多民族国家统一发展与和平稳定的至关重要的问题，对于我们国家今日的发展，无疑也具有重要的借鉴价值。
在中国历史上，中央与地方的关系，历来是任何朝代的统治者都必须认真考虑和审慎解决的一个重大问题。历史实践证明，凡是中央与地方关系处理较好的朝代，其内部政局一般都比较稳定，行政权力运作也都比较正常，中央的政令、军令能够及时上传下达，中央与地方的关系一般都维持着“本重枝轻”的格局。如果这个局面被打破，颠倒过来，出现“本轻枝重”现象，则中央政府的权力、权威一般就会下移，中央政府的政令、军令一般就不会得到顺利的贯彻、执行。当地方势力膨胀到一定程度，它们就想推翻中央政权，从而导致天下大乱，甚而出现改朝换代的局面。这种情况，在中国数千年历史上多不胜举。西汉初年，汉高祖分封诸王，建立侯国；一旦地方诸侯力量壮大之日，便是以吴王刘濞为首的七国地方势力起兵问鼎之时。东汉末年，皇室衰微，董卓、袁绍、曹操、刘备、孙权等地方集团先后而起，终导致汉祚移姓。东晋八王之乱，导致晋朝灭亡，无需多提。唐代安禄山以范阳为基地而势力坐大，起兵问鼎，导致盛唐从此衰落在先，藩镇割据进而终导致唐朝灭亡在后。宋代是中国历史上较好地解决了这一问题的一个朝代。北宋建立者宋太祖赵匡胤用“杯酒释兵权”的办法加强了中央集权，为宋代处理中央与地方的上下关系开了一个好头，却也因为对地方的管理过死造成了地方的死气沉沉与行政、军事效率低下的状况。但应当看到，在宋代200多年的历史发展中，基本上没有出现中央权威受挫的情况。明代初年，燕王朱棣地方势力膨胀，建文帝削藩失败就被其取而代之。
有清一代，中央与地方、满洲权贵与汉人地方势力的关系一直是萦绕着这个王朝的一个中心环节。
清初，由于顺治、康熙、乾隆三代较好地处理了西北边疆的准噶尔部叛乱，平定了三藩割据之乱，消灭了台湾的郑经分裂势力，中央权威得到了保持。但从道光二十年（1840年）西方侵略势力进入中国，特别是太平天国农民运动兴起以后，以此为契机，清朝中央与地方之间的关系就起了微妙的变化。以曾国藩、李鸿章为首的地方集团势力日大，开始逐渐影响朝局，从而打破了清代200余年来的中央与地方政治权力格局的平衡。甲午战后，在中外矛盾、满汉矛盾、中央与地方矛盾的夹缝中，以袁世凯为首的北洋集团奋然崛起。北洋集团在新政时期的迅速膨胀，不仅打破了中央与地方关系的平衡，而且利用辛亥革命的时机吞噬了清朝政权，终实现了从地方走向中央的目标。
总的来看，清朝268年中央与地方关系的历史大致可以划分成前、中期（1644—1840年）和末期（1840—1912年）两个阶段。阶段，中央与地方的关系是稳定的，中央政府保持着高度的集权，对地方有着的驾驭能力。变化发生在后一阶段。随着西方列强的不断侵入和咸丰元年至同治三年（1851—1864年）的太平天国运动，导致了清王朝原有的国家权力配置体制发生了重大变化，原来属于中央政府的诸多权力开始下移地方，大清帝国的权力大厦开始不断倾斜，后竟至彻底坍塌。
观阅历史，中央政治权威的形成和维护主要是由其经济、政治、军事、文化等权力的共同支撑。在中央与地方关系上表现为政治、经济交往的互惠性、共同维系的一份情感、社会文化感以及有效的行政与社会控制等因素的共同作用上。清朝前期，统治者通过文治武功，成功地影响和控制了国家的政治、社会生活，成功地树立起了政治权威。但是，道光二十年（1840年）以后，世界与中国都发生了巨大的变化，在中国越来越被纳入全球化体系的过程中，现代与传统的矛盾变得愈来愈尖锐。随着西方军事、经济、政治、文化的不断冲击与国内下层民众大规模反抗活动的加剧，国家政治生活的运作也随之发生了巨大的变化，清政府的政治权威在内外因素的冲击下面临着越来越严重的挑战。
追溯历史，晚清大变局无疑是近代中央与地方关系的开端。在这一时期，中央权威严重下降，逐步丧失了对地方统驭的实际能力；地方势力则迅速膨胀，不断扩大与攫夺中央方面的权益，发展到清末，在中央与地方的权力平衡遭到彻底破坏的时候，北洋集团鸠占鹊巢，利用辛亥革命的机会取清中央政权而代之。这种情况，构成了清末中央与地方关系变化的基本轨迹。期间，中央与地方权力争斗波澜跌宕，政潮暗涌，绵绵不绝。中央与地方争夺权力所导致的质量互变的结果，对清末、民国时期的中国政局无疑产生了深远而重大的影响。
实际上，晚清政局的变化是复杂的，并不如上述勾画的那样简单。西方民权观念的输入对中国传统君权观念造成了一种解构，这对中国政治的发展无疑是有益的。但是，中国自秦以来，就是一个中央集权体制的国家，无论政治传统还是文化观念都已经深固人心。盲目机械地引进或者效仿西方政治体制，不一定符合中国特色与适合中国的实际情况，近代以来诸多热血人士千辛万苦搬来的西方的所谓先进政体如地方自治和联邦制等，事实证明，其结果并没有造成中国的强大，反而成为国家长期动乱的因素。在中国这样一个有着悠久集权传统与观念、地大物博、幅员辽阔、人口众多的国度，如何根据自己的实际情况，既维护好中央权威，又尊重好地方利益，让中央与地方的关系保持一种上下相维、水乳交融、肝胆相照、荣辱与共的共赢关系，这应是我们总结历史，立足现实的一个重大课题。
今天回头观看，在清末历史发展的进程中，一个重要的问题就是一直面临着地方主义的困扰。在清初、中期，由于皇权能够很好地保持，国家的政治结构一直处于高度中央集权的状态。从顺治到道光皇帝，代代相承，乾纲独揽，令出惟行，大权从未出现旁落的现象。但是，这种状况到了咸丰时期发生了一个大的转变。由于太平天国的内部冲击和英法等国列强的外部侵略，再加上清政府军事支柱八旗与绿营的腐朽不堪，中央政府已经无力应付这样一场突如其来的迎头打击。在这种情况下，为了维护自己的统治，从生存利益角度考虑，清政府不得不将自己长期以来一直把持不放的军政财经大权抽出一部分下放到地方，从而导致清末政局发生了一个根本性的变化，这就是地方势力的兴起及其与中央政府争权夺利的斗争。
南京大学历史系教授李秀领认为：“满人入主中原以后，对汉人一直有着潜在的恐惧，但要实现对全国的统治，又必须与汉族官僚合作。汉族官僚们也需要维护清王朝的统治，但他们想保存清王朝的愿望并非出自对满洲皇帝的忠诚或对清王朝的热爱，而是因为没有清王朝，他们的权力也会化为乌有。”本来，适应客观形势发展的需要，向地方下放一定的权力，改革政治肌体中存在的僵化状态，重新激发其足够的活力，以促成清王朝的再次振兴，这应该算是一项十分明智的政策和举措。但是，由于太平天国以来中央与地方权力关系发生的一系列重大变动，地方督抚们不仅在战时和战后都形成了自己的实力派集团，把持着清王朝地方上的军政、财政与官吏任命的权力，有飞扬跋扈之嫌，而且，随着清政府希图自强的洋务运动的开展，军事、经济大权进一步落入地方的手中，地方督抚的实际权力大大膨胀。他们也以之为胆气，敢于公然与中央政府对抗起来。庚子前后的刘坤一抗命不遵与庚子事变中地方督抚的东南互保，就是明显的例证。这样，中央政府的政策不仅不能很好地贯彻下去，而且还有了太阿倒持的感觉。加大中央集权步伐，收回从太平天国以来流失到地方上的各种权力，就必然成为清朝中央政府在后的日子里所进行的一项为主要的举措和急务。
林尚立先生认为：中央对地方的分权，一般在两种情况下出现：一是中央迫于地方的压力，作为一种妥协而采取的分权；二是中央出于社会发展的总体考虑或自身的目的，将权力或职能下放给地方。不论在哪一种情况下的分权，中央分权都将可能引发一场新的社会动员，给各地方已有的愿望和要求带来新的刺激。前一种情况的分权，易于助长全面的地方主义，因为这种分权是中央政府让步的结果。中央政府在政治、财政和行政管理方面的许多让步，会在客观上进一步培养地方主义的感情，而这种感情的成长又会对中央政府形成压力。于是，地方的要求与中央的反应就形成了“互相促进”的关系。而后一种情况的分权，则常常会煽动起政治上的地方主义。也就是说，地方政府在所获权力的基础上，从自身利益出发，寻求与中央政治上的“合理化”关系。这种关系的核心，就是地方不仅在行政上自治，在政治上也应自治。从清末中央与地方关系发展的历史轨迹来看，这种说法确实是有其一定的道理。
在清末，中央与地方关系主要表现为冲突和抵抗。这种冲突与抵抗又主要体现在：（1）权限之争。因为中央政府世界眼光与现代战略观念的滞后，洋务事业多由地方督抚举办。随着现代化事业的不断推进与发展要求，地方政府自然会想要向中央政府提出更多的政治要求，这就是下放相应的权力和给予应有的自主权。然而，对于中央政府来说，当然不愿意在下放权力的同时，丧失自己的政治权威。因此，划分中央与地方权限问题，实际上就只能体现为不断的冲突与抵抗。（2）利益之争。随着地方洋务事业的不断举办，经济基础日益强大。经济基础决定上层建筑。在清末，财政瓜分与是否扩大地方政治权益一直是影响中央与地方关系和谐的一个关键问题。（3）控制与反控制之争。从19世纪60年代开始，本属于中央政府的军事、财政、外交等权力逐渐为地方督抚所占有。从慈禧太后到监国摄政王载沣，都在不断力图恢复咸丰前的气象，但这种努力的效果微乎其微，甚至是适得其反。尤其是载沣上台后不顾实际情况盲目地集权中央、集权于一家的做法，彻底将地方督抚赶到了自己的对立面。武昌起义一声枪响，各省立刻纷纷脱离中央政府而独立。这种控制与反控制的斗争，实际上终没有胜方，无论中央或者地方都为之付出了相当沉重的代价。
为了解决地方主义的膨胀问题，中央政府从本王朝的长治久安的根本利益出发，向地方无论放权还是收权，其举动都是无可厚非的。在中国历史上，中央集权对维护国家的统一，各民族的团结是十分必要的。对中国这样一个有着几千年集权历史传统的大国而言，没有集权，不但幅员辽阔的国土无法合成一个有机的整体，就是中国人的政治认同感也会发生问题。问题在于，在清末，由于清政府控驭全国局面能力的迅速下降，特别是随着光绪皇帝和慈禧太后的先后去世，清政府的政治权威出现了真空，而新上台执政的一帮满洲少壮亲贵又十分幼稚与昏乱，尤其是摄政王载沣不顾后果，肆无忌惮地采取中央集权的政策和措施，不仅没有达到保全自己的目的，反而进一步将地方推到了自己的对立面。新上任的监国摄政王载沣，无论其威望或是权术，都根本无法与慈禧太后同日而语。他不仅无力控制清末爆炸性的政治局势，而且也难以驾驭原来对慈禧太后效忠的地方督抚。原来的政治制约松弛了，地方势力派也顿感释然，他们不满于中央的大肆集权政策，与清廷之间的冲突和斗争也就日益加剧和公开化。“靠纲常名教维系的君臣之义渐渐为君臣之间力的抗争所取代。”中央与地方之间的不平衡关系终于被打破了。
中央与地方越来越尖锐的矛盾和冲突，使得本已脆弱至极的清中央政权更加风雨飘摇。它窒碍了国家从中央到地方的行政调控能力，削弱了统治集团的政治保护力量，这在客观上就为辛亥革命造就了十分有利的外部条件。武昌起义后，各地督抚纷纷倒戈投明，转向了革命派的一方。他们呼吁袁世凯出山，并与袁世凯共逼清廷让出政权。清朝中央长期以来尤其是宣统朝以来在中央集权与地方分权问题上的处理不当，终导致了自己的灭亡。历史说来就是这样的无情。
概括而言，近代以来，清中央与地方的关系实际上走过了一条疏离和异化的道路。为了集权，结果却造成了分权；为了加强专制与皇权，结果却种下了民主和共和的种子；为了削弱地方，结果却造成了地方的强大。可以说，这是清末期中央与地方关系发展的基本规律。
从现代化的角度来看，鸦片战争以后，中国社会已经逐渐发生了一些深刻性的变化。社会的变化和转型，必然要求中央与地方的一些旧有体制必须进行调整，以适应新形势下的条件和要求，这就要求中央政府必须有能力担当起变通体制、建立新制度、发展经济、保卫国家的重任。但是，当时中央政府既没有足够的现代化意识，也没有敢于改变现状的胆识和魄力，不能对中央体制主动地做出相应的调整和变革，这就必然会减少政府的威信，带来削弱中央集权的危险。与此同时，地方督抚却在与西方列强打交道的过程中，认识到了天下大变的必然性，积极发展地方洋务，扩大与外部接触和交流的空间。这样做的结果，便是督抚权力的不断扩大与在民间威信的不断上升。在这种局面下，中央政府已经无实际能力来制约地方的既得利益集团。中央与地方关系的后错位也就终不可避免。
一般而言，任何政体形式之下都会涉及到一个权力系统的配置与制衡问题。就中国几千年的专制政体而言，虽然有“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的政治伦理信条，但是在实际政权运作之中还是存在着权力纷争现象。这表现在两个方面：一是在权力中枢系统存在着王权与相权之争；二是在权力层级系统存在着中央与地方的矛盾。归结起来，就是一个集权与分权的问题。特别是后一个问题，在清末政治舞台上的表现尤为突出。有清一代，在这个问题上呈现出前后迥异的两个时光。道光朝以前，凭借着康乾几位“圣主”的文韬武略，牢牢地控制着中央权力中枢的运作，地方完全听命中央，政权没有出现大的波折。转变发生在太平军起义之后，随着湘淮地方集团的先后崛起，地方督抚势力渐成尾大不掉之势。诚如《东方杂志》中所指出的：“观于吾国政府，朝发一令曰，宜率此而行，外省置之不顾也；夕下一谕曰，宜以此为戒，外省依然如故。查询事件，则延迟不复；提拨款项，则藉词抵抗。而自外省言之，有竭蹶之政策请于政府，不闻为之一筹画也；有困难之交涉于政府，不闻为之一担任也。”中央与地方的关系已到了相当疏远与隔阂的程度。清政府为了挽回流失到地方的权力，从光绪二十七年（1901年）起，借推行新政的名义，加快了中央集权的步伐。尤其是光绪三十二年（1906年）进行官制改革后，采取各种手段打击袁世凯、张之洞、岑春煊这些拥有实力的地方督抚，集权措施曾一度奏效。不过，在君主专制政体之下，任何集权的行为无疑都要带上家天下的色彩，清王朝为自己一家一姓谋私利的本质，在集权过程中也暴露无遗，从而使之在20世纪初期民族主义的潮流下丧失了其存在的合法性。尤其是载沣上台以后幼稚地加强中央集权的措施，更加速了地方实力派的离心与反叛。清之季世，中央与地方的权力之争纠缠在当时多种冲突之中，是促成辛亥革命爆发、各省纷纷独立、清王朝迅速垮台的重要原因之一。从某种意义上说，辛亥革命本身就是地方势力与革命势力二者合流行动的结果。
晚清太阿倒持的惨痛事实表明：单纯的中央集权或是过度的地方分权，都不是处理中央与地方关系的办法。传统的中央政府过度的集权与集利的模式已经不适合全球一体化越来越严格的发展要求；过度的放权与放利，又会因为纵容地方而出现地方割据与不服从中央政府的局面。其理想的模式应该是：中央政府既不能过分集权集利，地方政府也不能过度分权分利，双方应该平衡发展，建立一个具有中国特色体制的混合型的模式和管理机制。
要说明上述问题，自然要涉及到如何衡量中央与地方关系处理方式的标准问题。事实上，中央与地方关系的处理方式，受国体、社会制度、时代背景、历史传统等因素的制约。中国是一个有着几千年君主专制传统的国家，而清末是这一政治体制的延续和结束时期。在这种君主专制政体之下，君主是国家的主宰和权力的来源，是保证社会和政治稳定的基础和前提，单就此意义而言，清政府加强中央集权，保证国家的团结稳定，天经地义，无可厚非；而地方势力分权坐大，则是国家政治秩序不稳定的因子，是内乱的根源，大谬不然，应当谴责。另一方面，由于中国领土幅员辽阔，中央政府对众多地区的事物无法全部过问，过于集权又会影响地方积极性的发挥与地方的发展。但问题是，历史发展到清末，正是中国“千古变局”的时期，欧风美雨浩浩而来，世界正进入中国，中国也开始走向世界，一切事情正在悄悄地发生着实质性的变化。在西方列强的不断侵略下，中国屡屡战败，民族生存出现了严重的危机。清政府在这个变局中丧失了领导中国人民度过这场危机的应变能力，其存在的合法与合理性在逐渐消失，内部矛盾也就必然激化。在太平天国运动的打击下，清政府又丧失了对内的应变能力，其权威性遭到极大的破坏，君主专制的政治体制也开始逐渐丧失其存在的市场。在这样的条件下，地方势力迅速膨胀，不仅具有了必然性，而且具备了可能性。中央政府办不成的事，地方政府办成了，新的现代化事业之花基本都开放在地方上。从这个意义上说，地方势力的崛起与地方分权的扩大又是中国现代化过程中出现的必然结果。但这只是问题的一个方面。另一方面，地方势力的过度膨胀与中央政府的过度分权又是清王朝灭亡和民国诸侯争霸、地方割据产生的主要原因。从国家利益的角度来看，其对政治秩序的负面影响是巨大的。权力倾斜于地方，终导致了中央与地方权力分配模式的改变和统属关系的颠倒。中央对地方管理和控制能力的减弱，又决定与影响了民国初年政局的走向。
清前、中期高度的中央集权体制，对地方剥夺过多，影响了地方的建设与发展；清末期地方权力的过大，又造成了中央的政令不行，严重威胁了中央的权威与统治，二者都不可取。理想的中央与地方的关系，应该是中央与地方的平衡与协调的关系。在权力分配上，既要能保证中央政府有足够的权威统治好全国，又要能保证地方有适度的权力建设好地方，中央集权与地方分权主辅结合，二者之间应当保持适当的“界限”，保持好一个度，尤其在军事、行政、财政、外交、司法、人事等权力的分配问题上，一定要做到中央与地方的界限不能含糊，中央的权威要有的保障，否则容易出乱子，造成国家的动荡与不安。这也许就是清末期中央与地方关系的历史留给我们的一点启示吧。
二、中央衰落与地方崛起互为因果
19世纪末中央政权的严重衰落是地方势力迅速崛起的一个重要原因。
在有些国家中，中央政权的衰落是地方势力崛起的结果。但在19世纪下半期的中国，中央政权的衰落则是地方势力努力崛起的一个重要原因。反过来，地方势力的崛起，又更加促使了中央政治权威的进一步瓦解。
一般而言，革命是不可能在中央政府十分强大的条件下取得成功的。中央政府是否强大，取决于三大重要因素：一是统治集团内部自身的统一与团结；二是中央政府有着强大的经济与军事力量；三是中央政府对地方政府有着超强的驾驭能力。可是，19世纪后期的清王朝，恰恰是这三大方面为脆弱的时期。
历史表明，自18世纪末以后，财政危机一直是困扰清王朝统治者的一个严重问题。在这一段时间里，政府的开支不断加大，而财政收入却没有太大的变化，雍正三年（1725年）约为3610万两，道光二十一年（1841年）则为3860万两。随着人口增长，地方行政管理机构不断扩大，由于中央政府不能为其提供足够的经费，只得赋予他们可以征收附加税的权力。这就为地方官员提供了向下层民众摊派苛捐杂税以中饱私囊的机会。也就是说，尽管中央政府的财政收入水平很低，而且在很长时间里没有明显增长，但下层民众的负担并没有减轻。相反，这种政策造成两个极为有害的副产物，一是官员贪污腐败现象的日益普遍和严重，另一个是地方财政实力的增强。后者成为后来地方政治形成的重要经济基础。这两个方面都极大地侵蚀了清朝政权，对瓦解中央政权产生了极为有害的影响。
由于大量财富滞留在地方政府中，财政日益衰竭的中央政府越来越失去采取主动和进取性社会政策的物质基础。在经济和军事方面就更是如此。在正常的情况下，这种局面也许还可以维持下去。但在19世纪中期，情况骤然发生了变化。西方列强直接的武装入侵和国内的太平天国运动与捻军起义，使缺乏财政基础的中央政权的虚弱立刻暴露无遗。在“内忧外患”的双重挑战之下，中央政府已无能为力，只得向地方政权求助，而中央政府也不得不为此付出相当沉重的代价，这种代价又反过来进一步加剧了中央政权的软弱与萎缩，另一方面则使地方势力迅速发展壮大起来。清末湘系―淮系―北洋系地方集团的相继兴起，正是清政府为挽救危机，企图加强与巩固皇权统治而导致权力异化的结果。
鸦片战争以后的半个世纪，爱新觉罗王朝日益破败衰微，专制主义中央集权从跌落下来。使其然者，，是资本―帝国主义多次洗劫和掠夺。对清廷来说，尊严的折辱和利益的分割，是被迫的，痛苦的，其间不无反抗，因而有其组织的五次大的民族自卫战争。但是，一项项丧权辱国的条约，记录了清政府屈服妥协的过程。八国联军入侵之役，清政府以极其屈辱的条件和代价，结束了战争，保存了自己，但已经到了十分虚脱困乏、支离瓦解的地步，专制皇权彻底匍匐在列强的淫威之下。
第二，是民众反抗斗争连续不断的冲击。嘉庆初年的白莲教起义大大重创了清王朝赖以维持其统治的国家机器——八旗军与绿营兵，清王朝用以支撑的军事机器从此盛极而衰。太平天国、捻军、西南和西北各族人民的造反行动彻底摧垮了清王朝的八旗军与绿营兵，导致了清王朝中央集权制度的严重破坏，地方督抚势力开始膨胀。19世纪末20世纪初，资产阶级登上了中国政治舞台，维新变法运动，资产阶级革命政党的纷纷成立，雨后春笋般出现的革命书刊，迅速传播的革命思想，连绵不断的武装起义，以及遍布全国的各地民众的多种形式的反抗斗争，使“奉天承运”、至高无上的专制皇权的威风扫地。批判的武器和武器的批判终于将腐朽的专制皇权送进了历史的博物馆。以辛亥革命的排满风潮为契机，清王朝统治中国的历史被迫结束。
第三，造成清室专制皇权衰微的原因也在其自身。清末，吏治腐败，经济破产，军队衰朽，使清室挽救危机的种种努力，或被抵销，或成虚文，或适得其反。在镇压太平天国及捻军起义的过程中，权力过分集中的体制，窳败腐朽的八旗、绿营，命将出师、筹集饷糈的传统办法已经不灵。战争的一再失利，迫使清政府不得不调整与修补其体制和政策，结果造成中央集权的陵夷和地方势力的膨胀。督抚练兵筹饷，专擅地方军民财权，打破了原来地方军民财政设官分司、互相牵制，中央地方上下相维的权力结构的平衡局面。虽然一些官员以“太阿倒持”、“外重内轻”、“尾大不掉”警告建言，但在你死我活的阶级矛盾，几十年间“盗匪蜂起”的威胁下，清中央政府已经无力也无法改变这种局面。地方势力崛起于扑灭民众以暴力形式反政府的年代，它在挽救和加强清室统治的同时，客观上又削弱了这个政权，两种作用如影随形，无法避免。慈禧太后垂帘听政，控制清廷权力几达半个世纪，其统治靠传统的皇权威力与高明的平衡权术周旋于各利益集团和各个政治派别之间。在排挤、争宠中，使其互相牵制，取得平衡态势，达到操纵和控制。先以满洲贵族与言官力量牵制湘系集团，后以淮系集团牵制湘系集团，并使湘、淮系各集团内部互相制约。当淮系势力过分扩张，又扶植张之洞与李鸿章相抗衡，同时以清流派讥弹地方实力派，束缚其手脚。对地方实力派，慈禧太后采取既依赖又裁抑，依赖中进行控制，裁抑时又予以支持，在各派争斗中求得平衡的统治策略。
当袁世凯小站练兵，开始拼凑北洋集团班底的时候，正是李鸿章淮系集团一蹶不振之时。光绪二十七年（1901年）李鸿章死后，袁世凯继任直隶总督兼北洋大臣，在全部接收继承李鸿章淮系遗产中，北洋集团势力迅速膨胀。清末新政中政治改革的失败，使得清政府的虚弱面目完全暴露于全国人民的面前。风雨飘摇的清王朝除了依赖地方势力派，已经没有别的办法了。继李鸿章之死，刘坤一、荣禄先后衰病以殁，清室哀叹：“老成凋谢。”张之洞经营湖广多年，其实力较之后起的北洋集团，则瞠乎其后，这时运用牵制的术数已作用不大。在革命党人的宣传中，排满的调门不断提高，优礼重用能臣汉人袁世凯，依赖北洋集团，添上了抵销排满宣传的作用。虽然满洲亲贵对袁世凯猜忌日深，枢垣弹章交上，但终慈禧太后之世，对袁宠信不衰。光绪三十三年（1907年），袁世凯与张之洞同一天内调军机处，一般被看成“明示优崇，隐收兵柄”。但只要稍微考察袁世凯内调后，袁氏的其他党羽，仍然高居要津等史实，就很难说慈禧太后已经不再信任袁世凯的说法是全面的。事实上，袁世凯与朝廷中各派之间的矛盾是存在的，也曾演出了激烈的倾轧局面，但都没有超出统治集团内部斗争的范围。这一点，慈禧太后心中十分清楚。她一方面要依赖北洋集团，另一方面又绝不能让它超越雷池一步，萌生更大的政治野心。应当说，慈禧太后的政策是高明的。在著名的丁未政潮中，瞿鸿禨、岑春煊先后发起倒袁行动。慈禧太后洞察曲直，坚持宠信袁而舍瞿、岑。取舍之间，要在实力的有无大小。面对汹涌的排满浪潮，权倾朝野、实力雄厚的北洋集团对清政府来说，分量比瞿、岑重得多了。除了继续重用袁世凯、张之洞这样的具有举足轻重的汉大臣来抵消排满革命的举动、维持国家的政治局面，难道还有什么更高明的办法吗？在维护清朝统治上，皇家利益永远高于内部分歧。慈禧太后身后，载沣驱逐袁世凯，付出的代价太昂贵了。因此，在北洋集团产生、发展、形成的过程中，清政府对之依赖和支持是主要的，其间虽然不无牵制、裁抑，是为次。
清末半个世纪中出现的几个地方集团，均缘镇压革命之机而崛起，并与传统的军制发生变革相伴随，因而都是以军事为突出特色的军事官僚集团。常说的“湘军集团”、“淮军集团”、“北洋集团”，就是指这个特点而言。太平天国为中心的农民起义，烽火燃遍了大半个中国，清廷调兵遣将，分援南北无虚日。奈旗绿各营，溃败相循，不得不全赖曾国藩的湘军以及后起的淮军。湘淮勇营代替八旗绿营成为清室主要武装力量，其结构、组织与旗绿制兵有着显著的差别，军制在战争中经历了一次根本性的变革。这种半私人性的军队成为近代军阀的雏型。甲午战争中，“湘淮同悲”，编练新军之议蜂起。对于“以武功定天下”的清王朝来说，还有什么比军备废弛更大的危机和悲剧呢？于是，朝廷下练兵自强诏：“嗣后我君臣上下，惟期坚苦一心，痛除积弊，于练兵筹饷两大端实力研求，亟筹兴革，勿生懈志，勿鹜虚名，勿忽远图，勿沿积习，务期事事核实，以收自强之效。”至清室覆亡前的几十年间，清政府始终以练兵为“大政”。变革军制，编练新军，朝廷三令五申，各省以练兵为忙。辛亥革命后，时人讥谑着指“崇文”、“玄武”两门额说：明崇祯亡于文，清室亡于武。失掉人心的清政权在垂死挣扎中，除了乞灵于武备的整顿起死回生外，几乎是回天无术了。北洋新军就是在这种形势下组建、扩充以至编成北洋六镇的。袁世凯把新式武器的使用与西洋新式编制结合起来，又将近代化的军队与封建的半私人性结合起来，较曾国藩、李鸿章两位老师更高一筹，充分运用金钱、感情将国家的军人变成了自己的囊中之物。在军事力量扩充的同时，袁世凯本人及其亲信也个个飞升，占据了国家从中央到地方的许多关键位置，北洋集团遂以形成。在镇压太平天国起义的过程中，形成了湘淮地方势力派集团；在镇压义和团和景廷宾起义过程中，袁世凯壮大了自己的势力，并得到慈禧太后的卵翼和列强的支持，终形成以袁世凯为首的北洋军事官僚集团。然而，让那位“老佛爷”始料不及的是，她一手扶持了北洋集团，其身后大事却终为北洋集团所坏。政治斗争实践证明，人的欲望是没有止境的，得陇望蜀是人性深处的弱点。如果说，在地方势力壮大的过程中，由于曾国藩、李鸿章等深受传统文化的熏陶，道义感很强，中央和地方还可相安无事的话，那么，当连秀才都不是的袁世凯势力膨胀到足可决定国家命运的时候，内轻外重的情况就变得严重起来，他必然要再前进一步，取得国家的政权。辛亥革命中，袁世凯乘势而起，背叛清室，凭借手中的军事实力和机诈权术，左右逢源，一手逼使革命党人交枪，一手胁迫清室退位，终实现了夺取国家权力的目标。这种权力异化的必然结果，正好应了赵尔巽等在《清史稿》中所言的“以兵兴者，终以兵败”这句话。历史说来是何等有趣！
三、中央变局意识不强错失机遇
自19世纪末欧风美雨纷纷侵淫中国大地以来，中国实际上就被纳入了全球化的体系之中。传统的一套在现代化的冲击下不可避免地要相应地发生改变。但是，面对西方的不断冲击，清政府却昧于世界大势，掩耳盗铃，一叶障目地顽固坚持天朝上国的盲目自大的排外意识，不是去积极建立自己的世界眼光与全球意识，根据已经变化了的世界形势去改造创新自己的体制，在中央政府内部实行革新，建立一套与时俱进的领导机构及与之相应的政治制度，而是在苟且偷生中一再丧失重建现代政治权威的机遇，终，在中国亟需进行现代化变革的时代里，这一机遇被地方督抚所占有，这是近代以来中央政府政治权威衰落的一个重要原因。
清中央政府丧失调整政策、建立一个强大的现代化的职能体系的机遇，至少有以下几次：
1. 乾隆五十八年（1793年）八月，在风光旖旎、富丽堂皇的热河避暑山庄，乾隆皇帝拒绝了英国使团代表马戛尔尼谈判建交的请求。乾隆皇帝的这一举动，使大清帝国丧失了半个世纪与西方国家进行接触、了解，调整自己心态及建立世界眼光，进而发展自己的大好机会。当时的乾隆皇帝不会知道自己的这一意气用事的草率决定，将会给他的子孙与帝国的未来带来多么大的危害。
他不知道，为了保证这次出访的成功，大英帝国光是准备礼品就花了一年多的时间。仅仅由于礼仪的争执，这位大清帝国的主宰者就暴跳如雷，立即降旨降低接待使团的规格。谕旨中说：“似此妄自骄矜，朕意甚为不惬，已全减其供给。所有格外赏赐，此间不复颁给。”不仅如此，英国使团费尽心思带来的代表当时英国科技与军事装备成果的天体运行仪、地球仪、榴弹炮、迫击炮、卡宾枪等重要礼品，一概被乾隆皇帝嗤之为“可以给小孩当玩具”，将它们尘封在圆明园中，不再搭理。东西方两个大国就这样擦肩而过、失之交臂。这个事件表明：东方文明和西方文明，各自在自己的环境中生成、发展，从而形成了各自独特的制度及观念，彼此之间存在着巨大的鸿沟。东西方世界要想相互接近、沟通、理解，开展正常的交流与往来，就必须要经历一个长期的、痛苦的、艰难的适应与磨合的过程。
2. 嘉庆二十一年（1816年），不甘心的英国政府又派遣阿美士德使团来华。他们带着和马戛尔尼同样的要求，碰到了和马戛尔尼同样的遭遇。嘉庆皇帝的保守、固执甚至比其父乾隆皇帝有过之而无不及，他干脆拒绝接见阿美士德使团。但中国与西方的差距并没有因此变小，而是愈来愈大，两个文明之间的矛盾很快演变成为刀兵相向的对抗。
3. 道光二十年（1840年），英国用炮舰强行打开了中国的大门。拒绝与世界的交往已经变得不再可能。但是清政府仍然不注意体制创新，迎头赶上世界潮流，反而一厢情愿地拒绝外国公使进京，不愿意与列强直接发生外交关系，从而设立五口通商口岸大臣，将中央政府的外交大权毫不在意地下移给了地方督抚。后来第二次鸦片战争后又进一步设立了北洋三口通商大臣，国家的外交大权进一步下移。
4. 咸丰元年（1851年）发生的太平天国战争，本来可以促使清政府彻底改变已经腐朽的军事体制，迅速建立一个战时统帅部来领导各地的平叛战争。但是，清政府不是去艰难困苦，玉汝于成，反而将本属于中央政府的诸多权利下移给地方督抚，从此造成内轻外重，太阿倒持的局面。
5. 19世纪60—90年代的洋务运动，清政府虽然成立了一个总理各国事务衙门作为指导全国洋务运动的中央部门。但在实际权限划分与具体操作等问题上，仍把事权交给地方督抚办理，迟迟不愿走出任何推进具有现代化决定意义的一步。可以说，直到甲午战争前夕，在中国现代化这个关键的发动期，中央政府并没有采取从传统到现代战略意识的转变，并没有制定任何关于中国现代化的发展政策与成立相应的领导管理部门，结果，洋务之花全部开放在地方，地方督抚在发展现代化事业的同时，占用了本应由中央政府拥有的经济、军事、交通运输甚至外交等权力资源。中央政府在这次自强运动中进一步丧失了权力与政治权威。
6. 光绪二十一年（1895年）甲午战争的惨败，举国上下自强之议纷起。但清政府只是头痛医头脚痛医脚，只新建陆军，依然没有全局化的意识。虽然不久发生百日维新，企图全面创新，但在中央与地方权限问题上，并没有进行一个根本性的调整与规定。
7. 光绪二十七年（1901年）后，清政府虽然决心实行新政，在中央设立了一个督办政务处来领导全国的新政事业，但并没有决心来彻底创新中央政府组织职能，而是把新政事务一股脑地推给了地方督抚，只知道等地方新政办得有条理后，及时将成果据为己有。结果，导致地方主义抬头，以省为单位的财政体系、军事体系、外交体系逐步形成。
可以说，在清末，一切新生事物或者改革事业，基本上都是从地方做起的，省一级的机构改革与现代化意识明显走到了中央政府的前面。事实证明，实力决定一切。等地方发展起来以后，中央政府虽然进行补救，如光绪二十七年（1901年）将总理衙门改称外务部，光绪二十九年（1903年）成立农工商部、财政处、练兵处，光绪三十一年（1905年）成立学部、巡警部等作为领导和管理地方的中央机构，但这种变革是建立在地方利益已经形成的基础上，这些中央机构已经难以确立起应有的权威了。这种弱中央、强地方的实际作法，随着中国现代化事业的开展，必然要以削弱中央政权为代价。清末期中央政府苟且偷安，下移权力的做法，不仅没有能够达到维护自己统治的目的，反而造成了中央权威的不断削弱、地方主义的抬头。这种饮鸩止渴的做法，终必然是地方崛起与强大，辛亥革命时期，各省纷纷脱离中央政府而独立，地方实力派北洋集团则乘机鸠占鹊巢，从地方走向了中央。鸦片战争以来中央政府错失机遇、不断下放事权的做法，终是以中央政权覆灭作为惨重的代价。
四、地方势力膨胀之恶果
历史车轮驶入咸丰朝，一部分督抚利用国内战争所提供的特殊机会，不顾原有限制，越权采取各种措施，包揽把持军、财、吏诸政，使督抚职能发生了根本性的变化，即完成由平时性向战时性的转变。与之不同，另一部分督抚虽也有变化，但仍拘于原有各种限制，远未完成向战时性督抚转变。结果，在激烈持久的内战中，前者建功立业，声威赫赫，后者或兵败身死，或失地被革；以至前者日多，后者日少，几成全国“改制”局面。随着地方武装的扩张，清朝中央的军权下移，地方上出现了军政合一的局面，这是清朝入关后从未有过的现象，中央对地方的严密统治局面终于被打破，原有中央与地方的权力分配体系也陷入了严重削弱和解体的境地。其主要标志是湘、淮军的兴起。
湘系、淮系、北洋系构成了晚清地方势力坐大的基本环节，成为这一时期政局变化的主要轨迹。
罗尔纲先生说：“近世北洋军阀的起源，追溯起来，实始自湘军兵为将有的制度。”19世纪五六十年代，为了镇压轰轰烈烈的太平天国革命运动，清政府下令各地在籍大臣，连省督办团防。曾国藩采用新的方法，在湘将分散的地方团练合并，形成了独立的正规武装——湘军。在镇压太平天国的过程中，这支军队发展壮大成为一个震慑朝野的湘军集团。在湘军集团内部，曾国藩利用同乡、门生、故吏等地缘、血缘、师生的封建关系来形成军队的主干，并由这些主干自行在家乡招募士兵，这样便形成了从士兵到将领直至曾国藩为中心的层层隶属网络。军队所信仰、效忠的不仅是国家，更直接的是曾国藩个人了。湘军的这个特点，奠定了它在近代中国私人半私人军队先驱的地位。
在镇压太平天国的军事进程中，湘军很快就取代了绿营而成为作战的主力。曾国藩等湘军领袖的地位，随着湘军集团的发展也不断上升，成为威慑一方的封疆大吏。他们在军事方面，用兵为将有代替了兵归国有，募兵制度代替了世兵制度；在政治方面，用督抚专权来对抗中央集权。湘军兴起以后，以曾国藩为首的汉族地主开始掌握地方实权，从此打破了满洲贵族一统天下、高度中央集权的局面。同治以后，湘军将领中就有13人做了总督，13人做了巡抚，如江忠源、李续宾、严树森、刘长佑等都官至督抚，而李鸿章、左宗棠更是权倾朝野。“内轻外重”的局面遂告形成。正如范文澜所说：“曾国藩为首的湘军，挽救了满清，同时客观上也削弱了满清，满汉统治者之间，势力起着显著的变化，从此满清政权，逐渐向汉族军阀转移。”
在太平天国被镇压之后，为了减轻朝廷的疑忌心理，曾国藩大量裁撤湘军，湘系的军事、政治地位下降，淮军则上升为清王朝所依靠的强大的一支政治、军事力量，淮系集团又乘时而起。
淮军是继湘军以后，汉族地主建立的另一支地方武装。淮军集团实际上是从湘军集团中分离出来的。它的领袖李鸿章本来就是曾国藩的幕府成员。咸丰十年闰三月十六日（1860年5月6日），太平天国攻破江南大营，长江下游尽为太平军所有。为了收回苏、常，防止上海陷入太平军之手，咸丰皇帝命令曾国藩率领湘军开赴长江下游。但是，曾国藩不愿离开自己苦心经营的长江中上游地盘。为了执行朝廷的命令，他于同治元年（1862年）初命李鸿章回家乡合肥招募淮勇五营。同时，曾国藩又拔湘勇数营给李鸿章，并派湘军名将程学启、郭松林帮助李鸿章按湘军营制训练淮勇。同时，曾国藩又竭力举荐李鸿章署理江苏巡抚，担任江苏战场上镇压太平军的主帅。自此，李鸿章的淮军迅速发展，在镇压太平军、捻军过程中发展成一个势力强大的淮军集团。同治十年（1871年），李鸿章就任直隶总督兼北洋大臣，权倾一时，在军事、经济、外交等方面渗透经营20余年，门生故吏遍及各地，造成了一个舍他之外，清政府无其他兵力可倚、无其他能员可以担任外交方面的局面。时人奏参李鸿章兄弟一门：“以功名显，其亲党交游，能自树立。文员自监司以上，武职自提镇以下，实不乏人……惟勋伐既高，依附者众。当时随从立功，身致富贵者，又各有其亲友。辗转依附，实繁有徒。久之倚势妄为，官司碍难处置。”就是这样一个清政府赖为依靠的地方势力派集团，在光绪二十一年（1895年）中日战争中却一败涂地，从此一蹶不振。
但是私军化和地方督抚专权这两个霉菌既已生成，在适宜的社会环境中，在国内腐败的政治环境和外国侵略势力结合的条件下，却是遏止不住地反复更生并迅速膨胀，终打破原有的政治结构而居于清末民初中国政治权力的中心。中央集权制度及其现存法规，既然在很大程度上被地方分权所破坏和取代，这就必然埋伏下了日后中央与地方、满与汉新的一轮权力斗争的祸根。继淮系而起的北洋集团，正是承传了湘、淮集团这样的基因，并终形成了后来军阀政治的资源。北洋集团实际上也算是甲午战争的产物。淮军在甲午战争中覆灭，淮系失去了自己的军事后盾，从此为清政府所冷落。一个国家不能没有军队，甲午中日战争中中国军事上的失败，刺激着社会重文轻武的风气开始改变，到处发出整军经武的呼声。清政府失去了淮军的支撑，也极力想早日建成新的武装力量。在此背景之下，袁世凯、张之洞等洋务派开始注意以西方军队的训练方法、管理方法，来改造现有的军队，这就开始了清末新式陆军的编练。于是，北洋军崛起，北洋集团继淮军集团之后又迅速崛起。
实际上，清末崛起的北洋集团与淮系集团有着千丝万缕的联系。其领袖袁世凯原本就是李鸿章早年派往朝鲜的一名淮军官僚。在李鸿章的支持与庇护下，袁世凯才迅速发达，博得了知兵、谙练外交的名声，才参与小站练兵。新建陆军的大多数官佐也都来源于李鸿章创办的北洋武备学堂。北洋集团被人指为“淮军余孽”，不是没有一定道理的。李鸿章给袁世凯留下了丰富的遗产：淮军余部、有经验的官吏、大批的路矿电轮企业以及打下的与列强交往并获得列强认可的局面。更重要的是，淮系的衰落使清政府顿然间手足无措，多年养成的依赖心理与习惯一时难以适应，所有这些都成为袁世凯为首的北洋集团急剧发达的条件。袁世凯乘此时机，短短数年，以军事力量为后盾，由温处道而直隶按察使而山东巡抚，由山东巡抚进而升任直隶总督兼北洋大臣，不久又另兼八大臣之职，后一直升任到军机大臣兼外务部尚书的位置，很快成为权倾朝野、傲视天下的人物。他不失时机地拉拢其他王公大臣，到处安插亲信，网罗各方面的“人才”，练兵筹饷，结成了以袁世凯为首的、以北洋军为支柱的北洋封建军事官僚集团。
湘、淮集团开创的局面为北洋集团所享有，这是北洋集团得以顺利发展、急剧膨胀的一个重要条件。近代著名军事家蒋方震说过：“湘军自咸丰二年（1852年）办团练始，迄光绪六年（1880年）左宗棠大定回疆，为时盖三十年，自是以还，湘军之事业无闻焉。淮军自同治四年（1865年）曾国藩陈湘军暮气不可用，荐李鸿章自代，遂以李节制各军，迄于光绪二十年（1894年）甲午之败，为时亦三十年，自是以还，淮军之事业无闻焉。小站练兵始于光绪二十一年（1895年），五年而小成，十年而大成，今功名之盛，较湘淮军有过之而无不及也。明乎递嬗之迹，以其时考之则可矣。”湘系、淮系、北洋系构成了清末历史上导致中央政权结构不断削弱并终被打破的一个不可分割的链条。正是这个链条，终束缚并绞杀了大清王朝。
湘军集团在扑灭太平天国以后，虽然没有公开与中央分庭抗礼，但是，太平天国以后督抚专权的局面已经形成。相当部分的地方政权重新组建，军事色彩也非常浓厚。而且，随着官僚阶层内部的分化和清政府对外的无能，这种督抚专权、内轻外重的局面不仅没有削弱，反而有不断增长的趋势。曾国藩死后，湘军及其后继淮军集团，已经控制了许多地方的督抚大权。尤其是淮系集团领袖李鸿章开府北洋，20余年，用人筹款，一切便宜行事，“广设局所，大兴洋务，天津一隅，遂成藩府专制之局，而朝廷不敢诘也”，更是对以后的政局产生了重大的影响。随后，李鸿章、刘坤一、张之洞分别控制直隶总督、两江总督、湖广总督大权达十数年之久，并左右清廷的内政外交，成为清政府为倚重的地方实力派。到光绪末年，朝廷一兵、一卒、一饷、一糈，都不得不仰求于督抚。而为督抚者，又都各专其兵，各私其才，唯知自固疆圉，而不知有国家，故康有为至以当时十八行省，比于十八小国。“官吏之视总督，若实封斯土者，凡所建议，莫敢支吾。”“督抚一喜怒而百城皆风靡；督抚一去留而属吏半更新”的局面，使中央“什么事都办不成。外务部正式许诺过的事，各省竟断然拒绝照办……外省反对朝廷似乎日渐激烈。前途如何谁能意料”？八国联军进攻北京时，李鸿章、刘坤一、张之洞、袁世凯等地方督抚竟敢公然拒不执行朝廷命令，对中央政府的呼救置之不理，却与列强各国达成默契，宣布东南互保，使东南地方保持既不倾向政府又不倾向列国的中立，这种宁肯置中央于不顾，也绝不开罪于列强的做法，从未有过。督抚专权到了如此地步，中央政治权威的社会控制功能已经遭到直接的破坏，中央集权实际上已经名存实亡。
关于清末督抚专权的问题，孙中山在当时就看得十分清楚。他在光绪二十九年（1903年）撰写的《支那保全分割合论》一文中即以江楚两处为例指出：“湖广总督治内土地十四万余哩，人民五千五百万有奇，两江总督治内土地十五万七千余哩，人民六千五百万有奇，两总督于治内有无限之权，税可自征，兵可自练，已俨然一专制之君主矣。”清末著名御史赵炳麟也认为：“各省封疆自为风气，爵赏废置，生杀予夺，为所欲为，司道以下感恩私室，各树党羽，暗窃朝权。”“天子号令不出一城。”揆诸史实，这些都不属于耸人听闻的无稽之言。
庚子事变以后，慈禧太后被迫宣布推行新政。在新政活动中，地方督抚通过编练新军、开办新式企业、筹办地方自治，实力得到了进一步加强，权力更加膨胀。北洋集团的起落，直接影响了清王朝的存亡。袁世凯利用清政府为挽救摇摇欲坠的统治而急于“求强”、“求富”的急躁心理，充分利用新政这一有利时机，以北洋控制朝廷，挟朝廷号令全国。在合法条件下，大力发展半私人化的北洋军队，取得直隶与京都的警察统治权力，建立自己的经济支柱，安插自己的亲信与部下于国家各个重要部门，垄断了与列强进行外交活动的权力，形成和发展了自己的集团势力，逐渐造成了“外重内轻”的政治格局，对掌握中央政权200多年的满洲亲贵集团的政治垄断地位，造成了严重的威胁，一则史料在介绍北洋系的势力时指出：“各省文武要职，无不遍布私人，为之羽翼。”还有一则史料也指出：在当时，“尚、侍、督、抚，均属其私”。慈禧太后对袁世凯的赏识、信任、倚重也达到了无以复加的地步。当时，朝廷有什么大事，也每每由军机处问诸北洋，然后才能作出决定。对于袁世凯的奏议，清政府更是重视备至，形成了“有奏必行，权倾中外”的局面。因此，梁启超称天津北洋总督府是“中国第二政府”。在这场权力角逐过程中，袁世凯不仅成功地发展了自己的势力，而且赢得了赫赫声名与中外的关注，使自己的声望如日中天，为中外所观瞻。政治均衡遭到极大破坏，清王朝陷入更加严重的权威危机状态之中。
北洋集团在清末政治漩涡中所形成的巨大“黑洞”，破坏了清政权政治结构及其运作机制。这个政治“黑洞”的出现，成为清王朝发展到后阶段的产物。在这里，北洋集团仿佛一个巨大的癌细胞，无止境地吞噬着衰朽帝国的剩余能量，使传统的政治运作体制枯萎收缩为一具只有依靠军事权威才能维系的政治躯壳。因此，处在极度虚弱状态的帝国政府就只能通过军事权威（袁世凯）的作用来决定其发展前景。尽管“皇族和帝国官吏们在权力斗争中，把新军作为争夺的‘彩物’，可是皇朝和儒家的文职官僚，都注定要失败”。因为“几乎是连年不断的外来压迫和内部不稳，逼着一个摇摇欲坠的政府，更多地依靠它的军队，而这些军队却又是它所不能直接控制的。因此，那些掌握着分散在地方上的、半私人性质军队的人，在国家军务中便取得了强有力的发言权”。这是北洋集团之所以能够在清末动荡期迅速强有力的崛起，并终在辛亥革命之机战胜各方力量，鸩占雀巢，取中央政府而代之的根本点。到宣统三年（1911年），清政府竟发展到朝廷一兵、一卒、一饷都不得不仰求于地方督抚。不但财政资源，而且军事力量都成了没有根基和不起作用的因素。清王朝的墙角已经为北洋集团所掏空，朝廷的神器（主要是军事和外交）已经转移到袁世凯为首的北洋集团的手中，清王朝的灭亡在客观上已经不可避免了。所以至辛亥年间，武昌革命的枪声一响，各省纷纷宣布独立，督抚专权终引发了清政府的垮台与地方割据局面的出现。
五、经济尽可发展，政体轻易别改
中国社会进入20世纪以后，一个新的政治势力——绅商开始崛起，迅速凭借其雄厚的财力从体制外走向体制内，在政治舞台上不断要求扩大自身的权益。正是这一股新生的政治力量，推动着清政府迈开了政治体制改革的步伐。千里之堤，溃于蚁穴。政治体制改革，使得清政府将自己的弱点、缺点掩饰不住地完全暴露在全国民众的眼前，这是清政府迅速丧失民心的一个重要原因。
客观地说，从光绪二十七年至三十一年（1901—1905年），清王朝的经济改革是取得了一定成就的。从中央到地方，建立了诸多领导经济体制改革的新的部门，采取了诸多发展经济的新政策。但随着代表士绅阶层利益的立宪派集团为了扩大自己的政治权益而不断鼓噪政治改革，从光绪三十一年（1905年）起，清政府将变动政体的事情提上议事日程后，短短四五年间，清政府的政治权威就再也不能发挥昔日的作用了。皇权价值的暴跌，终引发了清政权的灭顶之灾。
历史的教训是：政治体制改革，涉及到太多的权力与利益的争夺与斗争，需要时间与足够耐心的等待，如果不能有效地解决这些内在的矛盾，不能有效地控制局面，一旦政体改革开始，其结果都将是灾难性的。清末第二次出洋考察宪政大臣于式枚对于清政府的这场政治改革的预测是：“行之而善，则为日本之维新，行之不善，则为法国大革命。”果不其言，此言不幸成为清政府变革政体的谶语。晚清统治者原本想利用政体改革来拉拢立宪派，平息革命派，以巩固自身的统治，但让清政府没有料到的是，变政不仅没有巩固其统治，达到缓和矛盾的目的，反而引火烧身，其统治权威与合法性随着政治体制改革的步伐在一天天减少。在变政的进程中，对权力极度渴望的立宪派因不耐烦终与革命派合流，成为了埋葬清政府的主要掘墓人。清王朝就是因为末期的变政不当导致各种矛盾激化，后在革命的撞击下走上了一条不归之路。
立宪派集团主要由这样几部分人构成：（1）取得功名的未仕士子；（2）退职在籍的官员、因军功致显或保存虚衔的还乡人员；（3）因捐纳而获得职衔的商人和举办实业的人士。随着他们经济地位的提高，他们不甘寂寞，得陇望蜀，又形成一股强大的政治力量开始向政治舞台进军，企图谋求更大的权益。特别是到新政的后期，代表地方士绅利益的国内立宪派与清中央政府的矛盾和冲突更趋激烈，二者斗争不可避免。
这是因为，庚子之役后，全面变革已经成为中国发展的时代主题。世界潮流，浩浩荡荡，顺之者生，逆之者亡。在这样的局势面前，清政府已经别无选择。但是，《辛丑条约》签订后，国家财政已经告罄。问款，中央政府无钱可赔；举办各项新政，地方官无钱可筹。整个社会唯能筹集巨资和承办大型事业者，惟赖于商。在这种情况面前，清政府一改过去之犹豫，在光绪二十七年（1901年），宣布将“通商惠工”作为基本的国策。光绪二十九年（1903年），清政府成立了商部，旨在以行政手段保护市场而不与商民争利。同时，清政府又参照英、日商法，制订了中国部具有商法性质的《商律》，规定民间可以自由经商和集资创办各种与官办、官商合办企业地位平等的公司，并享有国家一体保护的权益。为了鼓励人们投资商业，清政府还出台政策，根据商人出资办实业的情况给予了相当的官衔，以提高商人的社会地位。在这种情况下，清末出现了一个民间投资的热潮。据史料记载，仅光绪三十一年至宣统二年（1905—1910年）期间，国内新设厂矿万元以上资本的就有209家，总资本约7525万元，绅商阶层由此形成。
随着绅商的崛起与其经济利益及社会地位的提高，他们开始把目光投射到政治领域，希望参政议政甚至执政，更多地涉及国家的政治事务。在这种情况下，一个代表绅商利益的团体——立宪派集团应运而生。
就国内立宪派集团而言，一个特别值得注意的人物是张謇。这是因为在20世纪初叶的国内政坛上，他是一位对传统政治结构的现代转变（建立君主立宪政体）起过真正的重大促进作用的人物。而其他一些著名人士，如梁启超、康有为等，当时一直在国外从事舆论宣传活动，其影响力在国内并不算大。张謇作为东南各省众望所归的士绅领袖，因为甲午战争与戊戌变法的连续打击，对于政治颇有灰心之感。清末新政初期，他对政治的改革并不抱有多么大的希望。但是，随着绅商阶层地位的提高与经济利益的需要，张謇决定一改初志，积极投身到清末立宪运动的行列之中。光绪三十一年（1905年）以前，他对立宪的期望并不是特别的急切。光绪三十一年（1905年）抵制美货运动兴起之后，他方才意识到条件已渐趋成熟，对立宪的热情和信心因此大增。经过反复奔走、劝说，终于促成直隶总督袁世凯、两江总督周馥、湖广总督张之洞（当时三位在全国影响力的地方总督，跟张謇均有私人关系）联衔上奏，请定12年后实行宪政。光绪三十二年（1906年）底，张謇进一步与上海名流人物倡议成立了国内早、的政治团体“预备立宪公会”。不过，此时的张謇仍然主张“得尺则尺，得寸则寸”的缓进方针。此后，随着时局的迅速变化和国内各阶层立宪要求的日益高涨，张謇改变了原来的缓进策略，先是在光绪三十四年（1908年）初代表“预备立宪公会”，要求清政府“以二年为限”召开国会，接着又连续发动了三次轰轰烈烈的大规模的国会请愿运动，请愿的规模一场比一场大，要求一次比一次急切。在政治动员的高潮中，绅商们对政治改革的期望值迅速蹿升，已经成长为中国政坛上一支不可忽视的政治力量。
应该看到，在清末后几年，立宪派建立了自己的组织和政党，控制了各地民意机关和合法团体，已经形成为一支庞大的社会与政治力量，他们的政治倾向如何，对革命派和清政府的前途都会产生举足轻重的影响。
不用怀疑，立宪派政治态度决定性的因素是清政府满足其权益的程度。如果清政府能够按照立宪派的意愿进行改革，允许他们从体制外走向体制内，不断扩大立宪派的政治权益，立宪派无疑会成为清政府统治的坚强支柱；否则，他们为了实现自己的政治目的，就会另寻出路，成为清政府的敌对势力和掘墓人。纵观历史，一开始，清政府就是被立宪派牵住鼻子，被动地一步步同意改革政体，一步步解除权力走向灭亡的。
从历史上看，立宪派与革命党并不和谐，甚至存在着严重的矛盾与斗争，但在对付清政府的问题上，却终采取了一致的立场。
立宪派之所以会转向革命，主要是由于清政府不能满足他们的参政愿望。随着经济地位的提高，他们不再满足于现状，不断向政府提出自己的政治诉求，甚至不惜采取激烈的请愿行动。
由于要求与申斥屡次遭到政府的拒绝，士绅们不知不觉从和缓的立宪请愿而走向激烈的革命途径。他们认为：“清政不纲，列强环伺，岌岌可虑，舍革命而外，别无救国良策。”“主张不要信任清廷，要推倒它，由人民自己组织政府，来管理我们的国家。”
宣统三年（1911年），清政府拒绝召开资政院临时会议，特别是成立皇族内阁，申斥要求改造内阁的立宪派，非法宣布铁路干线国有政策，签订湖广铁路借款合同，使得“民气郁愤怨结上通于天”。立宪派人士切齿痛恨，纷纷弃政府而去，咨议局联合会立即提出对内斗争的口号。这个口号虽是采取合法手段，可是腐败的清政府绝不会允许其在合法范围内如愿以偿，而立宪派在原则上也不会让步，旧的斗争方式肯定将会被新的更加激烈的博弈方式所取代，更多的立宪派人士势必向革命立场转化。
到辛亥革命爆发前夕，已有众多的立宪派人士在思想上或行动上有了革命的准备，所以反政府革命一旦爆发，他们就会迅速响应，投身到革命阵营，成为了大清王朝的掘墓人。
立宪派因为其政治诉求不得而搅局，因为怨恨而投入革命的阵营，这是清王朝迅速灭亡的重要原因之一。
六、影响国家稳定之两大祸胎
地方主义是清末期的一个重要政治现象。
什么是地方主义？
美国学者弗朗茨·迈克尔在《19世纪中国的地方主义》一文中认为：“所谓‘地方主义’，是指在中国的一些关键地区，出现了军事和政治权利的中心，它们承担着政府的某些重要职责，但它们仍然处在国家的体制中。当朝廷中央政府的权威遭到削弱，朝廷政治上的跌落要求建立这样的地方政府机构的危机时期，地方权力的中心就应运而生了。”
刘伟在《晚清督抚政治》一书中说：“晚清地方主义不仅是地方权力，它还有更为复杂的内容。它是一种以地方权力为支点，以地方经济为后盾，以地方认同心理为背景的力量和势力。这种力量和势力虽然还没有突破原有的政治体制，但是却可以对中央产生重要的影响。晚清地方主义的代表力量是两个：地方督抚和地方绅士，而他们联系的加强和联合，是地方主义形成的标志。”
太平天国运动以后，伴随着战争的需要，地方督抚逐步取得了地方上的财政权、用人权、军权，甚至司法与外交的权力。这种权力的扩大明显带来了两个方面的重要影响：一是督抚对中央决策的影响力较前大大加强；二是地方利益与中央利益的冲突日益尖锐。当督抚意见不被重视或者地方利益得不到满足时，他们就很容易产生与中央政府的离心倾向。虽然在承平的日子里，中央政府在相当的程度上仍然能够有效地行使对督抚的处置权。但一旦天下大乱，督抚马上就会根据自己的实际利益而倒戈相向。辛亥革命时期的事实就充分说明这一点。
另一方面，19世纪60年代以后，随着士绅在地方上的作用日益重要与其经济财富的增长，他们开始不断要求提高他们的政治地位。进入20世纪后，他们更是在举办新政的活动中日益产生了明确的政治诉求。当他们的政治要求得不到满足时，激进的心理马上就膨胀起来。在清末后的几年中，他们先是要求立宪，继而要求召开国会。正是他们的宣传与鼓动，清政府才真正在政治上迅速丧失了民心。
清末，太平天国等内乱导致清政府手中直接掌握的军事力量的瓦解，军队这个重要的国家机器逐步转移到了地方督抚的手中。特别是袁世凯小站练兵，用朝廷的钱，却培植出了不受中央控制的北洋政治军事集团。随着军权潜移到地方实力派的手中，他们就实际上操纵了清政府的命根子。辛亥革命时期，袁世凯就是凭借这个重要的法宝迫使清室退位，迫使孙中山让出民国临时大总统之位的。应当说，督抚与绅商的离心与背离，地方主义的抬头，这是清室在辛亥革命时期不得不交出政权的政治基础。
地方主义与军人干政这两个病菌一旦产生，就会遏制不住地反复更生。清亡后几十年中，这种情况发展到了无以复加的程度，造成了政治与地域上与中央政府的实际分裂，国家利益也因此蒙受了极大的损害。
七、高层团结则政局稳定，高层权争则政权削弱
如果说，西方列强的入侵以及随之而来的政治、经济、文化等方面的长期渗透在一定程度上削弱了清政府的统治权威的话，那么，咸丰以来中央政权自身的不断衰败则是因为高层不断的权争、党争造成的。中央政府内部高层官员的权力争夺与倾轧，直接削弱了它的统治效力。
晚清的历史显示出这样一条规律：大清王朝是满洲贵族与汉族地主官僚共同掌政但由满洲贵族主宰的一代王朝，中央大政由满洲贵族操纵，地方事务则由汉人实力派说了算，满洲贵族拥有政权，汉人官僚则拥有实力与实惠，二者相互依赖又相互制约，依靠汉人实力派的支持，是满洲贵族政权能够得以维系的一个重要法宝，满汉关系尤其是高层满汉关系处理得好坏，直接影响到这个王朝的存亡。
历史进入晚清，有三次大规模的民间运动瓦解与葬送了清王朝的统治。这三次大规模的民间造反运动是太平天国运动、义和团运动与辛亥革命。太平天国运动摧毁了清王朝多年来依靠的武装力量——八旗与绿营，因为满洲贵族依赖了曾国藩集团的支撑，才渡过了统治的危机，但已形成军政、财政下移地方督抚的局面。义和团运动差一点导致清王朝宗社倾覆，又是因为依赖了李鸿章、刘坤一、张之洞、袁世凯等汉人督抚的支撑得以再一次转危为安。对于清王朝的统治者来说，其在辛亥革命中就没有那么幸运了，因为地方督抚、立宪派与袁世凯集团的相继背叛，终导致了这个已经虚弱至极的王朝十分窝囊地退出了中国政治的舞台。
作为大清王朝的实际统治者，慈禧太后的执政能力成长于内忧外患之间，因而她深知培养与依靠汉人实力派的重要性。在曾国藩集团、李鸿章集团相继退出历史舞台后，她又不失时机地重点扶植与借重袁世凯集团，倾全国财力让袁世凯练北洋新军，将满洲贵族重要的地盘直隶与东三省交给袁世凯集团管理，就是慈禧太后借重袁世凯集团的有力证据。但是，扶植与借重并不是无限度的，当袁世凯集团将手伸进中央政权这个满洲贵族视为禁脔的地方时，慈禧太后就不能不对之予以制裁了。剥夺袁世凯的军权，将他明升暗降调入中央，扶植其他汉人官僚与满人官僚与之对抗，采取以汉制汉、以满制汉的均衡策略是慈禧太后的明智之处。但即使是在抑制袁世凯集团的同时，慈禧也只是小心翼翼，并不主张打掉这个新膨胀起来的汉人实力派集团。制衡是维持满汉君臣关系稳定的手段，借重袁世凯集团来消弭与镇压其他汉人反叛清王朝才是慈禧太后的终目的。应该说，在借重与防范袁世凯集团，维系高层团结这个问题上，慈禧太后做得是成功的，袁世凯也是心服口服。可是，继慈禧太后之后执掌清朝政权的监国摄政王载沣与隆裕太后却因为成长于深宫大内和缺乏统治经验，一上台就将慈禧太后生前安排的高层满汉联盟关系彻底破坏。他们不知道这样一条简单的道理：离开汉人官僚士绅与实力派的支持，特别是离开慈禧扶植起来的袁世凯集团的支持，在当时的形势下，满洲贵族是无法将清王朝的统治进行下去的。载沣一上台，就迫不及待地罢黜了权臣袁世凯，迫不及待地扫荡袁党，不仅极力避免中央大权落入汉人的手中，还要将咸同年间落入汉人督抚的军权、财权剥夺回来；不仅收取汉人官僚的权力，而且还要剥夺慈禧太后生前安排与倚重的铁良、端方等有一批颇具阅历、人望与实际能力的满人官僚的权力。他们认为集权皇室、集权中央、强化专制是维系统治的好办法。可惜南辕北辙，在这种政策下，立宪派、地方督抚、袁世凯集团心灰意冷，终在辛亥革命中相继站在了革命者的一方。载沣这种抛开满汉联盟、抛开慈禧太后的以汉制汉的政策、单纯采取以满制汉的代价，实在是太沉重啦。
客观地说，继李鸿章集团之后，袁世凯集团已经成为清王朝维系统治与镇压下层民众反抗的一个有效工具。袁世凯虽然在清末势力膨胀，但他并没有觊觎帝位的政治野心。1905年官制改革中他之所以极力建议设立责任内阁，一个重要的原因是潜藏在他内心深处的不安全感——即害怕有朝一日光绪皇帝会算昔日戊戌的旧账。1908年慈禧在病重时商议皇帝继承人问题时，袁世凯见光绪皇帝复出无望，也就放下心来，主动提出“以醇王载沣长子溥仪如承大统”，并立即派袁克定将此事密告英国驻华公使朱尔典，在得到朱尔典的同意后，袁世凯又将朱尔典的态度转告载沣，以此示好载沣，希望他念其拥戴之功，能够和衷共济。慈禧太后在临终之时，也将载沣托付给袁世凯、张之洞、奕劻等人，顾“而泣曰：‘汝辈皆先皇老臣。今皇帝冲龄，虽有载沣摄政，亦唯汝辈匡辅是赖。’复泣顾载沣曰：‘汝应拜诸老臣，汝年幼，唯诸老臣之谋是用。’”随后载沣、袁世凯伏地相互跪拜。如果载沣听从慈禧太后的临终遗言，不那么偏狭短视，不把事情做绝，或许袁世凯集团与满洲贵族之间的合作不至决裂。正像有人所说的那样，“那拉后当热河奔遁之余，委任汉大臣坐致中兴”，“其识力手腕均有不可及之处”；“所可恨者，嗣醇王不能听老人临终嘱托之言”，“三百年之帝位轻轻以一手断送之”。
“使醇王摄政之初，稍有知识，懔然于天命已去，大局将危，遵先后之遗言，礼重耆硕，相与补苴罅漏，夙夜犹危，或尚有祈天永命之望。乃听信谗言，袭用国初忮克汉人之习，以威名赫赫、天下仰望之大臣，首与为雠，几以托孤受命之身，蹈亡身赤族之祸，虽张文襄、鹿文端诸臣极力保全，犹使罢职以去。殊不知猛虎在山，藜藿不采；有太公鹰扬以为之师，故周公负扆，始延孺子之命，而乃自毁长城！”“国不自亡，谁能亡之？”诚斯言哉！
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