农民合作社扶持政策与制度研究 : 基于120家合作社调查

本书是2016年国务院发展研究中心研究丛书之一。本书以政府为什么扶持农民专业合作社为出发点，重点研究： 一是农民与合作社的关系，探求并回答“农民为什么加入合作社？合作社是否可持续？” 两个问题； 二是合作社与政府的关系，探讨并分析“扶持农民专业合作社的政策有哪些？财政扶持政策效果如何？”两个问题；三是构建财政扶持农民专业合作社政策框架的建议。 

2016年国务院发展研究中心研究丛书之一。农民合作社作为一种有效提高农民组织化程度的合法经济组织，成为了政府重点扶持的新型农业经营主体之一。本书以政府为什么扶持农民专业合作社为出发点，重点研究： 一是农民与合作社的关系，探求并回答“农民为什么加入合作社？合作社是否可持续？” 两个问题； 二是合作社与政府的关系，探讨并分析“扶持农民专业合作社的政策有哪些？财政扶持政策效果如何？”两个问题；三是构建财政扶持农民专业合作社政策框架的建议。

柳岩，国务院发展研究中心信息中心，助理研究员。

章前言一、研究背景、目的和意义/二、文献综述和创新之处/三、基本思路与研究方法/
第二章我国农民合作社的制度特性一、农民合作社概念/二、农民合作社的制度特性/三、合作社与合作经济、合作经营的关系/四、农民合作社制度环境分析/
第三章我国农民合作社发展现状与存在问题一、全国农民合作社发展情况/二、调查样本农民合作社发展现状/三、我国农民合作社发展存在的问题/四、我国农民合作社发展的新趋势/
第四章扶持农民合作社的政策体系一、国家部委出台有关合作社扶持政策的法律、法规等文件/二、有关农民合作社财政扶持政策的类型界定/三、有关合作社的扶持政策框架已初步构建/四、中央及地方有关合作社扶持政策现状/
第五章扶持合作社政策的落实情况分析一、合作社已获得扶持政策及满意度调查/二、合作社扶持政策需求/三、扶持政策存在的问题/四、财政扶持合作社的政策导向/
第六章构建财政扶持农民合作社政策框架的建议一、政府扶持政策/二、有关合作社规范发展的政策/
案例一财政支持农民合作社发展的有效途径探索一、基本做法/二、创新试点几大创新/三、经验总结/
案例二湖南省隆平粮社的合作与联合经验及启示一、隆平粮社发展现状/二、隆平粮社合作与联合的做法/三、隆平粮社的合作与联合的启示/四、结论/
案例三黑龙江克山县仁发农机合作社财政项目资产持有和管护机制探索一、黑龙江省克山县仁发农机专业合作社情况介绍/二、主要做法及效果/三、经验借鉴/
案例四土地托管与农资服务的合作模式探索一、新合合作社的土地托管合作模式实现农民与合作社的双赢/二、心连心合作社通过提供农资服务，实现规模经营/
附件一“农民合作社扶持政策的制度研究”调查问卷（一）/附件二“农民合作社扶持政策的制度研究”调查问卷（二）/参考文献/

农民合作社作为一种能够有效提高农民组织化程度的合法经济组织，具有正的外部效应（减少风险、提高收益和促进社会公平），成为了政府重点扶持的新型农业经营主体之一，政府在制定扶持政策目标时，把扶持农民专业合作社作为提高农业补贴政策效能、提高财政支农效率的重要抓手。因此，本课题研究以政府为什么扶持农民专业合作社为出发点，重点研究：一是农民与合作社的关系。探求并回答农民为什么加入合作社？合作社是否可持续？两个问题；二是合作社与政府的关系。探讨并分析扶持农民专业合作社政策有哪些？财政扶持政策效果如何？两个问题；三是构建财政扶持农民专业合作社政策框架的建议。一是农民与合作社的关系。与专业大户、家庭农场、农业企业三类经营主体比较，合作社是自愿联合、民主管理的互助性经济组织，是农民与合作社之间利益联结较为紧密、实现农业适度规模经营的一种经营形式。从合作社内部治理结构看，合作社通过完善民主管理、经营管理、利益分配等规章制度，将农民联合起来，带动农户实现规模生产。从资本结构看，合作社的运营、发展实际上处于是少数人控制的局面；从经营业务看，合作社主要为农民提供产前、产中、产后等服务；从农民与合作社的合作模式看，农民主要通过将土地托管或流转等方式与合作社建立松散合作关系，且以土地和资金入股等方式参与合作的模式逐渐成为新趋势。结合我国合作社组织发展实践，合作社的质的规定性，可以体现为“服务成员、民主控制”的公平参与，“生产在家，服务在社”的合作模式，“追求公平，讲求效率”的经济社会双重属性，形成了维护农民利益共同体。调研结果显示，目前我国合作社发展仍处于初级阶段，50%的合作社盈利能力一般，这些合作社在产权结构、治理机制、财务管理、分配方式等方面呈现多样化发展，其中，股份化改造、企业化经营、综合性发展已经成为主要趋势，但仍面临民主决策、盈余返利等治理机制不完善；组织化程度低、弱势地位等自身的经营能力弱制约其扩展发展；股份制改造还未完成，进一步参股经营或企业化经营存在一定困难；合作社的运行制度较为复杂等问题，亟须政府引导其规范发展。二是合作社与政府的关系。政府本着扶持合作社就是扶持农业和农民的理念，突出扶持政策的指向性、精准性和实效性。从财政扶持政策内容看，中央和地方不断完善法律法规等系列配套政策，基本建立财政扶持政策体系，探索出直接补助、以奖代补、先建后补、贷款贴息等多种形式财政扶持方式，不断促进合作社规范发展。调查数据统计显示，获得财政扶持项目的合作社共46家，占总样本的51.11%，主要包括、省市级、县级各类示范社项目、支农项目、合作社的基地建设提升项目、资金互助项目、农民合作社发展项目。从合作社对扶持政策需求来看，许多需求尚未被真实反映出来，导致了扶持政策落实的示范推广效果不明显。调查结果显示，合作社对扶持政策的需求主要涉及修订合作社规范法律法规相关内容、土地流转、金融融资渠道以及人才培养等几类政策。从扶持政策落实情况来看，仍面临诸多问题，如政策支持的目标不明确，靶向机制不准确，合作社支持与产业化支持混同；政策规范管理不足，造成合作社鱼目混珠；政策的支持缺乏功能引导性和持续性，支持方式以项目为主，未能为合作社的服务功能发展创造充分的市场发展空间，不能引导和促进真正意义上合作性的发展。因此，建议进一步加强财政扶持政策系统设计，加强不同部门沟通协作，把示范合作社放在首位，鼓励促进发展多种经营形式，充分发挥财政资金撬动社会资本参与合作经营的关键作用，发挥扶持政策合力作用。与此同时，加大扶持政策落实监管与效果评价，提高支农政策精准性，营造合作社健康发展环境，引导和规范合作社发展。