实施民生财政背景下的预算法治变革

　　财政是“推进国家治理的基础和重要支柱”，在围绕民生问题展开的社会利益整合与重建社会秩序的过程中，财政的意义不仅在于借助公共权力对社会资源进行重新分配，使原先在资源配置格局中处于弱势地位的社会民生领域获得资金保障，更在于改变国家的做事方式，改变国家治理制度。因而，在民生财政法治化建构过程中，结果取向的投入比例或者量化指标不是应考量的因素，而应同步推进有关个人财政权利保障、立法与行政财政权力重构、财政民主机制确立、财政问责与救济强化等治理要素的完善。这种将外在资源配置与内在权责配置、结果正义与程序正义有机结合的努力方向有赖于现代预算法治的支撑。包含资源分配、权责配置、结果导向与程序规范等诸多要素的预算法治体系可以在不同维度上，满足民生财政的法治化实施需求。本书旨在将民生财政与预算法治相关联，通过预算法治的完善建立兼具结果导向与程序正义、控制性与保障性并行的民生财政实施机制。

　　陈治，西南政法大学经济法学院副教授，法学博士，美国加州大学伯克利分校访问学者。
　　出版专著4部；在《法商研究》、《政法论坛》、《现代法学》、《法制与社会发展》等刊物发表论文数篇；主持国家社科基金、司法部国家法治与法学理论研究、重庆市重大决策咨询课题等省部级以上项目多项，参研国家社科基金重大攻关项目、*课题等省部级以上项目多项。
　　荣获中国法学家论坛一等奖、重庆市优秀博士论文等奖励。

1引言
章民生财政与预算法治研究回顾
一、国内学界关于民生财政及预算法治研究概况：争鸣与反思
二、国外学界关于民生财政及预算法治研究概况：转换与深化
三、国内外关于民生财政与预算法治研究的小结
第二章实施民生财政与预算法治变革的互动关联：挑战与回应
一、实施民生财政对预算法治变革提出的挑战
二、以《预算法》为中心的文本解读：对民生财政的立法回应及局限
三、基于民生财政的预算法治完善方向
第三章实施民生财政背景下核心预算机构制度改革及预算法实现路径
一、核心预算机构法律制度的演化及其对实施民生财政的有限影响
二、核心预算机构法律制度变革的目标及面临的挑战
三、核心预算机构法律制度的改革方向
四、核心预算机构制度改革的预算法实现路径
第四章实施民生财政背景下市场化支出方式的预算法规制
一、民生财政的支出方式及其市场化改革
二、市场化支出方式的运作特点及其预算规制难题
三、市场化支出方式的预算法规制路径
四、市场化支出方式的预算法规制完善
第五章实施民生财政背景下预算民主机制的变迁与重塑
一、预算民主机制的演进及参与式预算的兴起
二、中国参与式预算的实践状况：两种预算民主机制的联结
三、联结两种预算民主机制面临的困境
四、完善两种预算民主联结机制的路径选择
第六章实施民生财政背景下应急性支出的预算控制及其制度完善
一、民生财政应急性支出的界定及相关预算法律制度概况
二、民生财政应急性支出存在的预算失控问题
三、民生财政应急性支出控制的预算法路径
第七章实施民生财政背景下预算问责法治变革
一、预算问责的界定及其制度现状
二、实施民生财政背景下预算问责的实践发展
三、强化预算问责的预算法改革
后记

　　“深化财税体制改革”一直是我国打破闭关锁国枷锁，实行改革开放持续探索的扛鼎之题。盖因“财政是国家治理的基础和重要支柱”，其基础和重要支柱的结构及资源的配置，乃是决定国家大厦岿然的关键。由此，十八届三中全会强调：“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”何为“科学的财税体制”？这确实是一个值得理论界和实务界共同深思的问题。诚然，“国家治理”相较于“国家管理”，更加突出法治在国家治理中的作用，但财税法治化实现的方略与路径任重道远。
　　首先，财税法治有待财税法基础理论的夯筑。财税法基础理论源自宪法思想的指导。考察西方国家近代法治的发展历程，不难发现，法治结构的雏形与嗷嗷待哺的政府与代议机关在征税权上的激烈博弈相伴；法治的协调发展始终与财税权力的调整与再分配相随。可以说，一部西方法治发展史就是一部西方财税法治化的历史。如今，我们于“地球村”所见竞选国家总统，总是围绕着征税问题辩论不休，足见税权问题于国家及政府根基之重。从我国历史上来看，古往今来的改革总是以“变法”、“修律”的方式进行，而“变法”和“修律”的重点亦垂青于财税问题。诸如商鞅变法中的统一租税制度改革，再如王安石变法中的“青苗法”和“方田均税法”，而明代的“一条鞭法”则更甚更显。苏轼曾言：“财政，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”
　　其次，财税法治有赖于财税法的理论承接与社会现实回应。从我国改革开放的多年实践来看，现代化的浪潮推动了我国财税体制从传统的“国家财政论”到“公共财政理论”的历史嬗变，使我国公共事业的建设发展取得了前所未有的进步。尤其是在“利改税”和“分税制”等一系列税收法律制度建设与调整中，我国税法功能由弱到强，由粗陋到渐成体系并日臻完善，基本形成了社会主义初级阶段比较完整的税收法律理论和制度体系。概言之，“优化资源配置、维护市场统一”以确保财税法治的经济功能；“促进社会公平”以强化财税法治公平、正义和公开原则的社会功能；“实现国家长治久安”以彰显财税法治的政治功能；完善环境税、资源税等税种和税法，以实现财税法治的生态功能；拓展财税法治文化，以因应社会文化现代化发展的全新内容。从财税的深度而论，国家从市场主体和公民私人财富中获得财产的行为，虽然有其无可辩驳的法理依据，然而就其现代财税法治理念而言，国家对市场主体和公民财产权利的有限“剥夺”，当然涵盖了国家和公民社会生态不可或缺的“社会契约”前提的存在，涉及国家与社会的界限、国家与市场和公民个人之间的关系；而财税支出涉及国家如何使用公共资金的问题，财税监督又涉及国家、市场、社会和公民个人之间的互动关系。由此可见，财税法治从广度和深度上决定了国家治理所依附的财富及力量之泉源。
　　综上，即是我们广聚财税法治研究成果，倾力打造财税法治精品，编辑出版西南政法大学《财税法治研究文库》之初衷。
　　《财税法治研究文库》由西南政法大学财税法学研究团队主持编辑出版，由中国财税法学会副会长张怡教授担任总主编。收入文库的成果将涵盖财税法基础理论研究成果，财税法实体法和程序法理论与实务研究成果，财税法学与宪法学、行政法学、刑法学、民商法学、国际法学、程序法学等法学领域交叉研究成果，以及财税法学与制度经济学、管理学领域交叉研究成果。在张怡教授的带领下，我校已在衡平税法、民生财政、人本税法等领域取得了具有较高学术声誉的研究成果。更进一步，我们将围绕国家发展战略和社会重大现实问题展开多学科跨专业的深入研究，期望通过财税法治文库的编辑出版，加强财税法学界之间的学术交流与合作，为国家治理现代化、法治中国建设奉献出高质量的智识成果。西南政法大学在努力实现“国内一流、国际知名”发展目标的征途上，这支财税法学研究团队也将以“惟精惟一”的学术态度，怀揣“家国情怀”，努力成就一方“名山之业”！
　　是为序！
　　付子堂西南政法大学校长、党委副书记，法学教授、博士研究生导师，法学博士。
　　2016年5月19日