区域立法与区域治理法治化

　　本书作者重点阐释了区域立法的概念、特征与内容及其与区域治理现代化的一般理论关系等问题。认为区域法治化是区域立法与区域治理现代化的重要目标和必然要求；区域立法是指在一定区域范围内具有地方立法权的国家机关制定规范性法律文件的活动。关于立法法修正案，作者对授予设区的市地方立法权这一新规定的实施问题进行了深入探讨，有些专家用实证分析的方法对区域立法实践中的问题进行了具体分析。对如何破解上海自贸区制度试验难题，提出了使治理法治化实现“软着陆”的具体对策。关于“区域立法与区域治理现代化”的制度建构，学者们也提出了有价值的建议。

　　1963年3月生，男，江苏金坛人，法学博士，教授、博士生导师。现任江苏省社会科学院副院长、党委委员，江苏省政协委员，江苏省社科联副主席。兼任中国法学会法理学研究会理事，中国法学会宪法学研究会常务理事，全国青联社会科学工作者联谊会常务理事，江苏省人大常委会立法专家组副组长，江苏省人民政府法律顾问，江苏省行政复议委员会委员，江苏省和南京市依法治省（市）专家组成员，江苏省法理学、宪法学研究会副会长，行政法研究会副会长等。主要研究领域为法理学、宪法和行政法学，在法律意识理论、现代权利理论、法制现代化理论、社会治理创新理论和实践、区域法治建设理论和研究方面具有学术专长。先后主持国家社科基金项目3项，省部级项目10余项；先后获江苏省哲学社科优秀成果二、三等奖各2项，江苏省人文社科优秀成果二等奖2项，江苏省优秀教学成果奖3项，指导学生获全国“挑战杯”大学生科技创新一等奖1项、二等奖2项，出版个人专著3部，主编和合作出版学术著作、教材30余部，在《法学研究》《中国法学》等学术刊物发表学术论文140余篇。先后被评为*新世纪人才、“全国杰出中青年法学家”提名奖、江苏省“333工程”第二层次培养人选、享受国务院特殊津贴专家，省青蓝工程学科带头人培养人选、江苏省首届“五个一批人才”“江苏省十名优秀中青年法学家”等。

总序（1）
前言（1）
区域立法与区域治理法治化刘旺洪
长三角区域立法协同机制研究
——以苏浙皖沪大气污染防治立法协同为例王腊生
中国（上海）自由贸易试验区法治发展研究报告杨力
论区域法治建设与区域治理现代化
——以江苏区域法治建设实践为例任国平
发挥立法主导作用提高地方立法质量推进地方法治建设
——以《南京市住宅物业管理条例》为例许爱民
中国宪法解释的权力配置：问题与对策汪进元陈道英
立法法修改后地方立法的检讨与完善建议
——以苏州市为例上官丕亮
地方社会法立法与区域协调汤善鹏
对江苏落实和完善地方立法权的思考和建议方明
论地方立法对《立法法》修订内容的践行
——以江苏地方立法为标本李小红
江苏地方立法的发展进程、现状及对策研究韩海浪张卫
论江苏地方文化立法的完善陆永胜
南京市地方立法实证研究钟连勇严海良
关于“区域法治先行”是否可能的几点思考林海
对各地农村集体经营性建设用地改革试点的若干意见张鹏
江苏推进司法权运行机制改革研究刘伟
江苏地理信息产业的发展前景与地理信息的司法保护徐静
江苏医疗保障地方立法问题与对策研究刘旺洪唐云
长三角区域大气污染防治立法研究刘旺洪王韵
例外的例外：创制性信息不应被“一刀切”式地拒之门外
刘旺洪王可利
长三角地方政府间行政协议的演化历程巩丽娟
《江苏省制定和批准地方性法规条例修正案(草案)》修改的若干思考
——基于对31个省（区、市）立法条例的考察耿立昂邹成勇
当前依法行政考核化现象的反思钱宁峰
法治南京建设考核评估指标体系建构问题研究张放
江苏法治指数持续增长及法治贡献提升新机制卜泳生王平荣
从评估指标与考核指标的差异谈法治建设指标与评估指标的制定
段海龙

　　良好的区域立法，是区域治理法治化的基本制度保障，是区域治理现代化的重要衡量指标。2015年3月十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定，修改后的立法法关于授予设区的市地方立法权、规范授权立法、加强备案审查等具体规定，为区域立法与区域治理进一步指明了方向和途径，为在法治轨道上发展和完善中国特色社会主义区域治理制度提供了合法性依据。为此，2015年11月13~14日，江苏高校法治发展协同创新中心和江苏省社会科学院联合举办了以“区域立法与区域治理现代化”为主题的学术研讨会。参加会议的代表既有来自全国各地政法院校的法理学、宪法学等学科的知名学者，也有来自江苏省的、南京市的长期工作在政法一线上的主要领导等。会议秉承自由民主开放的学术精神，从“区域立法与区域治理现代化”的理论基础、实践经验、制度建构等方面进行了系统深入的探讨，取得了丰硕的理论与应用成果。
　　审视与厘清“区域立法与区域治理现代化”的基本理论命题和基本原理，对于深化区域治理的改革实践具有重大的前导意义。诚如公丕祥教授所指出的：“各具特色、程度不同的区域法治发展的不平衡性构成了当代中国法治发展进程的区域性的表现型态”，“充分认识到这一基本的法治发展状况无疑有助于我们深刻把握当代中国的法治国情特点准确理解当代中国法治发展的固有逻辑，自觉认知中国法制现代化进程的内在机理，进而科学地揭示法治中国建设的基本规律，为深入谋划全面推进法治中国建设的战略与策略问题提供可行且可靠的路径选择”。由此，着重于立法规制的进路，不少与会学者重点阐释了区域立法的概念、特征与内容及其与区域治理现代化的一般理论关系等问题。有学者认为，在法理逻辑上，区域法治化是区域立法与区域治理现代化的重要目标和必然要求；区域立法是指在一定区域范围内具有地方立法权的国家机关制定规范性法律文件的活动，它所指导和促进解决的是区域内具有地方性的社会问题，这绝非只涉及立法事项范围的宽窄问题，更重要的是牵涉到立法层级问题；而现阶段的区域治理问题，更多的是由各地不同的规范性政策文件所造成的，而不是行使地方立法权所引起的。有学者指出，关于立法法修正案，争论的就是区域立法问题，亦即，授予设区的市地方立法权这一新规定；因为在传统观念上，地方立法权就是一种特权、一种社会经济发展上的优先权和优待权，而克服这一陈旧观念，需要我们树立正确的立法观，以防止立法过程中部门或地方利益的法律化现象，需要我们合理参考域外立法理念和立法经验，以提升立法水平提高立法质量。也有学者认为，从“旁观者的公正”这一角度出发，在立法原理上应该逐步建立对区域立法的第三方评议机制，进而真正实现区域治理的法治化与现代化。此外，有学者以“分配正义”为视角指出，社会法的基本属性决定了社会法的基本价值在于实现社会公平；正是因为这一特性，决定了社会立法是从小的区域到较大的区域再到更大的区域的发展趋势，实现由小到大区域内的社会公平；本着这一立场，对立法法关于设区的市地方立法权范围的理解应当排除社会立法。
　　深刻总结区域立法与区域治理的历史经验，客观评价它们的实际社会效果，针对它们在实践中的各种问题研究可行的操作性机制，也是本次研讨会的一项重要内容。有学者认为，在区域经济一体化的背景下，消弭省际间的立法冲突，以法制协调促进经济、社会进一步发展是一个非常重要并亟待解决的问题；但由于我国的政治、法律制度有其特殊性，直接借鉴国外的相关实践经验并不可取，所以在维护我国现行宪法、法律框架稳定的同时，建立有效且具有制度性约束力的立法合作模式应是必由之路，亦即建立立法机关理性引导和公众自觉、自愿、自律参与相结合的有序协作机制；由于授权立法在本质上是一种协商民主行为，是作为一种理性决策方式和民主治理形式而存在的，因此，在立法实践中，应当通过完善立法信息公开制度，强化立法听证制度，建立以协商为导向的立法民意测验制度，从公众参与的层面完善立法后评估制度，改善社会组织的参与权，将公民教育、民生立法与社会保障结合起来等具体路径，实现公民有序参与立法，推动社会治理向民主和善治转型。有不少与会专家指出，就区域立法的成功经验来说，可总结为“不抵触、有特色、可操作”；就江苏省依法治省的成就来说，完善的组织体系、健全的工作体系、完备的责任体系，是江苏省法治建设领先的重要体制性保障。对此，也有专家学者以实证分析为方法指出了实践当中的具体问题。例如，就长三角区域立法协同来说，与活跃的区域经济、行政协同相比，区域立法协同相对落后于区域经济社会一体化发展进程；就苏州市的地方立法来说，从立法主体来看部门立法现象依旧存在、从立法过程来看公众参与立法仍不充分、从立法内容来看重复立法问题明显。另外，有学者还就如何破解上海自贸区制度试验难题进行了深入研讨，着重从制度的内生性特征上提出了使治理法治化实现“软着陆”的具体对策等。
　　关于“区域立法与区域治理现代化”的制度建构，有学者指出，在制度建构理念上应坚持审慎姿态，实行必要性、辅助性、比例性和渐进性原则；在制度建构内容上应坚持原则性规划，从实体性法律内容和程序性法律内容上进行具体规制；在制度建构机制上应坚持程序性控制、遵循过程本位观念，建立健全公开机制、参与机制和交涉机制等。对于制度建构的实际情形，特别是关于区域立法的“不抵触”问题，有学者表达了深深的忧虑，如区域立法会不会只是对既得利益的保护、会不会沦为政绩工程、能不能解决司法适用难题、能不能解决民主参与问题、是不是“法律主义”的一种具体表征等。也有学者认为，在中国特色社会主义法律体系初步形成的大背景下，在国家治理法治化转型的过程中，各地在城市建设、市容卫生、环境保护等方面普遍存在根据本地实际制定地方性法规的需求，因此，在制度建构的具体方式方法上应当切中肯綮，即统筹规划地方立法体制调整、明确设区的市地方立法权的权限和范围、委托第三方起草地方性立法草案、健全对地方立法权的监督机制、及时启动优化地方立法工作。还有学者系统研讨了立法后中止实施类型，就授权立法模式的新常态做出了原创性解读。
　　此外，在研讨会上，专家学者们的点评与互动，极其生动富有争辩性和启发性，这进一步凸显出“区域立法与区域治理现代化”问题的现实意义和长远价值。本文集的出版，得到了与会专家学者的大力支持，得到了江苏高校“2011计划”和江苏高校区域法治发展协同创新中心的专项资助，法律出版社王扬博士为文集的出版付出了大量时间和心力。谨在此一并致以诚挚的感谢！
　　编者
　　2016年3月于南京