民族法与区域治理研究丛书：广西民族乡法治状况研究

　　本书对广西民族乡少数民族权益的保障、人民调解、法制宣传教育、社会治安综合治理以及基层法律服务等五个方面的内容进行调查研究，既肯定了广西民族乡令人瞩目的法治建设成效，又对存在的问题进行了深入的剖析。

 

　　本书采取了点面结合的调研方式。所谓“点”的调研方式，就是在某民族乡的调研中，就该乡的其中某一个法治建设问题(如基层法律服务)进行专门或重点的考察，以深度显示该民族乡在该法治领域工作的开展状况;所谓“面”的调研方式，即是在所调研民族乡的法治状况中附带某一个法治建设的内容，以全面反映各民族乡在该领域法治工作开展的状况。

　　邓崇专，1964年出生，广西全州人，1987年毕业于广西大学哲学系，获哲学学士学位，2002年毕业于武汉大学法学院，获法律硕士学位。现为广西民族大学法学院教授，硕士生导师。曾在《河北法学》、《法学论坛》、《政治与法律》、《河北学刊》、《广西民族研究》等刊物发表学术论文30余篇。

　　导 论 研究意义、内容、样本及方法 001

　　章 民族乡法治建设基础问题概述 026

　　节 民族乡散居少数民族权益的构成 027

　　第二节 人民调解法律制度概说 039

　　第三节 法制宣传教育概述 057

　　第四节 社会治安综合治理的由来及发展 069

　　第五节 基层法律服务的由来及发展 083

　　第二章 当代广西民族乡法治建设的具体开展 093

　　节 广西民族乡散居少数民族权益保障的实践及成效 094

　　第二节 新时期广西民族乡人民调解工作的开展及成效 153

　　第三节 广西民族乡法制宣传教育的实践及成效 194

　　第四节 广西民族乡开展社会治安综合治理的实践及成效 247

　　第五节 广西民族乡基层法律服务工作开展的实践及成效 296

　　第三章 广西民族乡法治建设中存在的问题 324

　　节 广西民族乡散居少数民族权益保障存在的问题 325

　　第二节 广西民族乡人民调解工作存在的问题 341

　　第三节 广西民族乡法制宣传教育存在的问题 356

　　第四节 广西民族乡社会治安综合治理实践中存在的问题 366

　　第五节 广西民族乡基层法律服务开展中存在的问题 378

　　第四章 解决广西民族乡法治实践中存在问题的对策 393

　　节 广西民族乡散居少数民族权益实现的进路 393

　　第二节 破解广西民族乡人民调解困境的对策 418

　　第三节 解决广西民族乡法制宣传教育工作中存在问题的对策 432

　　第四节 实现广西民族乡长治久安的进路 459

　　第五节 破解民族乡基层法律服务困局的对策 488

　　结论 建构民族乡的地方民族法制体系、重拾被放逐的少数民族传统文化 499

　　参考文献 521

　　后记 531

　　导论

　　研究意义、内容、样本及方法

　　一、研究意义

　　回顾中国的法治历程，以党的十一届三中全会为标志性起点到具有里程碑式意义的十八届四中全会止，中国的法治建设在不断的探索和完善过程中，实现了“法制”到“法治”及“法治国家”到“法治中国”的两次重大飞跃。

　　1978年12月，中共十一届三中全会深刻总结了历史的经验与教训，作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，明确提出了健全社会主义民主和加强社会主义法制的方针。全会指出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化”，“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。到1982年，我国制定了现行宪法，确认了从十一届三中全会以来的政治成果。1996年，同志在中共中央法制讲座上正式提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”的口号。1997年9月，党的十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，在新中国次提出了“法治国家”的治国方略和奋斗目标，实现了从“法制”到“法治”的历史性飞跃，标志着我国社会主义法治建设进入了一个新的发展阶段。

　　随后，1999年3月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，为社会主义法治建设奠定了宪法基础。2002年，中共十六大明确提出“发展社会主义民主政治，根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。2007年，十七大提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”的新要求。2010年中国特色社会主义法律体系如期形成。2012年，中共十八大提出“全面推进依法治国”，确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标时，“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。

　　2013年11月12日，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“推进法治中国建设”的新目标。“法治中国”新目标的提出，是“法治国家”目标的进一步提升。紧接着，2014年10月20日，党的十八届四中全会史无前例地首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国，并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，
对十八届三中全会提出的“推进法治中国建设”的目标予以了具体阐释和落实。这就是：(1)全面推进依法治国的总目标，是在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化;(2)实现全面推进依法治国的总目标，必须从根本上遵循中国特色社会主义道路、理论体系和制度，必须从我国基本国情出发，同改革开放不断深化相适应，总结和运用党领导人民实行法治的成功经验，围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题，推进法治理论创新，发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论，为依法治国提供理论指导和学理支撑。汲取中华法律文化精华，借鉴国外法治有益经验，但决不照搬外国法治理念和模式。显然，“法治中国”的新目标突出了“中国化”的思想和原则，以及“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”和“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的“综合化”架构，标志着我国的法治建设迈入了一个更新的高度，无疑是中国法治建设的又一次重大飞跃。

　　在全面推进依法治国的新的时代背景下，选取广西民族乡的法治建设状况进行研究，有着十分重大的意义。

　　(一)以民族乡特定场域下的法治建设折射法治中国的建设成果

　　从建立民族乡的原因和初衷来看，“鉴于我国的一些少数民族聚居地域较小、人口较少且分散，不适合建立民族自治地方，宪法规定通过设立民族乡的办法，使这些少数民族也能行使当家作主、管理本民族内部事务的权利”。
有学者通过对我国民族乡建立的社会历史背景、过程、理论依据以及几十年来民族乡的实践的观察与分析后认为，民族乡虽然不是民族自治地方，但与其他一般乡镇相比，法律赋予了民族乡在政治、经济等诸多方面的自主权，因而民族乡实际上具有自治的性质，是民族区域自治制度的补充。
作为解决我国国内民族问题的一种政治制度，加之特有的地理环境和人文环境，与其他地域相比，民族乡无疑有着自己的特性。在这一特定场域内，其法治建设无疑需要体现出符合自身实际、具有自身特色的法治实践。因而，探视民族乡的法治建设状况，不仅能折射出整个国家法治建设的成果，而且为国家法治建设成果的总体评估，并为国家在民族乡少数民族地区法治建设的设计中，寻找一条适合中国国情、特别是适合民族乡少数民族地区法治建设的道路提供了绝好的参考素材。

　　(二)为广西民族乡法治建设的进一步推进提供助推正能量

　　如上所述，自党的十一届三中全会以来，经过多年的探索和完善，中国的法治建设实现了两次重大的飞跃，取得了历史性的成就。但正如十八届四中全会指出：同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化相比，我国的法治建设还存在许多不适应、不符合的问题。这些问题，违背社会主义法治原则，损害人民群众利益，妨碍党和国家事业发展，必须下大气力加以解决。而在民族乡这样一个特殊区域，其法治建设状况到底如何?取得了哪些成效?存在哪些问题或面临哪些困境及应当如何解决?在全面推进依法治国、建设法治中国的新的时代背景下，又如何按照新要求、新布置探索并建立民族乡新的法治建设模式或运行机制?因此，通过民族乡法治实践的实证调研，总结当前广西民族乡法治建设所取得的成效，在揭示其存在的问题、面临的困境及剖析其成因的基础上，提出解决的对策及建议，为进一步助推广西民族乡的法治建设无疑大有裨益。另外，虽然基于民族乡的特殊性而决定了其法治建设有着自己的特点和规律，但民族乡又与其他普通乡镇有着许多的共同之处，因而其法治建设的实践也会表现出诸多的共性。所以，总结民族乡法治建设的经验以及针对存在问题所提出的应对举措或建议，也就表现出一定范围或程度的普适性，从而对于其他普通乡镇、乃至其他地域的法治建设具有借鉴意义。

　　(三)填补广西民族乡法治建设状况研究的空白

　　截至2015年1月19日的中国知网(CNKI)搜索，专以广西民族乡为背景或中心进行研究的成果并不多，而且只表现为论文(包括期刊论文与硕士论文)形式，专著则尚为空白。其中期刊论文6篇，它们分别是：覃北云、陈宪忠、丁玫的《桂林市民族乡农业综合开发实施研究》(《中共桂林市委党校学报》2002年第1期);丛革新、农东的《南宁市民族乡经济社会发展现状及对策》(《中共南宁市委党校学报》2003年第4期);蒙有义的《自治县及民族乡民族文化考察与思考――以广西壮族自治区河池市为例》(《三峡论坛》〔三峡文学理论版〕2012年第1期);梁宏章的《贺州市瑶族乡经济发展情况考察与思考》(《广西社会主义学院学报》2013年第3期);徐赣丽、黄洁的《都柳江流域的汉族移民、文化传播与地方文化的生成――以广西三江富禄为例》(《广西民族研究》2013年第2期);陆鹏、于潜池的《广西三江侗族自治县同乐苗族乡扶贫问题实证分析》(《黑龙江民族丛刊》2013年第6期)。硕士论文3篇，它们分别是：黄柳英的《民族乡散杂居少数民族儿童受教育权利保障研究――以广西南丹县里湖瑶族乡为个案》(西南大学硕士论文2007年)、周全琴的《民族乡建设与民族非物质文化遗产保护――以两安瑶族乡瑶族羊角舞为个案研究》(广西民族大学硕士论文2009年)及覃丽敏的《民族乡政府公共政策执行力研究――以广西柳城县古砦仫佬族乡为例》(中央民族大学硕士论文2012年)。

　　以上关于广西民族乡的研究成果只是涉及其经济社会事业(包括农业、扶贫)、文化和行政管理等领域，专以民族乡法治状况为研究视角的成果则付之阙如。
至于专以广西的法治为中心、并涵括有民族乡法治在内的其他成果则见诸少量的法治报告中。
因此，本书以民族乡的法治状况作为研究的对象，实为弥补了广西研究少数民族、特别是民族乡法治状况的空白。

　　钦州地区政法委员会批转了这个报告。同年12月，合浦县石康镇建立了全自治区个乡镇法律服务机构——石康镇司法办公室。自治区司法厅以《广西司法简报》向全自治区推广钦州地区的做法。随后，玉林等地、市司法处、局亦先后搞了一批试点。乡镇法律服务机构初的任务主要是，协助乡镇人民政府调处土地山林水利纠纷及有关公粮、计划生育等方面的纠纷，使乡镇领导从纠纷的重围中解脱出来，并为广大农民群众提供法律服务，参与社会治安综合治理，维护农村的社会稳定。乡镇法律服务工作很快赢得了乡镇党委和政府的支持，得到了广大群众的好评。许多地方注意帮助解决乡镇法律服务机构的实际困难，给人、给钱、给房子、给时间，改善办公条件，充实人员力量，加强对工作的指导。有的乡镇党委书记或乡（镇）长还兼任乡镇法律服务机构的主任。乡镇党委、政府的支持，使乡镇法律服务机构扎下根来。1985年4月，自治区司法厅在全自治区司法行政工作会议上提出，各县（市）司法局现在县城或一个乡镇建立司法办公室（法律服务所），加强领导，总结经验，而后推广，争取两年内在人口集中、交通方便、经济比较发达的乡镇普遍建立司法办公室或法律服务所。会后，各地积极筹建乡镇法律服务机构。1985年底，钦州地区118个乡镇都建立了乡镇法律服务机构，玉林地区绝大多数乡镇也建立了法律服务机构。1986年底，全自治区建立乡镇法律服务机构524个，占全自治区乡镇总数的43.5%。1987年6月，自治区司法厅在陆川召开次全自治区乡镇法律服务工作经验交流会，这次会议推动了全区乡镇法律服务工作的发展。