描述
开 本: 16开纸 张: 胶版纸包 装: 平装是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787562063841
内容简介
本书是经济合作与发展组织关于立法的监管影响分析的三篇指引文献。2005年发布的《OECD监管质量指引原则》是一个大纲框架，提出了立法前监管影响分析的基本原则；2008年发布的《建立监管影响分析（RIA）制度框架：政策制定者的指引》具体分析了OECD成员国开展法律、行政法规和规章的监管影响，在此基础上，OECD建立了立法需要进行监管影响分析的制度框架，设计了立法前监管影响分析的实施步骤；2009年发布的《监管改革审核：监管影响分析――基于政策一致性的工具》阐释了成员国进行监管影响分析过程中存在的问题，并具体探讨了监管影响分析的各种方法。翻译和出版OECD关于立法前监管影响分析和评估的指引文件，对我国正在开展的立法后与立法前评估，都具有参考和借鉴意义。
目 录
序言Ⅰ
缩略语Ⅹ
部分监管影响分析：政策一致性工具
章监管影响分析：政策一致性工具
节介绍
第二节普遍采用，但实践各异
第三节与RIA绩效有关的潜在问题
第四节长期完善的策略
第五节结论
第二章监管影响分析质量的决定因素
节介绍
第二节RIA程序和方法论
第三节官方因素和RIA质量
第四节具体的质量保证机制
第五节结论
第三章监管影响分析的方法框架：估值、风险和收益―成本分析
节介绍
第二节阈值问题
第三节基本方法要求
第四节BCA方法要素
第五节特定局部分析的作用
第六节风险评估
第七节结论
附件A1RIA方法论指引草案
第四章监管影响分析中纳入竞争评估的可选方法
节介绍
第二节RIA与竞争政策分析
第三节将竞争政策分析作为RIA的一个要素来实施
第四节对限制竞争的主要方式进行审查
第五节全面竞争评估
第六节哪些政策值得开展全面竞争评估
第七节在政策制定过程中，什么时候应当开展竞争评估
第八节谁负责起草和审查竞争评估
第九节是否应当激励政策制定者准备开展适当的评估
第十节竞争评估需要哪些资源
第十一节整合成果
第十二节结论
第五章监管影响分析在公司治理领域决策制定中的应用
节介绍
第二节澄清政策问题
第三节事前监管影响评估的经验
第四节案例研究
第五节事后监管影响评估
第六节内容测试：英国的经营和财务审查
第七节事后咨询
第八节计量经济学研究：选定的例子
第九节结论
第二部分监管影响分析（RIA）制度框架的
建立：决策制定者指引
章介绍
第二章什么是RIA
节监管影响分析的定义
第二节RIA的构成要素：报告和体系
第三节比较不同地区所关注的影响
第三章评估RIA的潜在影响
节监管影响分析的收益
第二节挑战和风险
第三节发展中国家的RIA
第四节引入有效RIA体系的优秀实践经验
第四章引进RIA的先决条件
节确保政治承诺
第二节将RIA适时纳入决策程序
第三节在政府内部建立RIA团队
第五章制定RIA框架
节协调和管理
第二节明确RIA的目标和优先次序
第三节信息收集的策略
第四节运用灵活的分析方法
第五节咨询、参与和透明
第六章准备实施RIA
节制定指引文件
第二节培训监管者
第三节交流是RIA的工具之一
第七章后的考虑
附件1RIA试点项目
附件2OECD成员国的监管机构以及RIA网站
附件3提升RIA能力相关因素的问卷
第三部分OECD监管质量和绩效指引原则
1997~2005年：监管规则的完善和发展
前 言
本书是经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，简称OECD）关于立法的监管影响分析的三篇指引文件。2005年发布的《OECD监管质量和绩效指引原则》（OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance，2005）是一个大纲框架，提出了立法前监管影响分析的基本原则；2008年发布的《监管影响分析(RIA）制度框架的建立：政策制定者指引》［OECD Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA): Guidance for Policy Makers，2008］，具体分析了OECD成员国开展法律、行政法规和规章的监管影响。在此基础上，OECD建立了立法需要进行监管影响分析的制度框架，设计了立法前监管影响分析的实施步骤；2009年发布的《监管影响分析政策一致性工具》（Regulatory Impact Analysis, A Tool For Policy Coherence，2009）阐释了成员国进行监管影响分析过程中存在的问题，并具体探讨了监管影响分析的各种方法。
简言之，三篇指引的宗旨是：任何一项法律、行政法规和规章，都是建立制度、原则和规则，反映的都是政府与市场的关系，都会对市场主体、市场客体、市场内容、市场行为产生影响，而且都会增加行为主体的成本或者收益。因此，OECD建议，任何一项立法，包括法律、行政法规和规章，都应该进行立法前的监管影响分析，包括对企业、个人和政府的影响，对竞争秩序、经济增长、就业、价格、收入分配和贸易的影响，对效率和公平的影响。衡量政府监管的标准是：如果监管指标可以量化成本和收益，则监管的收益大于监管的成本；如果监管指标不可以量化成本和收益，则监管产生的收益证明为其支付成本的正当性（produce benefits that justify costs）。
OECD的三篇指引，主要提供了立法前法律、行政法规和规章的监管影响分析的制度建议、分析框架和分析方法。实质上，三篇指引主要是对立法前法律、行政法规和规章建议设立的制度、原则和规则进行立法前评估，从而发现问题。我国全国人民代表大会常务委员会、国务院法制办公室、地方人民代表大会常务委员会和地方政府，正在开展立法后评估，试点立法前评估，翻译和出版OECD关于立法前监管影响分析和评估的指引文件，对我国正在开展的立法后评估与立法前评估，都具有参考和借鉴意义。
一、政府监管的理论基础
经济学理论假设，只有在满足严格的假设条件下，市场才会存在完全竞争；也只有在完全竞争模型下，市场才能达到均衡，资源才会有效配置。现实经济中，要同时满足这些严格的假设条件是非常困难的。其一，市场是不完全竞争。市场存在垄断和市场势力，很多厂商具有设定价格和影响价格的势力。其二，市场存在不完全信息和不对称信息。无论是厂商还是消费者，对其购买的原材料或是购买的消费品，都会具有信息不完全或者信息不对称的特征。其三，市场存在负外部性。当个人或者厂商的一种行为直接影响到他人，却没有给予支付或者补偿时，就发生了负外部性。负外部性是普遍存在的。例如，企业排放气体对空气的污染、基建工地噪音对相邻居民休息的影响、游客在公共广场乱扔垃圾对广场清洁的影响，这些都是负外部性，而施加影响的企业、基建单位和游客，并没有对产生的负外部性支付费用。其四，市场存在公共物品，有免费搭车现象。公共物品是指一个人对一种物品的消费不会减少其他人对这种物品的消费，减少一个人的消费却需要增加很高的社会成本。公共物品具有非竞争性和非排他性的特征。
因此，垄断和市场势力、信息不完全或者信息不对称、负的外部性和公共物品，经济学把这四种问题称为市场失灵（markets failure）。市场失灵降低了市场资源配置效率，需要政府矫正市场失灵，维护市场秩序，促进市场效率。因此，市场失灵是政府干预的理论基础，OECD在2008年和2009年指引中建议，通过法律法规规定，矫正市场失灵。
二、监管影响分析的概念与机制
监管影响分析（regulatory impact analysis）是立法机关和行政机关评估监管规则基础性、系统性的政策工具，评估新制定或者现行有效的监管规则可能造成的收益，成本，对经济、社会和环境的影响，可以为制定法律法规提供经验性数据和实证性分析。因此，监管影响分析是立法机关和行政机关制定合法、有效和具有前瞻性的法律法规的分析工具。
任何一项法律法规中的监管规则，都会对企业、个人和政府行为主体产生影响，都会对经济、社会和环境产生影响。这种影响包括：，监管对市场的影响。监管直接干预市场配置资源机制，如准入监管、价格监管和各种行政许可，规范的都是市场与行为主体之间的关系。第二，监管对企业的影响。监管规则影响企业的投入、产出、生产技术，从而影响企业的成本、收益、供给和需求的均衡。第三，监管对个人的影响。监管规则影响个人决策，个人的收入预算组合受税收、补贴或其他转移性支付的制约。第四，监管对政府的影响。监管规则影响政府财政收入与支出，任何一项政府监管，政府都要配置办公人员、办公场所和办公经费，这些都构成行政成本支出。第五，监管规则对经济的影响，包括经济增长、价格稳定、就业分布、收入分配和国际收支均衡。第六，监管规则对社会的影响。包括规则对社会公民的公平、无差别待遇、无歧视偏见、规则是否充分反映了社会公平和社会正义。第七，监管规则对环境的影响，包括规则是否保障生态平衡、限制环境污染，是否使得空气、土壤和水资源处于良性循环。
因此，应该评估所有法律、行政法规和规章对经济、社会和环境产生的影响。立法机关和行政机关应当化立法权的公共价值，使制定的法律法规中的监管规则、设计政府与市场的关系，能给政府与市场预留各自调整的时间和空间，为经济社会建设具有稳定预期的制度。
同时，OECD建议建立中央层面的法律法规审核和协调机构。监管机构安排事关政府间的权力分配，OECD成员国因各个国家的历史、政治、经济和文化传统不同，监管机构的安排有所不同。但OECD的经验证明，设置相应的监管机构，对于保证实施和执行监管政策能够起到关键作用，尤其重要的是，建立中央层面的统一审核评估“监管监管者”的机构。该机构的职能是，审查和协调监管机构在制定、修改、实施和评估监管制度、原则和规则过程中出现的相关问题，这是政府机构内部的协调；听取专家学者、利益团体和相关人员的意见，这是外部协调。建立这个机构的机制，将法律、行政法规和规章的制定、审查、执行与协调相分离，保障法律、行政法规和规章的客观性和有效性。
建立中央层面的监管审查和协调机构，一是履行集中审查职能。将规章的制定权与审查权相分离，这个机构专事审查职能，对程序性和实质性条款，进行更客观、更专业、更技术的审查，保证规章与法律、行政命令之间的协调一致。二是履行监管机构之间的协调职能。这个机构的协调，避免了监管机构之间在一些问题上的监管重复、监管冲突和监管真空，使监管机构之间在法律、行政法规和规章的理念、程序、方法和对象上协调一致。三是履行“监管监管者”职能。这个机构的协调和审查，能够避免狭隘的部门偏见和部门利益，广泛征求相关利害关系人、专家学者、同行评议人的意见，提高监管的质量，基本解决监管机构独立制定、发布和实施规章时容易被利益集团“俘获”的问题。从政治功能上看，是一个“监管监管者”的机构；从权力分配上看，是加强和集中了中央行政管理的权力。
三、监管影响分析的方法
监管影响分析工具，如成本―收益分析、成本有效性分析、风险分析和影响分析，是披露市场信息、判断市场失灵严重程度的有效工具。OECD评估了成员国二十多年来运用监管影响分析工具的经验，认为监管影响分析作为一种决策工具，一是系统、一致的基于市场绩效检验政府监管可能对市场产生的各种影响；二是向政府、公众、市场提供了监管影响的各种信息；三是用成本、收益、风险值衡量监管的绩效，反映监管对经济、社会和环境的影响。OECD建议成员国开展了系列性的监管影响评估项目，发现和总结问题，提出修改、废止相关的监管政策。
（一）成本―收益分析（Costbenefit analysis）
成本―收益分析是分析法律对经济、社会和环境的影响产生的成本和效益。通过成本和收益的评估，提供立法与不立法、坚持一种制度设计或者放弃另一种制度设计的比较与选择。OECD建议，成本和收益分析既是一种立法制度，也是法律规定的一种立法原则、程序和方法。
成本―收益分析的前提条件是，分析的对象要有市场、有交易、有价格，运用市场中的经济数据，评估成本和收益，总收益与总成本之差是净收益，终都能用货币形式表示。民商法、经济法、税法和保险法中的对象，大多数是有市场交易和交易价格的。
（二）成本有效性分析（Costeffectiveness analysis）
成本有效性分析是分析法律法规对经济、社会和环境的影响，比较投入不同的成本，选择有效成本，即收益既定下的成本小化，或者成本既定下的收益化。这些没有交易市场和没有交易价格的对象，收益一般通过较长一段时间反映出来，有些收益是不可估量的。
社会法和环境法中有很多对象是难以用收益直接表示的，如安全、健康、卫生、环境保护和生态平衡，这些对象本身不是商品，没有交易市场，也没有交易价格。对这类没有交易市场和交易价格的对象，一般使用成本有效性分析方法进行分析。
成本有效性分析可以作为成本―收益分析的替代工具，比较不同制度设计和规则措施方案产生的成本，选择达到立法目标可以接受的成本支出方案，对制度设计选择做出评价和比较。
（三）风险分析（Risk analysis）
风险分析用于分析评估法律、行政法规和规章在制度设计和制度安排时，是否考虑到不确定性和风险因素。此二者可能会对经济、社会和环境造成严重的损失或者危机。
风险分析可以用于防范和化解风险。进行风险分析需要界定风险类型，如食品安全法规中的色素风险和比例风险，金融法规中的市场风险、信用风险、操作性风险、流动性风险、泡沫风险和系统性风险；分析风险出现的可能性，从不确定性转化为风险的概率以及防火墙设置；分析风险可能造成的经济、社会和环境影响；分析应对风险的制度安排。
风险分析对经济安全、社会安全和国家安全尤为重要，法律、行政法规和规章是否能够以有效的制度防范和化解风险，是建立制度和设计规则时必须考虑的关键要素。
（四）影响分析（Impact analysis）
立法是对市场资源配置的重新分配，是对利益关系的重大调整，个人、企业和政府都受到影响。因此，立法前的影响分析，是决定立法中所设立的制度、原则和规则是否成熟的重要步骤。
立法前的影响分析包括确定法律、行政法规和规章中设立的制度、原则和规则，关键是受影响的行为主体是否接受议案设计的制度和规则。影响分析包括：影响发生的可能性、影响发生的领域、影响范围、影响程度。从影响主体看，要确定谁受到影响，包括个人、企业和政府；从影响方式看，要分析直接影响和间接影响；从影响结果看，要讨论积极影响和消极影响；从影响范围看，要分析一国内部影响和国际影响；从影响时间看，要探讨短期影响和长期影响。
立法前的影响分析主要是实证分析，要有相关数据的支撑。在实证分析的基础上再进行规范分析，得出是否设立某项制度、原则和规则的立法建议。
四、政府监管影响分析的衡量标准
OECD认为，法律、行政法规和规章是否对稀缺资源进行了公正、有效配置，是否激励相融，衡量的标准是：立法的收益大于成本，或者立法收益能够证明为其支付成本的正当性。一方面，成本―收益分析将市场配置资源的思路引入立法领域，成本小化、收益化和激励相融，成为制定法律、行政法规和规章的约束条件。它要求对一项立法所有可能的影响信息进行充分的调查与分析，并将治理市场失灵的成本和收益进行比较，用市场方法分析、衡量、解决市场失灵问题。这就提出了法律的有效性问题和激励相融问题。纸上的法律或公告中的法律，变成现实中被社会执行和遵守的法律，执法者和守法者都会考虑一个非常现实的问题：通过成本收益比较、激励相融比较，执法者和守法者都会做出一种选择。如果成本大于收益，激励不相融，对执法者来说，明处做如变相收费，暗处做则收受贿赂，或法律高悬敷衍应付；对守法者来说，结果就是愿意践踏法律的底线，实施法律禁止行为。因此，法律、行政法规和规章的制度设计要激励相融，能够激励执法者依法行政，能够激励守法者依法行事。成本―收益分析为立法设计激励相融制度，提供了分析方法。
另一方面，成本―收益分析能够克服立法、执法和守法中的信息不对称问题。现代立法，法律基本上负责建立制度框架、安排原则体系，而把法律中可操作性的规则、措施和数量关系委托给政府；政府制定行政法规，或者部委制定规章和规范性文件，形成了法律――行政法规――规章――规范性文件的立法传导机制，实质上是一个立法委托―代理结构，而且代理链条在不断拓宽和加深。在立法委托―代理结构中，国会（议会）作为委托人，行政机关作为代理人，委托人委托授权给代理人。在代理人对委托人诚信的条件下，代理人可以凭借专业技术知识达到委托人的立法目标。根据利益集团或者部门利益假定，由于信息不对称、不充分，代理人可以利用已经取得的委托授权，违背委托人的意志谋取利益。委托人为了克服信息不对称、不充分的状况，希望把代理成本降到小化，建立相应的制度约束代理人。
成本―收益分析为委托人克服信息不对称、不充分提供了控制代理人的工具。委托人要求代理人实施成本―收益分析，代理人必须收集、分析和披露市场信息，评估成本和收益，可以在一定程度上克服信息不对称、不充分问题，实现对代理人的有效控制。
五、建立立法前监管影响分析指引
立法前的监管影响分析指引，既是对监管类法律法规原则性框架的解释和细化，也是对监管机构提议、制定、发布和实施规章的程序性和实体性的统一规范，其核心是建立市场健康有效运行的秩序和环境。建立监管影响的分析框架，规范监管影响分析的原则、程序、方法、步骤和衡量标准。
，监管什么。监管是政府基于法律、行政法规和规章对市场进行干预。监管什么，就是要对市场失灵产生的问题进行透彻的分析，如不完全竞争产生的垄断、信息不对称产生的消费者福利损失、负的外部性产生的社会承担私人成本和公共危害、公共物品市场供给缺少激励产生的短缺，等等，这些问题需要政府监管。监管机构对问题的调查、分析和确定，是制定法律、行政法规和规章并实施监管行为的关键一步。
第二，如何监管。OECD建议放弃传统的命令与控制的监管方式，倡导市场化的监管理念。尤其是强调监管影响分析的工具，包括成本―收益分析、成本有效性分析、风险分析和影响分析，通过这些分析工具和方法，量化监管的成本和收益；即使难以量化收益的，选择成本有效性分析也能衡量和选择有效成本投入。立法机构和行政机构应该理解和掌握一个基本理论，市场经济需要市场方法的监管。
第三，监管的效果如何。监管的效果，一方面衡量监管的规则是否规范了市场失灵问题，具体的制度设计是否能解决市场失灵问题；另一方面体现被监管对象或者利益相关者是否遵守规则。随着市场扩大和交易深化，经济社会发展面临新情况、新问题和新常态，如美国、欧盟学者所称，我们从出生到死亡，生活在一个监管型的国家中。但是，监管机构是否依据法律法规监管、
简言之，三篇指引的宗旨是：任何一项法律、行政法规和规章，都是建立制度、原则和规则，反映的都是政府与市场的关系，都会对市场主体、市场客体、市场内容、市场行为产生影响，而且都会增加行为主体的成本或者收益。因此，OECD建议，任何一项立法，包括法律、行政法规和规章，都应该进行立法前的监管影响分析，包括对企业、个人和政府的影响，对竞争秩序、经济增长、就业、价格、收入分配和贸易的影响，对效率和公平的影响。衡量政府监管的标准是：如果监管指标可以量化成本和收益，则监管的收益大于监管的成本；如果监管指标不可以量化成本和收益，则监管产生的收益证明为其支付成本的正当性（produce benefits that justify costs）。
OECD的三篇指引，主要提供了立法前法律、行政法规和规章的监管影响分析的制度建议、分析框架和分析方法。实质上，三篇指引主要是对立法前法律、行政法规和规章建议设立的制度、原则和规则进行立法前评估，从而发现问题。我国全国人民代表大会常务委员会、国务院法制办公室、地方人民代表大会常务委员会和地方政府，正在开展立法后评估，试点立法前评估，翻译和出版OECD关于立法前监管影响分析和评估的指引文件，对我国正在开展的立法后评估与立法前评估，都具有参考和借鉴意义。
一、政府监管的理论基础
经济学理论假设，只有在满足严格的假设条件下，市场才会存在完全竞争；也只有在完全竞争模型下，市场才能达到均衡，资源才会有效配置。现实经济中，要同时满足这些严格的假设条件是非常困难的。其一，市场是不完全竞争。市场存在垄断和市场势力，很多厂商具有设定价格和影响价格的势力。其二，市场存在不完全信息和不对称信息。无论是厂商还是消费者，对其购买的原材料或是购买的消费品，都会具有信息不完全或者信息不对称的特征。其三，市场存在负外部性。当个人或者厂商的一种行为直接影响到他人，却没有给予支付或者补偿时，就发生了负外部性。负外部性是普遍存在的。例如，企业排放气体对空气的污染、基建工地噪音对相邻居民休息的影响、游客在公共广场乱扔垃圾对广场清洁的影响，这些都是负外部性，而施加影响的企业、基建单位和游客，并没有对产生的负外部性支付费用。其四，市场存在公共物品，有免费搭车现象。公共物品是指一个人对一种物品的消费不会减少其他人对这种物品的消费，减少一个人的消费却需要增加很高的社会成本。公共物品具有非竞争性和非排他性的特征。
因此，垄断和市场势力、信息不完全或者信息不对称、负的外部性和公共物品，经济学把这四种问题称为市场失灵（markets failure）。市场失灵降低了市场资源配置效率，需要政府矫正市场失灵，维护市场秩序，促进市场效率。因此，市场失灵是政府干预的理论基础，OECD在2008年和2009年指引中建议，通过法律法规规定，矫正市场失灵。
二、监管影响分析的概念与机制
监管影响分析（regulatory impact analysis）是立法机关和行政机关评估监管规则基础性、系统性的政策工具，评估新制定或者现行有效的监管规则可能造成的收益，成本，对经济、社会和环境的影响，可以为制定法律法规提供经验性数据和实证性分析。因此，监管影响分析是立法机关和行政机关制定合法、有效和具有前瞻性的法律法规的分析工具。
任何一项法律法规中的监管规则，都会对企业、个人和政府行为主体产生影响，都会对经济、社会和环境产生影响。这种影响包括：，监管对市场的影响。监管直接干预市场配置资源机制，如准入监管、价格监管和各种行政许可，规范的都是市场与行为主体之间的关系。第二，监管对企业的影响。监管规则影响企业的投入、产出、生产技术，从而影响企业的成本、收益、供给和需求的均衡。第三，监管对个人的影响。监管规则影响个人决策，个人的收入预算组合受税收、补贴或其他转移性支付的制约。第四，监管对政府的影响。监管规则影响政府财政收入与支出，任何一项政府监管，政府都要配置办公人员、办公场所和办公经费，这些都构成行政成本支出。第五，监管规则对经济的影响，包括经济增长、价格稳定、就业分布、收入分配和国际收支均衡。第六，监管规则对社会的影响。包括规则对社会公民的公平、无差别待遇、无歧视偏见、规则是否充分反映了社会公平和社会正义。第七，监管规则对环境的影响，包括规则是否保障生态平衡、限制环境污染，是否使得空气、土壤和水资源处于良性循环。
因此，应该评估所有法律、行政法规和规章对经济、社会和环境产生的影响。立法机关和行政机关应当化立法权的公共价值，使制定的法律法规中的监管规则、设计政府与市场的关系，能给政府与市场预留各自调整的时间和空间，为经济社会建设具有稳定预期的制度。
同时，OECD建议建立中央层面的法律法规审核和协调机构。监管机构安排事关政府间的权力分配，OECD成员国因各个国家的历史、政治、经济和文化传统不同，监管机构的安排有所不同。但OECD的经验证明，设置相应的监管机构，对于保证实施和执行监管政策能够起到关键作用，尤其重要的是，建立中央层面的统一审核评估“监管监管者”的机构。该机构的职能是，审查和协调监管机构在制定、修改、实施和评估监管制度、原则和规则过程中出现的相关问题，这是政府机构内部的协调；听取专家学者、利益团体和相关人员的意见，这是外部协调。建立这个机构的机制，将法律、行政法规和规章的制定、审查、执行与协调相分离，保障法律、行政法规和规章的客观性和有效性。
建立中央层面的监管审查和协调机构，一是履行集中审查职能。将规章的制定权与审查权相分离，这个机构专事审查职能，对程序性和实质性条款，进行更客观、更专业、更技术的审查，保证规章与法律、行政命令之间的协调一致。二是履行监管机构之间的协调职能。这个机构的协调，避免了监管机构之间在一些问题上的监管重复、监管冲突和监管真空，使监管机构之间在法律、行政法规和规章的理念、程序、方法和对象上协调一致。三是履行“监管监管者”职能。这个机构的协调和审查，能够避免狭隘的部门偏见和部门利益，广泛征求相关利害关系人、专家学者、同行评议人的意见，提高监管的质量，基本解决监管机构独立制定、发布和实施规章时容易被利益集团“俘获”的问题。从政治功能上看，是一个“监管监管者”的机构；从权力分配上看，是加强和集中了中央行政管理的权力。
三、监管影响分析的方法
监管影响分析工具，如成本―收益分析、成本有效性分析、风险分析和影响分析，是披露市场信息、判断市场失灵严重程度的有效工具。OECD评估了成员国二十多年来运用监管影响分析工具的经验，认为监管影响分析作为一种决策工具，一是系统、一致的基于市场绩效检验政府监管可能对市场产生的各种影响；二是向政府、公众、市场提供了监管影响的各种信息；三是用成本、收益、风险值衡量监管的绩效，反映监管对经济、社会和环境的影响。OECD建议成员国开展了系列性的监管影响评估项目，发现和总结问题，提出修改、废止相关的监管政策。
（一）成本―收益分析（Costbenefit analysis）
成本―收益分析是分析法律对经济、社会和环境的影响产生的成本和效益。通过成本和收益的评估，提供立法与不立法、坚持一种制度设计或者放弃另一种制度设计的比较与选择。OECD建议，成本和收益分析既是一种立法制度，也是法律规定的一种立法原则、程序和方法。
成本―收益分析的前提条件是，分析的对象要有市场、有交易、有价格，运用市场中的经济数据，评估成本和收益，总收益与总成本之差是净收益，终都能用货币形式表示。民商法、经济法、税法和保险法中的对象，大多数是有市场交易和交易价格的。
（二）成本有效性分析（Costeffectiveness analysis）
成本有效性分析是分析法律法规对经济、社会和环境的影响，比较投入不同的成本，选择有效成本，即收益既定下的成本小化，或者成本既定下的收益化。这些没有交易市场和没有交易价格的对象，收益一般通过较长一段时间反映出来，有些收益是不可估量的。
社会法和环境法中有很多对象是难以用收益直接表示的，如安全、健康、卫生、环境保护和生态平衡，这些对象本身不是商品，没有交易市场，也没有交易价格。对这类没有交易市场和交易价格的对象，一般使用成本有效性分析方法进行分析。
成本有效性分析可以作为成本―收益分析的替代工具，比较不同制度设计和规则措施方案产生的成本，选择达到立法目标可以接受的成本支出方案，对制度设计选择做出评价和比较。
（三）风险分析（Risk analysis）
风险分析用于分析评估法律、行政法规和规章在制度设计和制度安排时，是否考虑到不确定性和风险因素。此二者可能会对经济、社会和环境造成严重的损失或者危机。
风险分析可以用于防范和化解风险。进行风险分析需要界定风险类型，如食品安全法规中的色素风险和比例风险，金融法规中的市场风险、信用风险、操作性风险、流动性风险、泡沫风险和系统性风险；分析风险出现的可能性，从不确定性转化为风险的概率以及防火墙设置；分析风险可能造成的经济、社会和环境影响；分析应对风险的制度安排。
风险分析对经济安全、社会安全和国家安全尤为重要，法律、行政法规和规章是否能够以有效的制度防范和化解风险，是建立制度和设计规则时必须考虑的关键要素。
（四）影响分析（Impact analysis）
立法是对市场资源配置的重新分配，是对利益关系的重大调整，个人、企业和政府都受到影响。因此，立法前的影响分析，是决定立法中所设立的制度、原则和规则是否成熟的重要步骤。
立法前的影响分析包括确定法律、行政法规和规章中设立的制度、原则和规则，关键是受影响的行为主体是否接受议案设计的制度和规则。影响分析包括：影响发生的可能性、影响发生的领域、影响范围、影响程度。从影响主体看，要确定谁受到影响，包括个人、企业和政府；从影响方式看，要分析直接影响和间接影响；从影响结果看，要讨论积极影响和消极影响；从影响范围看，要分析一国内部影响和国际影响；从影响时间看，要探讨短期影响和长期影响。
立法前的影响分析主要是实证分析，要有相关数据的支撑。在实证分析的基础上再进行规范分析，得出是否设立某项制度、原则和规则的立法建议。
四、政府监管影响分析的衡量标准
OECD认为，法律、行政法规和规章是否对稀缺资源进行了公正、有效配置，是否激励相融，衡量的标准是：立法的收益大于成本，或者立法收益能够证明为其支付成本的正当性。一方面，成本―收益分析将市场配置资源的思路引入立法领域，成本小化、收益化和激励相融，成为制定法律、行政法规和规章的约束条件。它要求对一项立法所有可能的影响信息进行充分的调查与分析，并将治理市场失灵的成本和收益进行比较，用市场方法分析、衡量、解决市场失灵问题。这就提出了法律的有效性问题和激励相融问题。纸上的法律或公告中的法律，变成现实中被社会执行和遵守的法律，执法者和守法者都会考虑一个非常现实的问题：通过成本收益比较、激励相融比较，执法者和守法者都会做出一种选择。如果成本大于收益，激励不相融，对执法者来说，明处做如变相收费，暗处做则收受贿赂，或法律高悬敷衍应付；对守法者来说，结果就是愿意践踏法律的底线，实施法律禁止行为。因此，法律、行政法规和规章的制度设计要激励相融，能够激励执法者依法行政，能够激励守法者依法行事。成本―收益分析为立法设计激励相融制度，提供了分析方法。
另一方面，成本―收益分析能够克服立法、执法和守法中的信息不对称问题。现代立法，法律基本上负责建立制度框架、安排原则体系，而把法律中可操作性的规则、措施和数量关系委托给政府；政府制定行政法规，或者部委制定规章和规范性文件，形成了法律――行政法规――规章――规范性文件的立法传导机制，实质上是一个立法委托―代理结构，而且代理链条在不断拓宽和加深。在立法委托―代理结构中，国会（议会）作为委托人，行政机关作为代理人，委托人委托授权给代理人。在代理人对委托人诚信的条件下，代理人可以凭借专业技术知识达到委托人的立法目标。根据利益集团或者部门利益假定，由于信息不对称、不充分，代理人可以利用已经取得的委托授权，违背委托人的意志谋取利益。委托人为了克服信息不对称、不充分的状况，希望把代理成本降到小化，建立相应的制度约束代理人。
成本―收益分析为委托人克服信息不对称、不充分提供了控制代理人的工具。委托人要求代理人实施成本―收益分析，代理人必须收集、分析和披露市场信息，评估成本和收益，可以在一定程度上克服信息不对称、不充分问题，实现对代理人的有效控制。
五、建立立法前监管影响分析指引
立法前的监管影响分析指引，既是对监管类法律法规原则性框架的解释和细化，也是对监管机构提议、制定、发布和实施规章的程序性和实体性的统一规范，其核心是建立市场健康有效运行的秩序和环境。建立监管影响的分析框架，规范监管影响分析的原则、程序、方法、步骤和衡量标准。
，监管什么。监管是政府基于法律、行政法规和规章对市场进行干预。监管什么，就是要对市场失灵产生的问题进行透彻的分析，如不完全竞争产生的垄断、信息不对称产生的消费者福利损失、负的外部性产生的社会承担私人成本和公共危害、公共物品市场供给缺少激励产生的短缺，等等，这些问题需要政府监管。监管机构对问题的调查、分析和确定，是制定法律、行政法规和规章并实施监管行为的关键一步。
第二，如何监管。OECD建议放弃传统的命令与控制的监管方式，倡导市场化的监管理念。尤其是强调监管影响分析的工具，包括成本―收益分析、成本有效性分析、风险分析和影响分析，通过这些分析工具和方法，量化监管的成本和收益；即使难以量化收益的，选择成本有效性分析也能衡量和选择有效成本投入。立法机构和行政机构应该理解和掌握一个基本理论，市场经济需要市场方法的监管。
第三，监管的效果如何。监管的效果，一方面衡量监管的规则是否规范了市场失灵问题，具体的制度设计是否能解决市场失灵问题；另一方面体现被监管对象或者利益相关者是否遵守规则。随着市场扩大和交易深化，经济社会发展面临新情况、新问题和新常态，如美国、欧盟学者所称，我们从出生到死亡，生活在一个监管型的国家中。但是，监管机构是否依据法律法规监管、
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