中国地区金融生态环境评价（2013～2014）

　　本书分为上下两篇，上篇主要阐明地方债务问题是金融生态的一种异化表现，在宏观层面说明地方债务的结构性风险及衍生风险，在微观层面测度各地债务可承受水平，重点考虑地方债务对金融稳定影响的前提下对地区金融生态环境进行评价；下篇主要阐明金融生态环境评价与地方政府信用评级的关系，地方政府信用评级方法以及中国特有的评级要素，国外地方政府破产的经验总结以及当前对地方政府债务工作的总结和展望。

　　李扬，男，汉族，1951年9月出生，安徽怀远人。研究员，博士生导师。现任中国社会科学院学部委员，中国社会科学院原副院长。十二届全国人大代表，全国人大财经委员会委员，中国博士后科学基金会副理事长，第三任中国人民银行货币政策委员会委员，中国金融学会副会长，中国财政学会副会长，中国国际金融学会副会长，中国城市金融学会副会长，中国海洋研究会副理事长。1968年11月参加工作，1984年6月加入中国共产党，中国社会科学院学部委员，研究员，博士研究生。1968年11月至1970年12月，安徽淮南唐山乡插队；1970年12月至1978年2月，安徽淮南建筑安装总公司工人；1978年2月至1981年12月，安徽大学经济系学生；1981年12月至1984年12月，复旦大学（安徽大学委培）硕士研究生；1984年12月至1986年10月，安徽大学经济系教师；1986年10月至1989年7月，中国人民大学财政金融系博士研究生；1989年7月至1991年6月，中国社会科学院财贸经济研究所研究人员；1991年6月至1994年3月，中国社会科学院财贸经济研究所财贸金融室副主任（其间，1991年8月评为副研究员）；1994年3月至1995年2月，中国社会科学院财贸经济研究所财贸金融室主任；1995年2月至1998年9月，中国社会科学院财贸经济研究所副所长（其间，1995年8月评为研究员）；1998年9月至1999年3月，赴美访问学者；1999年3月至2003年2月，中国社会科学院财贸经济研究所副所长（其间，2000年1月换届选举为党委副书记）；2003年2月至2008年9月，中国社会科学院金融研究所所长、临时党委书记（其间，2003年11月选举为党委书记）；2008年9月至2009年7月，中国社会科学院金融研究所所长；2009年7月至2015年5月，中国社会科学院党组成员、副院长兼金融研究所所长。2011年被评为国际欧亚科学院院士。1992年，获“*有突出贡献中青年专家”称号。1993年，享受国务院“政府特殊津贴”。1997年，被选为人事部等国家七部委首批“百千万人才工程”、第二层次人选。2002年，被科技部授予“全国杰出专业技术人才”称号。1990年以来，5次获得“孙冶方经济科学奖”著作奖和论文奖，4次获得中国社会科学院优秀成果奖。
　　王国刚，男，1955年11月出生，江苏无锡人。博士生导师，经济学教授，经济学博士，政府特殊津贴获得者。现任中国社会科学院金融研究所所长，兼任国家社科基金规划评审组专家，中国开发性金融促进会副会长、中国市场学会副会长、中国外汇投资协会副会长，中国金融学会副秘书长兼常务理事、中国城市金融学会常务理事、中国农村金融学会常务理事、中国资产评估协会常务理事、中国城市经济学会常务理事等职；曾任“江苏兴达证券投资服务有限公司”总经理、“江苏兴达会计师事务所”董事长、“中国华夏证券有限公司”副总裁等职。
　　冯光华，经济学博士，高级经济师。先后在中国人民银行国库司、上海公开市场操作室、资金司、货币政策司和金融市场司等部门从事国库管理、货币政策操作、金融市场研究、规划和管理等工作。现任中国银行间市场交易商协会副秘书长，中债资信评估有限责任公司董事长、总裁。
　　刘煜辉，湖南长沙人，经济学博士研究员。现任中国社会科学院金融重点实验室主任，广发证券首席经济学家 ，中国经济评价中心主任，研究员，香港金融管理局客座研究员，中国社科院研究生院等多所大学教授，博导。其他社会任职包括：中国农业银行风险管理顾问；南方基金宏观经济顾问；杭州银行等金融机构和湘电股份等国企独立董事等；中国首席经济学家论坛30人成员。

上篇　地方政府债务与地区金融生态建设
从金融生态评估到地方政府债务治理／003
　　一　金融生态研究的历史缘起和演进／003
　　二　开展金融生态研究以来的良性效果／006
　　三　地方债务问题是金融生态的异化／008
　　四　地方债务治理：城市建设投融资机制的改革对策／014
地方政府债务的结构性风险及衍生风险／018
　　一　地方政府债务规模及增长原因／018
　　二　地方政府债务的结构性风险／019
　　三　地方政府债务的衍生风险／024
　　四　结论及对策建议／027
地方政府债务可承受水平测度——基于期权思想的方法／029
　　一　引言及相关文献综述／029
　　二　基于期权思想测度债务水平的建模思路／032
　　三　地方政府可偿债资金测算／034
　　四　地方政府债务可承受水平测度／046
　　五　研究结论及进一步研究方向／052
2013～2014年中国地区金融生态环境评价结果报告／056
　　一　2013～2014年中国地区金融生态环境的态势分析／056
　　二　地方政府债务和政府治理对金融稳定的影响／063
　　三　地区经济基础／078
　　四　地区金融发展／093
　　五　制度与诚信文化／103
　　六　城市金融生态环境的综合比较／119
　　七　总结／132
2013～2014年中国地区金融生态环境问卷调查结果分析报告／141
　　一　法治环境／141
　　二　政府治理与地方政府债务／149
　　三　诚信文化／156
　　四　总结／165

下篇　地方政府主体信用评级及中国特色评级要素研究
地区金融生态环境评价与地方政府信用评级的关系分析／169
　　一　地区金融生态环境和地方政府信用评级的基本概念／169
　　二　地区金融生态环境评价与地方政府信用评级的异同／171
　　三　地方政府信用评级可与地区金融生态环境评价有机结合／174
中国地方政府主体信用评级方法／177
　　一　地方政府界定及适用范围／177
　　二　中国地方政府财政、债务特征和发展趋势／178
　　三　评级思路／181
　　四　地方政府评级要素／183
　　五　主要衡量指标／199
中央政府对地方政府提供支持或救助可能性的分析方法研究／201
　　一　中国中央政府和地方政府关系特征／201
　　二　中央政府对地方政府提供支持或救助可能性的理论分析／203
　　三　中央政府对地方政府提供支持主要权衡因素及评价指标／206
国有资产对地方政府主体信用评级的影响／210
　　一　国外地方政府的国有资产及核算情况／210
　　二　中国的国有资产定义及分类／211
　　三　国有资产的监管制度／211
　　四　地方政府国有资产价值测算／213
　　五　地方政府信用评级中国有资产的影响分析／213
美国底特律市破产对中国地方政府债务风险的启示／215
　　一　破产原因简析／215
　　二　信用级别变化／217
　　三　破产后处置方式及影响／217
　　四　对我国地方政府债务管理的启示／218
自发自还地方政府债券的总结和展望／222
《关于加强地方政府性债务管理的意见》点评之一——城投公司加速质变／230
　　一　城投公司转型将加速由量变走向质变／231
　　二　以公益性项目融资为主的城投债发行规模将大幅下降，有收益的
　　　　市政债券将继续保留／232
　　三　存量城投债券信用将重塑、分化加大／233
　　四　未来将重新梳理城投公司评级思路和信用等级／234
《关于加强地方政府性债务管理的意见》点评之二
　　——形成发债、PPP等并存的多种基础设施融资模式／236

附录A　金融生态环境评价指标体系／241
附录B　金融生态环境评价模型／243
附录C　信贷资产质量评定以及等级设定的方法／246
附录D　评价结果／250

　　序

　　2014年，世界经济仍处于缓慢复苏期，回升步伐受到诸多深层次结构性矛盾的制约，面对错综复杂的国际环境和“三期”叠加的国内形势，党中央、国务院科学统筹“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”的发展目标，向改革创新要动力、向结构调整要助力，着力发挥市场机制作用。随着深化改革的全面推进、简政放权系列举措陆续出台，利率市场化、汇率市场化不断提速，结构调整、产能优化取得阶段性成果，国内经济逐渐步入“新常态”，经济转型升级势头总体良好。
　　“新常态”孕育着新机遇、新动力，供应链重组、经济结构调整、治理体系重塑和大国关系再造，中国经济将走上追求质量、效益和可持续发展的道路。但同时，“新常态”也带来新要求、新挑战，原有增长模式下所形成的风险因素或将不断暴露、释放，并且随着我国经济体量、全球影响力的不断提升，中国经济这艘巨轮面临着更巨大的压力、更艰巨的挑战与更复杂的风险。这其中，中国地方政府性债务因其深远影响及潜藏风险，可以说已经成为当前被高度关注的重要课题。
　　就内在成因而言，地方政府所肩负的发展使命是其融资举债的主要动因。近十年来，我国处于加快推进工业化、信息化、城市化、市场化和国际化的发展阶段，各级地方政府不仅承担着依靠基础设施建设等来发展地区经济的艰巨任务，而且肩负着供给基本养老、教育、医疗等公共产品以切实改善民生的使命，生产性、生活性公共产品的持续供给需要地方政府具有较强的资金动员和配置能力。加之在“GDP激励机制”的驱动下，地方政府资本支出的预算软约束明显，纷纷通过预算外融资模式创新为地方政府基础设施建设筹集资金，地方政府融资平台应运而生。尤其是在2008年国际金融危机以后，各地政府融资平台迅速扩张，地方政府性债务规模快速增长。根据审计署2013年审计结果，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务为10.89万亿元，负有担保责任的债务为2.67万亿元，承担一定救助责任的债务为4.34万亿元。整体而言，我国地方政府债务仍处在较为可控的范围，地方政府债务支出也形成了大量的优质资产，比如土地储备、轨道交通、保障房、高速公路等，加之国有企业净资产等为抵御各类债务风险提供了较为坚实的物质基础。但与此同时，地方政府债务规模增长过快、部分地方债务负担较重、融资成本较高等潜在风险点亦不容忽视。
　　党中央、国务院多次强调“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”，尤其在经济金融全球化的大背景下，国际国内经济形势更趋复杂多变，要求我们必须以全球视野和战略眼光，正确看待、有效解决地方政府债务问题，牢牢守住不发生区域性、系统性金融风险的底线，确保国家经济金融安全，确保社会和谐稳定。2014年以来，中央政府、各主管部门在加快推进地方政府债券改革的道路上不断加码发力，5月，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，试水地方政府自主发债；8月，《预算法》的修改为省级地方政府发债确立了法律依据，10月，国务院颁布的《关于加强地方政府性债务管理意见》（简称“43号文”）进一步清楚勾勒了地方债务治理路线图，赋予地方政府依法适度举债权限，地方政府债务融资迎来了“向公众交底、让市场选择”的全新时代。长期来看，“改革创新与防范风险”仍将成为社会发展、经济发展、市场发展的主旋律，在探索如何应对地方政府性债务融资风险这一现实问题的过程中，有关部门及学界、业界亦逐步形成共识——市场化、透明化是规范地方债发展的根本之道。
　　“市场化”意味着拓宽市场化的融资渠道，建立市场化的地方政府融资模式，形成市场化的地方债风险与收益定价机制，真正树立起“谁受益谁出钱、谁发行谁偿还”的市场化运行规则。在当前经济转型升级的大背景下，在国务院大力倡导下，多部委加快落实简政放权、转变政府职能，未来，推广运用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营将是大势所趋。地方政府一方面可与社会资本合作(PPP)成立特殊目的公司，通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式融资；另一方面，地方政府也可发行一般债券和专项债券，借助债务融资市场产品工具创新、制度机制创新，进一步拓宽地方政府的融资途径，更好地满足其融资需求，优化融资模式。
　　“透明化”意味着要理顺并完善地方债务管理体系，构建多维度、多层次、全流程的市场化风险识别与控制体系，及时应对局部性、区域性风险，及时公开地方政府的信用评级、债券发行使用和偿还等基本信息以及地方政府经济财政债务数据等，接受社会广泛监督，真正实现公债资金良性循环。这其中，信用评级无疑将成为推动地方政府性债务阳光化、透明化的关键环节。由于地方政府性债务融资依托于地方政府信用，与地方经济发展、财政收支、政府治理等紧密相连，其信用风险凸显一定的特殊性、关联性、复杂性，加大了风险研判的难度。因此，信用评级有望成为搭建地方债务与风险防范之间“平衡木”的重要考虑因素。国务院43号文明确指出“建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场”，在充分披露信息的基础上开展地方政府信用评级，对地方政府的偿债能力进行客观公正的评价，对风险进行有效识别与揭示，是建立地方政府债务融资的市场化约束和风险分担机制的基础条件，是对地方政府举债融资行为建立正向激励约束的必要举措，是提高地方政府债务融资的透明度与规范性的重要基石。
　　地方政府债务风险研判问题是一个复杂的系统工程，必须科学论证，开展大量的基础性研究工作。地区金融生态环境作为地方政府生存和发展的外部环境，对地方政府融资可获得性、融资成本、未来债务偿还等方面有重大影响。自2005年起，中国社会科学院受中国人民银行委托，对地区金融生态环境评价开展研究，先后出版了四部《中国城市金融生态环境评价》报告，建立了较为系统的评价体系。而中债资信评级公司（中国人民银行主管）作为落实中国政府在G20会议上关于推进评级业改革承诺的重要举措、探索评级行业营运模式创新的试点单位，自成立以来立足于服务地方政府债券市场发展、服务地方金融生态环境改善，在相关领域持续研究，在地方政府评级技术、业务经验、人才储备等方面进行了积极准备，搭建了一套中国地方政府信用评级体系，并与中国社会科学院合作开展了“中国地方政府信用评级模型研究”课题研究。2014年中债资信先后参与了北京、江苏、浙江三省（市）2014年地方政府债券信用评级项目，在评级实际工作中应用和检验了《中国地区金融生态环境评价（2013～2014）》相关成果。出于共同维护市场金融生态环境的使命感与责任感，在几年深入研究与技术积累的基础上，中国社会科学院与中债资信联合出版《中国地区金融生态环境评价（2013～2014）》，希望此书能为完善地方政府债务管理体系、建立地方政府债务的风险评估和约束机制提供有益参考，为推动我国金融市场建设和支持实体经济发展添砖加瓦。后，感谢在本书的编写过程中相关主管部门给予我们的关怀、指导与支持，感谢市场成员、行业专家及各界同人为我们提供了丰富的案例与素材，也感谢所有编写人员为此书出版付出的辛勤汗水与不懈努力。

　　冯光华
　　2015年5月