城乡一体化发展背景下的地票法律制度完善研究

　　地票，作为一种创新性的建设用地指标形式，对实现城乡一体化发展具有重要意义。要实现地票市场可持续性发展、充分发挥地票功能，应当完善地票法律制度，形成包括地票供给、地票申领、地票交易、地票使用、地票融资、地票收益分配、地票使用、地票登记、地票市场调控与监管、地票交易平台在内的完整法律体系，运用法治力量保障地票运作的规范性、实效性与可持续性，真正实现地区城乡一体化发展。
　　重庆地票交易在全国开展较早，其实践经验为在全国范围内推广地票交易提供了有益启示。本书以重庆地票市场为考察样本，以地票法律制度现状剖析、问题揭示及完善路径为核心线索，围绕地票运作法律制度、地票市场调控与监管法律制度、地票交易平台运行法律制度进行研究。同时，介绍了重庆地票市场的相关调研情况，让读者更具体地了解重庆相关区县实施地票交易的运作过程，增强了本书的实践性与针对性。

　　陈治，1978年9月生，西南政法大学经济法学院副教授，法学博士。
　　在《法商研究》、《政法论坛》、《法制与社会发展》等刊物发表学术论文30余篇。主要著作有：《福利供给变迁中的经济法功能研究》、《我国实施民生财政的法律保障机制研究》、《推进国家治理现代化背景下的财政法治热点问题研究》，《新农村建设中的经济法制创新研究》（合著）。参编“十二五”*规划教材《竞争法》、全国法律硕士教材《经济法》等。
　　主持国家社科基金、司法部和重庆市重大决策咨询项目，主持、主研其他省部级以上课题多项。
　　获中国法学会法学家论坛征文一等奖、重庆市优秀博士学位论文、重庆市优秀硕士学位论文等奖项。
　　李瑞雪，1987年2月生，黑龙江省齐齐哈尔市人。2010年、2013年先后毕业于西南政法大学法学院和经济法学院，获法学学士、经济法学硕士学位，现为西南政法大学经济法学专业博士研究生。
　　主要研究领域为金融法和农业法。在《法学评论》、《现代经济探讨》、《经济法论坛》、《河南财经政法大学学报》、《西南政法大学学报》、《南方金融》等期刊发表学术论文多篇。
　　获中国法学会经济法学研究会2012年、2013年年会青年优秀论文三等奖，硕士毕业论文获2014年年度重庆市优秀硕士学位论文。

章地票的理论解析与制度供给
　一、地票的含义及其运作过程
　二、重庆地票运行状况
　三、地票法律制度供给现状
　　（一）地票运作法律制度供给
　　（二）地票市场调控与监管法律制度供给
　　（三）地票交易平台法律制度供给
　四、地票法律制度完善进路
　　（一）完善地票法律制度的基本原则
　　（二）地票运作法律制度完善
　　（三）地票市场调控与监管法律制度完善
　　（四）地票交易平台法律制度完善
第二章地票供给与申领法律制度
　一、地票供给与申领的概述
　　（一）地票供给与申领的含义与程序
　　（二）地票供给与申领的相关规定
　　（三）规范地票供给与申领的意义
　二、地票供给与申领存在的制度瓶颈
　　（一）复垦计划申报核查规则难以确保复垦计划的科学性
　　（二）现行规则没有将农民确立为独立的复垦权利主体
　　（三）复垦项目实施规则存在缺陷
　　（四）复垦项目验收规则存在缺陷
　　（五）地票签发规则严重缺位
　　（六）地票直接使用规则缺位
　三、地票供给与申领法律制度完善
　　（一）完善复垦计划申请审核法律制度
　　（二）依法将农村建设用地使用权人确立为申请复垦的权利主体
　　（三）完善复垦项目实施法律制度
　　（四）完善复垦项目验收法律制度
　　（五）制定签发地票实体和程序方面的法律规则
　　（六）将农村集中居住区建设纳入法治化轨道
第三章地票交易法律制度
　一、地票交易法律制度概述
　　（一）地票交易的含义与程序
　　（二）现行地票交易法律制度的内容
　　（三）构建地票交易法律制度的意义
　二、地票交易法律制度存在的问题
　　（一）地票出让单元和出让方式规则缺位
　　（二）地票出让价款的支付时间缺少强制性规定
　　（三）出让价格及成交地票的确定规则缺位
　　（四）地票转让法律制度缺位
　三、地票交易法律制度完善
　　（一）明确地票出让单元和出让方式
　　（二）建立地票出让款项支付的强约束法律制度
　　（三）明确地票出让价格及成交地票的确定标准
　　（四）构建地票转让法律制度
第四章地票权利质押法律制度
　一、地票权利质押的含义、程序与现行规定
　　（一）地票权利质押的含义与程序
　　（二）地票权利质押法律制度的内容
　二、构建地票权利质押法律制度的意义
　　（一）消除地票权利质押的法律风险
　　（二）规范地票市场的运行秩序
　三、地票权利质押法律制度的构建
　　（一）构建地票权利质押法律制度的基本原则
　　（二）地票权利质权的法律性质
　　（三）地票权利质权的设立条件
　　（四）地票权利的合并与分割质押
　　（五）地票权利质押法律关系的内容
　　（六）质押地票的使用限定
　　（七）地票权利质权的实现
第五章地票收益分配法律制度
　一、地票收益分配法律制度概述
　　（一）地票收益分配的含义与程序
　　（二）地票收益分配法律制度的现状
　　（三）构建地票收益分配法律制度的意义
　二、地票收益分配法律制度存在的问题
　　（一）地票转让收益分配法律制度缺位
　　（二）地票出让价款的分配主体规定不合理
　　（三）地票收益分配中的政府定价制度有待完善
　　（四）地票收益分配的法律责任规则缺位
　　（五）地票收益分配法律纠纷解决机制存在缺陷
　三、地票收益分配法律制度完善
　　（一）建立地票二级市场收益分配法律制度
　　（二）调整地票出让收益分配主体
　　（三）完善地票收益分配中的政府定价制度
　　（四）健全地票收益分配法律责任规则
　　（五）构建地票收益分配法律纠纷解决机制
第六章地票使用法律制度
　一、地票市场供需失衡与“双轨制”背景下地票强制性使用制度的缺失
　二、建立持票准入制度的合理性与可行性
　　（一）持票准入的含义及其合理性
　　（二）持票准入的可行性分析
　　（三）持票准入制度的边界
　三、建立持票准入法律制度的具体建议
　　（一）设定持票准入的适用范围、标准及法律程序
　　（二）确保持票准入范围的动态调节
　　（三）完善相关法律制度
第七章地票登记法律制度
　一、地票登记的含义、程序与制度现状
　　（一）地票登记的含义与程序
　　（二）地票登记法律制度的缺失
　二、构建地票登记法律制度的意义
　　（一）维护地票市场交易安全
　　（二）节约地票市场交易成本
　　（三）优化地票市场宏观调控效果
　三、地票登记法律制度的构建
　　（一）地票登记法律制度的基本原则和框架
　　（二）明确地票登记机构及其权责
　　（三）建立地票登记信息公开法律制度
　　（四）建立地票权利取得和消灭登记法律制度
　　（五）建立地票权利变更登记法律制度
第八章地票市场调控与监管法律制度
　一、地票市场调控与监管的含义与特点
　二、地票市场调控与监管的表现形式
　　（一）地票供给计划
　　（二）地票储备
　　（三）地票交易财税调控
　　（四）地票价格调控
　　（五）地票交易市场绩效评估
　　（六）地票市场秩序维护
　　（七）地票信息公开
　三、地票市场调控与监管法律制度的现状
　四、构建地票市场调控与监管法律制度的意义
　五、地票市场调控与监管法律制度的构建
　　（一）地票供给计划法律制度
　　（二）地票储备法律制度
　　（三）地票交易财税调控法律制度
　　（四）地票价格调控法律制度
　　（五）地票市场秩序维护法律制度
　　（六）地票交易信息公开法律制度
　　（七）地票交易市场绩效评估法律制度
第九章地票交易平台运行法律制度
　一、重庆农村土地交易所运行法律制度现状
　二、重庆农村土地交易所发展前瞻
　——打造全国地票交易中心的战略选择与现实意义
　　（一）实现国家层面宏观调控的需要
　　（二）扩大地票供应来源，调剂区域性的地票供求矛盾
　　（三）形成合理市场竞争，提高政策透明度
　　（四）推动建立全国层面的建设用地指标的单一供应机制
　三、将重庆农村土地交易所打造成全国地票交易中心的现实基础
　　（一）交易平台及交易模式具有开创性且运行状况良好
　　（二）契合国家宏观政策的基本导向
　　（三）符合重庆市自身的重要战略地位
　四、将重庆农村土地交易所打造成全国地票交易中心的主要障碍
　　（一）重庆农村土地交易所运行经验不足
　　（二）地票交易制度存在障碍
　　（三）重庆农村土地交易所自身存在若干制约因素
　五、完善农村土地交易所运行机制的法律对策
　　（一）加强土交所独立决策的法律地位
　　（二）拓展土交所全程参与的监督职能
　　（三）健全土交所内部治理结构
　　（四）提升土交所外部监管机构的监管权威
　　（五）细化土交所运作的保障措施和条件
附录地票运作的实践案例
　附录一重庆市梁平县龙门镇乐胜村调研
　附录二重庆农村土地交易所调研
　附录三重庆市江津区李市镇牌坊村调研
　附录四谢某地票证书诈骗案
致谢

　　重庆市自2007年经国务院批准成立国家统筹城乡综合改革配套试验区以来，积极开展对农村土地利用的创新实践，推出了地票这一建设用地指标形式并通过在全国率先成立农村土地交易所，为地票供求双方提供专门的交易平台。重庆市这种以土地交易所（以下简称土交所）为基本载体、以地票交易为核心内容的农村土地流转制度改革为其他地区推进城乡统筹发展、优化城乡土地资源配置提供了重要借鉴。地票作为一种重庆市独有的建设用地指标形式，其存在的价值就在于利用市场杠杆撬动农村的土地制度改革。自2008年12月重庆农村土地交易所运行至今，地票交易以年均3场的频率稳步推进，其中2013年、2014年分别实现5场交易，交易价格及农民的分享收益均得到较大幅度提升；地票的融资价值亦开始凸显，自2010年出现首单地票权利质押后，地票不仅成为持票人融资的新的有效方式，而且地票的预期收益带动了农村房屋抵押贷款评估价值的大幅提高，由此“唤醒”了长期“沉睡”的农村土地资产的融资能力，引导金融资本真正实现“下乡”支农的政策目标。可以说，实践中的地票运作机制已基本定型，且得到了地票市场供需双方的接纳与认可。然而，亦应看到，迄今为止进行的地票供给、地票交易与收益分配等相关活动都是在一些零散的、缺乏体系化的政策与规范背景下进行的，制度供给在整体上具有试错性、非稳定性的特点，在一些关键运行环节上甚至还缺乏基本的社会共识，如是否需要规定地票的强制性使用，如何实现地票制度与既有的土地管理制度的有效衔接，如何推进地票登记等。而要发挥地票这一土地价值发现者的作用，就必须依托完善的地票法律制度，形成包括地票供给、地票申领、地票交易、地票融资、地票收益分配、地票使用、地票登记以及地票市场调控与监管、地票交易平台在内的完整法律体系，运用法治的力量保障地票运作的规范性、实效性与可持续性，真正实现地区城乡统筹发展。
　　本书是2012年度重庆市重大决策咨询课题的终成果。相较于已有的研究著述而言，其主要特色在于：，以制度建构与完善为着力点，全面、系统地阐述地票运作过程、地票市场调控与监管、地票交易平台法律制度的现状及完善进路，为实践中地票交易的顺畅、规范与可持续运行提供法制保障；第二，就重庆农村土地交易所运行机制存在的不足及解决措施进行专门研究，弥补现有成果中有关交易平台研究的空缺，丰富地票制度研究内容；第三，通过较为翔实的个案研究为进一步推进地票法律制度的完善提供实证素材。
　　陈治2015年4月