描述
开 本: 16开纸 张: 胶版纸包 装: 平装是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787511875754
★ 总报告：宏观梳理年度法治实施的总体情况，展示全局；
★ 七大部门法实施报告：法律体系各部门实施进展分章详述，突出专域；
★ 五部法治实施专题报告：深入探索年度法治实施重要主题，聚焦要点；
★ 三部涉外法治运行报告：研究影响中国法治的国际法运行，全球视野；
★ 十大典型事件名家评析：名家解读年度受关注十大事例，见微知著。
迈向高效的法治实施体系（代序）江必新
编 总报告
2014年度中国法治实施总体回顾与展望王红霞
第二编 部门法实施报告
章 宪法及宪法相关法实施报告周刚志
第二章 民商法实施报告
上民法实施报告许中缘
中商法实施报告蒋建湘李依伦
下知识产权法实施报告瞿昊晖
第三章 行政法实施报告李沫
第四章 经济法实施报告王红霞刘继虎
第五章 社会法实施报告
上劳动和社会保障法实施报告刘耀辉
中环境法实施报告张宝
下卫生法实施报告陈云良岳远雷
第六章 刑法实施报告詹红星
第七章 诉讼与非诉讼程序法实施报告
上刑事诉讼法实施报告伍浩鹏
中民事诉讼法实施报告唐东楚
下行政诉讼法实施报告黄先雄
第三编 法治实施专题报告
章 依法执政专题报告敖双红刘伟
第二章 司法改革专题报告张步洪陈文曲
第三章 反腐败专题报告刘刚刘润发
第四章 多元纠纷治理专题报告邵华梁凤云
第五章 土地征收专题报告许中缘蔡卫华
第四编 涉外法治运行报告
章 国际公法法治报告毛俊响党庶枫
第二章 国际私法法治报告李婷
第三章 国际经济法实施报告邓婷婷
第五编 典型事例名家点评
NO.1全年法院系统纠正念斌案、呼格案等12起冤假错案
点评专家：龙宗智
NO.2贪腐案被移交司法
点评专家：许耀桐
NO.3全国人大决定每年12月4日为国家宪法日
点评专家：韩大元
NO.4国务院发布意见确立城乡统一的户口登记制度
点评专家：湛中乐
NO.5环保部密集出台“严环保法”配套规章
点评专家：吕忠梅
NO.6上海、北京设立跨行政区划司法机关
点评专家：张卫平
NO.7国务院公布《不动产登记暂行条例》
点评专家：王利明
NO.8各级政府开始全面推行“三张清单”
点评专家：姜明安
NO.9北京、广州、上海先后成立知识产权法院
点评专家：吴汉东
NO.1021世纪网涉嫌新闻敲诈被查处
点评专家：李仕春
附录
2014中国法治纪事
编 后记
迈向高效的法治实施体系
本文原为笔者2014年11月2日在“第四届中国法律实施论坛”闭幕式上的即席总结发言。
（代序）
江必新
党的十八届四中全会提出，推进依法治国的总目标就是建设中国特色社会主义法治体系，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。其中，高效的法治实施体系是社会主义法治体系的中心任务和落脚点。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。法治的优越性要在实施中彰显，法治的良善性要在实施中检验评价。中国特色社会主义法律体系形成后，法治工作的重点必然在于实施。然而，从“法律实施”到“法治实施体系”，不仅是字面上的言词微变，其本身蕴含着并反映出中国法治建设新阶段的新理念与新任务。“高效法治实施体系”的基本意蕴、组成架构、建设任务有必要准确厘定，建设高效法治实施体系应着力解决的突出问题、妥善处理的各类关系应加以系统梳理。
一、高效法治实施体系的意蕴与意义
（一）高效法治实施体系基本意蕴
建设高效法治实施体系首先应正确理解其基本意蕴。“高效的法治实施体系”的内涵包括三个基本维度。，从内容来看，“法治实施”的提出是对“法律实施”的超越。法治实施同样要求确保纸面上的规范成为实践的行为。但法治实施体系不仅涵括了法律规范和条文等向社会生活转化的问题，还包括法律原则的实施、法治精神的弘扬、法治文化的建设、法治辅助条件的落实、立法目的如期实现等正式规则之上或之外的法治运作问题。法治实施范式着眼于整个法治系统的实践与运行。第二，从性质来看，法治实施建设是一项系统工程。它要求法律规范和法治精神限度的实现，意味着从立法、执法、司法、守法各个环节的有效衔接、有机互动、共同发力、良性循环。第三，从目标来看，我们要致力形成的法治实施体系是高效的运行系统。“高效”实施体系超越了以往“严格”实施或“有效”实施的单一目标，不仅指高效力，还包括对法治实施的效益和效果方面的追求。这要求我们在法治实施体系的设计建构维护和评价中要同时考虑实施的成本与收益，兼顾实施的法律效果和社会效果。高效法治实施体系是关于高效力、高效益、高效果三位一体的集合性标准。
从功能视角出发，高效的法治实施体系应当包括如下方面。，高效的法治实施体系应该全面释放法治效力。法治实施工作能够全面、准确地将代表和反映全体人民意志的法切实落到社会生活实处，使其真正发挥调整社会关系、规范各类行为、保障主体权益的作用；能够通过执法和司法工作真正打击违法犯罪，公平裁断纠纷，使主体得其所应得，法治的权威性在社会生活方方面面得以确立。第二，高效的法治实施体系能够切实实现法治所预设的效果。在高效的实施下，法治真正促进整个社会向更加公平正义的方向前进，切实推动全面建设小康社会，应对各类矛盾、风险与挑战，发挥全面深化改革的规范和引领效果，保障我们的社会能够在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标。第三，高效的法治实施体系意味着对法治力量有效率的利用。法治是成本高昂的治理方式。高效的法治实施体系意味着，在法治资源稀缺的前提下限度地践行规则，效率地运用法治资源，有成效地彰显法治权威、释放法治的综合效果。
（二）建立高效法治实施体系重要
高效法治实施体系的形成事关法治体系和依法治国的建立。，法治的生命在于实施，法治的权威在于实施，法治对于人类价值的实现也在于实施。法治实施体系是整个法治体系的中心环节。第二，法治不仅在于制定了多少法律，而且在于所制定的法律在多大程度上付诸实施。有法律不实施比没法律更为可怕，法律徒具空文不仅无助于问题解决，而且会稀释法治权威、消解法治信仰，并产生“破窗效应”，直至破坏整个法治体系。第三，目前，我国的法律实施还存在不少问题。有法不依、执法不严、违法不究现象仍然比较严重，执法权责脱节、多头执法、选择性执法现象依然存在，群众对执法不严、司法不公和腐败问题反映强烈。这些问题必须通过强化法律实施加以解决。而民众不信法、行为不惮法、维权不靠法的情形也十分突出。这些问题也必须通过在法治实施体系中寻求破解。第四，法治也有局限，公正有其成本。法律途径对程序、证据都有明确的要求，解决问题相对耗时费力，这是法律制度被束之高阁、法律途径被回避的重要原因。因此，应当将高效的公正作为法治建设新阶段的新目标，形成高效的法治实施体系，更大程度更广范围地运用法律解决问题，充分释放法治的优越性。第五，提出“高效法治实施体系”这样一个命题，其重要意义还突出表现在，法治实施本身就是一个极为复杂的系统工程。如果不同时从体系化的角度来对待，就必然会形成诸多的漏洞或扞格。法治实施的非体系化，必然导致法治实施的碎片化、力量的分散化以及整体效果的非理想化。第六，法治化、体系化是国家治理体系和治理能力现代化和法治走向成熟的重要的标志。它意味着从零星走向集合、从单体走向多元、从零散走向整合。因此，建设高效的法治实施体系是法治走向成熟的标志。
二、高效法治实施体系的基本格局和核心任务
（一）高效法治实施体系的基本构成
高效法治实施体系的范围非常广泛，涵盖、牵连法治工作的全部领域。总结起来，其核心要素既包括法律实施的常规组成部分，也具有新的内容和构成。按照通说，法律实施一般包括执法、司法、守法环节。这三者是高效法治实施体系的当然组成。要按照有法必依、执法必严、违法必究的要求，加快建设执法、司法、守法等方面的体制机制，坚持依法行政和公正司法，增强全民法治观念，确保法律的全面有效实施。但上述三方面不足以支撑整个法治实施体系。还需要特别强调以下三个体系。
一是依法执政体系。在我国，党的领导是中国社会主义法治的根本特征，也是全面建设法治中国的根本保证。依法执政在法治实施中具有举足轻重的地位。如果不强调依法执政，执政不纳入法治体系中加以研究的话，就会带来更多更深切的问题。二是宪法实施体系。宪法既是政治宣言，又是行为规范，是一切政党、党政机关、社会组织和个人的行为准则。宪法实施是法治实施的根本性环节。坚持依法治国首先要坚持依宪治国；坚持依法执政首先要坚持依宪执政。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”作为全面推进依法治国的重大任务之一，强调“健全宪法实施和监督制度”，依据宪法治国理政，保证维护宪法权威和尊严，坚决纠正一切违反宪法的行为。三是法治的反馈和完善系统。完备的法律规范体系是法治实施的基础。通过实施，法律作用于社会遇到了哪些问题需要一个反馈系统，使法治运行回归到立法环节，促使制度更加完善。高效的法治实施体系应该也是灵敏的问题识别系统、方案发现系统和高效的信息反馈系统，能够促进立法科学有效完善，带动整个法治体系的自我进化和良性循环。上述内容构成了我们的法治实施体系的基本格局。形成高效的法治实施体系，就是要使法律能得到切实、全面、准确地贯彻。真正在理念和制度上做到严格执法、公正司法和全民守法，做到依法执政、落实宪法实施、形成有效反馈，让法治体系高效运行。
（二）建设高效法治实施体系的基本任务
高效法治实施体系的建设需要完成的具体任务至少包括如下十个方面。
，转换理念更新理论。高效法治实施体系应当建立在“人民法治”观，科学发展观以及和谐社会的理念、良法善治的理念基础上，形成“高效的公平”的价值观。建设高效法治实施体系要反思法治的阶级起源、阶级斗争起源论、阶级本质论和阶级工具论等，致力于使我们的理念和理论从个人主义和自由主义法治向社团主义和社群主义法治转换、从消极法治走向积极法治、从单纯控权的法治到发展的法治的转换。
第二，改革法治实施体制。体制在法律实施中具有至关重要的作用。要完善司法体制，探索解决公检法政法机关如何相互影响、相互配合，在既有体制中凸显审判中心地位，妥善处理司法内部的行政权、管理权与审判权，审判权与执行权等关系，妥善处理司法管辖的科学划分、各层级间法院职能的科学配置，等等。
第三，建构法治实施设施。法治实施需要大量的物质、装备，需要监狱、法院等设施以及鉴定机构、中介机构等辅助机构。高效法治实施体系要求充足“配给”，处理好人、财、物的关系，科学管理，确保各项实施条件落到实处。
第四，完善法治实施程序。程序是权利保障的途径，也是权力运行的章程。高效的法治实施有赖于高度正当化的程序。包括行政执法程序、行政决策程序、司法裁判程序、调解程序、简易程序等，这些都有高度正当化的必要。高度正当化的程序不仅有利于实体公正的实现，而且有利于避免纠纷、明确边界、达成共识。
第五，构建法治实施规则。法律实施要遵循法律适用的规则。这包括法律解释与理解的规则、填补漏洞的规则、冲突法律的适用规则以及调解规则等，包括在法律适用中怎样避免恶意地规避和变通等。这些都是需要建立一系列的规则，形成一整套规则体系。我们通常说的同案不同判，正是由于在法律适用规则上面没有建立统一的法律适用规则，有了一个统一的规则，不同的法官遵循同一规则才能对相同案件作出相同的裁判。
第六，完善法治实施机制。在执法、司法的工作层面，法律实施需要形成一整套的机制保障顺畅运行。社会冲突和矛盾不可避免，要形成科学的联动合作机制、严格的监督问责机制，冲突吸收化解机制、纠纷解决机制。在转型期社会矛盾频发，要努力建立完善多元纠纷解决机制，并重视实现纠纷解决机制之间的相互衔接。
第七，更新实施方式和工具。有效的法治实施有赖于有效的实施工具。传统上法治实施的有效工具仍应继续合理运用。同时，国家治理现代化要求回应治理新格局，因事制宜地采用柔性化、科学化、人性化的工具和手段执法，采用更加具有可接受性的一些方式来帮助法律的实施。
第八，规范实施行为。法治要依靠人来执行。执法人员、司法人员法律实施行为的规范化既是法治实施的具体活动，又是法治的示范与宣传。法律实施行为不规范、不透明、不文明则不仅扭曲法治，还会引发带动更多的执法、司法不公和寻租或权力滥用、权力怠惰。
第九，培育实施队伍。“有治法尤贵有治人”。法治得以高效实施有赖于具有高标准的思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。从“政法队伍”到“法治队伍”，包括立法工作者、法官、检察官、人民警察、律师、人民调解员等，这意味着法治建设的力量越来越壮大，队伍的素质的要求越来越高，越来越严格全面，也意味着职业保障体系的任务更加繁重。
第十，优化法治实施软环境。建设高效法治实施体系，需要完善的法治软环境。一方面，领导干部要运用法治思维和法治方式来开展工作、处理问题。建立健全对地方党政机关单位及其领导干部法治能力的评价激励机制，落实领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。党组织和领导干部不应以任何理由或方式干涉政法机关依法办案，并且应帮助政法机关排除各种干扰，为政法机关依法办案创造良好的社会环境。另一方面，人民群众要普遍地尊法、守法，增强全民法治意识，在全社会树立法治信仰，使违法者没有立足之地，使法治成为一种生活方式，使法治高效实施成为一种社会运行新常态。
三、构建高效法治实施体系需要解决的突出问题
要建构高效的法治实施体系，需要认真对待和有效解决以下十个方面的问题。
，要高度重视保障公民、企业法人的合法权益，特别是基本权利的保护和救济问题。在法治实施中，一般主体的权利不能损害，企业组织的权利也不能任意减损。刑事司法环节容易侵犯相关当事人权益。市场监管环节容易随意增加市场主体义务。对此二者要特别予以关注。
第二，要高度重视把权力关进笼子里的问题。把权力关进笼子，不等于一味的束缚捆绑，导致其无所作为；而应给予其充分的空间、合理的激励，有效促使公权力依法正当行使、全面履行职能；同时，要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度，做到行政行为于法有据，法无授权不可为，法定职责必须为。
第三，要特别关注提升执法机关、司法机关的公信力的问题。公信力下降，正确的裁判也容易被怀疑为错判，合法的决定也容易被误解为权力的滥用。信任机制有助于降低社会成本；增加执法、司法机关的公信力，有助于提升法治实施系统运行效率，润滑实施机制。全面提升执法、司法形象，增强法治公信力要从多方面入手，采取切实有效的措施综合治理。
第四，要有效解决人、财、物、票对执法与司法的消极影响，要更加有效地排除各方面对司法审判不当干扰问题。当前，影响公正审判的一个新的问题是“票”即投票影响审判。一是报告的赞成票，二是选举的赞成票，这两“票”对司法审判乃至对行政执法活动产生了越来越消极的作用，引起了社会上很大的关切。长期以来，干扰司法审判、复杂的因素是人际关系。在中国，如何应对人情关系对法治实施的负面影响，是一个需要予以高度重视的问题。
第五，要破解选择性守法，在全社会树立法治信仰，共同维护法治权威。当前，一个亟须解决的问题是，对自己有利的遵守、符合自己的价值观和追求的遵守、符合自己偏好的遵守，但是一旦与自己的价值观点冲突，与本人、本集团、本单位利益发生冲突，与个人的偏好发生冲突，与个人所抱持的观点见解发生冲突，就不愿意遵守，甚至公然违反法律规定。要全民守法，难、关键的是当某项法律规范与个人利益完全冲突，遵守法律意味着牺牲个人利益的时候，当某项制度规则与自身立场观念完全冲突，执行制度意味着背离自身的观念偏好，违背所抱定的理论追求时，行动者何去何从。古希腊哲学家苏格拉底正是在此困境下，以生命捍卫法治权威，践行法治信仰的典范。
第六，科学配置中央和地方行政权、司法权、立法权以及各部门的权力。要充分发挥地方法规、自治条例的作用。尤其是要充分调动地方的积极性，释放地方性法规和自治条例的更大“红利”。
第七，要下决心解决执法和司法过程中的暗箱操作问题，以及公权不廉的问题，执法司法不公的问题。严格执法、公正司法是法律实施的要义。要切实改变多头执法、多层执法、不执法、乱执法，也要扭转粗暴执法、非文明执法；尤其要克服钓鱼执法、寻租性执法、选择性执法、运动式执法、疲软式执法、滞后性执法。要扭转司法行政化的局面，遵循司法规律开展系统改革。要确保审判成为诉讼制度的中心，强化诉讼整体运行机制，强化司法对人权和权益的保障。树立和保障司法权威。
第八，要高度重视法律责任的理性追究问题。法律实施要取得好的效果，应该明确责任并严格追责。但是追究法律责任也应该理性审慎。建设高效法治实施体系，既要杜绝有责不究，也要防范非理性追责和过度追责问题，因为过度追责不仅可能导致执法司法人员推卸责任、踯躅不前，而且可能导致执法、司法体系疲软。对此应该予以高度重视。
第九，要加强规范法治实践有关的中介组织。由于现代社会生活的日益复杂，现代执法、司法在查明事实的过程中也越来越多地仰赖专业机构专业人士给予专业意见、作出专业评断。然而不少案件表明，一些案件审理不公，很大程度上是由于审计不实、评估不准、鉴定出问题，其背后是某些专业中介组织的滥权腐败。对这类问题如果不加以整治、对专业中介组织如果不能有效加以规范，法律实施就很难做到全面公正。
第十，要解决法律的可实施性问题。执法、司法后一环是回归到对法律体系的进一步完善，增强法律本身的可实施性。如果某部法律不具有正当的程序，没有确定明确的规则，没有赋予相关的执法机关以足够的资源，在法律条款中存在太多的法律漏洞、过当的法律语言、过大的自由裁量权，这样的法律要得到精准实施是不可能的。因此要确保法律得到严格实施和法治实施体系高效运转，必须认真检讨立法的可实施性，也必然对法律体系本身的完备性提出更高的要求。
四、建设高效法治实施体系需要处理好若干重大关系
在建设高效的法治实施体系过程中，需要妥善处理如下六大关系。
，妥善处理法治实施体系与国家治理体系现代化之间的关系。法治需要稳定性，而现代化需要改革。两者之间存在一定的张力，背后是如何正确处理守法与改革的关系问题。
第二，妥善处理法治实施体系与法治体系之间的关系。法治实施体系是法治体系的核心构成，同时，其与法治体系中的其他部分相互影响、相互制约。要处理好法治实施体系与立法体系之间落实和反馈的关系，法治实施体系与法治监督体系的约束与促进关系，实现法治保障体系对法治实施体系的有效支持，力求形成立治有体、施治有序、监督严密、保障有力的社会主义法治体系。
第三，妥善处理建设高效的法治实施体系与党的领导的关系。要健全党领导依法治国的制度和机制，完善党推进依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，充分发挥党对全面推进依法治国的统一领导、统一部署、统筹协调作用，健全党委依法决策机制。政法工作要善于把党的政策精神和要求融合到法律实施与适用的过程之中，强化法律实施与适用的社会效果，维护政策与法律的权威，保证党的政策与国家法律得到统一正确实施。
第四，妥善处理公权力实施与社会组织实施、人民群众参与治理的关系。法治的真谛是民治。要将公权力和公民参与两者结合起来，公权力和社会组织结合起来。要调动人民群众参与治理的积极性以及社会组织共同实施的积极性。构筑治理思维导向的法治实施体系，是我们在未来的法治实施中迈向高效的重要途径。
第五，正确处理合法性与合目的性的关系。在法律实施的过程中，通常会涉及合法性和服务大局的关系，涉及法律事业与中国特色社会主义其他事业的关系。这个问题的实质是法的合目的性与合法性之间的关系问题。在全面建设法治中国的今天，应对这一矛盾应遵循在法律的范围之内，在不触碰法律的红线、不越法律底线的前提下，使我们的正当目的化实现，使社会效果化释放。通过高效的法治实施，服务于国家治理的各项目标。
第六，正确处理好法治与德治的关系。“依法治国”与“以德治国”要密切结合。“依”是准绳、是依据。依法治国意味着法律是不能突破的底线。在法律与道德发生冲突的时候，必须依法办事。但法治的局限和不足可以借由道德作用的发挥来弥补。在自由裁量权的范围内，德治教化是促进法治实施并放大法治效果的有效途径。
在中国特色社会主义法治体系中，高效的法治实施体系地位重要、意义重大。建设高效的法治实施体系是建设中国特色社会主义法治体系的核心议题。这项系统工程不能一蹴而就，因此还需要一个客观的评价系统，适时总结得失，兴利除弊、有针对性地推进。中国法治实施报告项目正是基于这样的立场创设启动，集结法学专家和实务精英，力求通过定性与定量相结合、宏观与微观面面观的方式，为中国法治实施进行系统性年度体检。本项目已进行到第二年。我们希望透过我们的经年努力，能够见证中国法治新阶段的历史进程，并为每一个过去的岁月提供审慎评价，为每一个即将到来的明天贡献对策和建议，从而助推高效的法治实施体系早日形成。
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