描述
开 本: 16开纸 张: 胶版纸包 装: 平装-胶订是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787516609453
传统城镇化弊病丛生，各省各地区为抢占政策先机，一窝蜂地地掀起了各种城市群和经济圈的规划热潮，必将带来耕地大量占用和越来越严重的资源环境破坏，因此，推进城镇化需要编制好推动城镇化建设的规划，要保持连续性、权威性和严肃性。而《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》是一部指导我国走新型城镇化道路的纲领性文件，需要认真解读。本书认为，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中明确了新型城镇化建设目标、战略重点和配套制度安排，对中国新型城镇化的发展方向道路做出规划。 因此，在推动新型城镇化过程中要坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实，防止换一届领导改一次规划。要对城市规划实施进行全过程管控，严格实行规划实施责任追究制度，全面提高城镇化质量。
本书在《国家新型城镇化规划（2014—2020年》的基础上，对我们到底要什么样的城镇化进行了深入思考，对农业人口转移的出路及配套的户籍制度改革、城镇规划布局和发展形态要与国家区域经济发展战略大格局相协调、新型工业化与新型城镇化的互动推进、城乡一体化的协调发展，以及在不瓦解乡土文明的基础上，保持各自特色、延续文化根脉，使人们还能生发出温馨甜美的乡愁记忆等诸多问题方面进行了较为深入地分析和解读。以期为读者在更大程度上理解和把握中国新型城镇化的发展提供助益，也是抛砖引玉，希望作为国家社会主人翁的中国人为我国新型城镇化建设发展，为祖国民族的伟大复兴，积极思考积极行动，量己之力各尽其责。
目录
章 城镇化问题与新型城镇化的道路选择
一、城镇化与城市化的概念
（一）城市的形成
（二）城镇与城市的概念
（三）对“城镇化”概念的理解
（四）城镇化认识的几个误区
二、城镇化的路径选择
（一）改革开放前的逆城镇化倾向
（二）20世纪80年代乡镇企业带来小城镇繁荣
（三）20世纪90年代以来的“半截城镇化”
（四）十六大以来的城镇化政策脉络
（五）《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》正式发布
（六）基于国情的城镇化道路选择
三、城镇化面临的问题和挑战
（一）城镇化存在“虚高”成分
（二）盲目追求城镇化速度和城镇化率
（三）“城市病”困扰着城镇化
（四）城镇化滞后于工业化、非农化
（五）城乡二元结构滞缓城镇化发展进程
（六）异地城镇化造成区域发展不协调
四、新型城镇化道路实现方向
（一）新型城镇化要提高城镇化的发展质量
（二）走具有中国特色的紧凑节约型城镇化模式
（三）走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路
五、以转型改革走新型城镇化道路
（一）推进新型城镇化亟待加快的改革
（二）以全面深化改革加快城镇化转型
（三）推进新型城镇化要处理好的几个关系
第二章城镇化与中国现代化之路
一、现代化躲不过城镇化
（一）城镇化梦要做得清醒美丽
（二）现代化与工业化、城市化的历程
（三）城镇化是经济发展的基本动力
（四）城镇化是实现“新四化”的需要
二、新型工业化是新型城镇化发展的动力源泉
（一）当下难靠工业化全托中国城镇化
（二）新型城镇化有利于推动新型工业化进程
（三）新型城镇化与新型工业化良性互动发展
三、农业现代化是城镇化的基础和保障
（一）工业化和城镇化发展必须以农业现代化为基础
（二）城镇化和农业现代化相辅相成
（三）城镇化是农民进入现代化的路径
四、信息化将带来巨大社会变革
（一）智慧城市是城市信息化发展的必然
（二）城市信息化的几个领域展示
第三章城镇化是城乡一体化发展根本出路
一、城乡一体化是中国农村和农民的复兴梦
（一）城乡二元结构制约着现代化的进一步发展
（二）实现城乡一体化就要打破城乡二元结构
（三）城镇化是城乡一体化的重要推手
二、城镇化的关键是城乡融合
（一）城镇化本质是实现城乡和谐发展
（二）城市外来人口住房问题本质是城乡二元结构问题
（三）城镇化应解决进城农民就业问题
（四）城乡一体化必须以现代公共服务体系为支撑
三、新型城镇化的户籍社保等制度联动改革
（一）户籍改革成为破解城镇化困局的钥匙
（二）用市场化来解城镇化制度之困
（三）城镇化必须涉及土地制度改革
第四章城镇化的核心是以人为本
一、新型城镇化是以人为核心的城镇化
（一）城镇化是促进农业人口转移的根本出路
（二）人口城镇化是经济社会转型的潜力
（三）如何推进以人为核心的城镇化
二、人口城镇化重在农民工市民化
（一）把人口城镇化纳入包容性增长
（二）城镇化的本质就是农民进城
（三）多措并举“溶解”二元身份
三、户籍制度等配套改革是实现新型城镇化的关键
（一）户籍制度改革迫在眉睫
（二）户籍制度从形成到逐步探索改革
（三）恢复户籍制度的人口信息登记功能
【延伸阅读】我国户籍制度简史
第五章城镇化的规划设计与政府引导
一、城镇化依托于国家区域经济发展大格局
（一）区域经济规划
（二）区域经济布局
（三）放长眼光合理进行区域定位
二、等级化城市管理体制限制城镇化的空间
（一）城市规模等级划分及各级城市发展
（二）城市划分标准已不适应现实需要
（三）城镇化过程中城市行政区域的调整
（四）城镇化要把法治化放在首位
三、城镇化应该从政府主导过渡为政府引导
（一）城镇化并不是一种政府主导的行为
（二）城镇化不能再走政府主导老路
（三）城镇化应当是个自发的进程
（四）城镇化要改革政府主导型机制
第六章城镇化的美景——要让居民记得住乡愁
一、乡愁与中国的乡土文化
（一）乡愁——对家乡的情感纠结
（二）乡愁的背后是乡土文化
（三）没有农村文明的城镇化是单调的
（四）新型城镇化——回归民意的城镇化
二、新型城镇化与农业现代化
（一）城镇化不能让农村荒芜
（二）城镇化目的不是“消灭农村”
（三）城镇化与新农村建设要统筹考虑
三、城镇化出路是生态文明
（一）新型城镇化是生态文明的城镇化
（二）美丽中国需要打造三个空间
（三）新型城镇化和生态文明建设应该“一体化”
部分参考资料
前 言
改革开放以来的中国，一直行进在加速城镇化的道路上。在这一进程中，有欣喜也有忧虑，我们在行进中不断摸索，在摸索中不断调整前进。2013年我国城镇化率已达53.73%，与世界平均水平大体相当，城镇数量和规模不断扩大，但户籍人口城镇化率只有36%，也就是说，土地城镇化快于人口城镇化，对城镇化健康发展形成阻碍。
当前，改革开放已进入攻坚区和深水区，在我国各地区域发展并不平衡，城乡差距巨大，而此前的城市化发展教训已成为影响中国城镇化发展的复杂因素的情况下，如何吸取国外城市化与本国30多年改革发展的经验和教训，已成为中国城镇化发展成败与否及实现全民族伟大复兴的关键所在。党的十八大报告提出，“到2020年城镇化质量要明显提高”；2013年年底的中央经济工作暨城镇化工作会议再次强调要推进“有质量的城镇化”；2014年的国务院《政府工作报告》又提出，“要健全城乡发展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路。”
新型城镇化在为我们描绘一幅新蓝图的同时，也提出了一个需要深入思考的重大课题，在发展城镇化的道路上，怎样才能让更多的老百姓满意？有别于从前，一个“新”字规定了推进城镇化的方式、道路和标准，一句“让居民望得见山，看得见水，记得住乡愁”准确道出了新型城镇化的核心——以人为本。显然，以人为本的城镇化，才是高质量的城镇化，才是新型城镇化的核心要义所在。
对于人类而言，城市的出现的确具有颠覆性的意义。如果说，城市的诞生是人类社会自然发展的结果，那么城市化或城镇化在无法回避的“大势所趋”中尚有方式方法的选择余地，我们可以在一定范围内相当程度上，结合当地实际情况发挥人的主观能动性，而此能动性的发挥终将以人民生活的真正幸福为旨归。
“睡城”“鬼城”的弯路不能再走，既不能畏难回避，裹足不前，也不能头脑发热，盲目大干快上，只是把城镇搞成水泥森林。在城镇化推进中要有效解决土地城镇化快于人口城镇化、建设用地粗放低效、城市管理服务水平不高、“城市病”问题日益突出等问题，实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的转变，统筹城乡。要随着内外部环境和条件的深刻变化，进入以提升质量为主的转型发展新阶段，不再走高能耗、高排放的老路，而要把生态文明理念全面融入城镇化进程中。
我们要清楚，城镇化不是去乡村化，推进城镇化建设绝不能以瓦解农村文明、牺牲文化遗产为代价。而是要根据各自的自然历史文化禀赋，建设有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成各具特色的城镇化发展模式，延续文脉，留住乡愁。
本书在《国家新型城镇化规划(2014—2020年》的基础上，对我们到底要什么样的城镇化进行了深入思考，对农业人口转移的出路及配套的户籍制度改革、城镇规划布局和发展形态要与国家区域经济发展战略大格局相协调、新型工业化与新型城镇化的互动推进、城乡一体化的协调发展，以及在不瓦解乡土文明的基础上，保持各自特色、延续文化根脉，使人们还能生发出温馨甜美的乡愁记忆等诸多问题方面进行了较为深入地分析和解读。以期为读者在更大程度上理解和把握中国新型城镇化的发展提供助益，也是抛砖引玉，希望作为国家社会主人翁的中国人为我国新型城镇化建设发展，为祖国民族的伟大复兴，积极思考积极行动，量己之力各尽其责。
五 以转型改革走新型城镇化道路
作为城镇化水平相对滞后的发展中大国，中国正在将其未来经济增长的动力之一寄托在新型城镇化之上。这样的选择无疑是正确的，与此同时，实现城乡公共基础设施一体化和基本公共服务均等化，促进经济社会生态和谐发展，实现城乡共同富裕。这样的城镇化所推动的经济增长才能够具有包容性：使社会经济生态(环境)协调、可持续发展；能为全体公民(无论城乡)提供平等的发展机会；能让全体公民公平合理地分享经济发展的成果。
新型城镇化发展要与全面深化改革相联系，改变体制上的一些缺陷。一是改变各级政府用行政命令推动城镇化的办法，通过市场运作和政府的土地利用规则提高城镇化效率。二是建立跨城乡的全国统一的劳动力、土地和资本市场，使资源流向效率和回报的地方。三是要改革行政层级制度，重新界定市场的职责，重新组织城市财政。
新型城镇化的核心已不是“地的城镇化”而是“人的城镇化”，这意味着制度的变革和利益关系的调整。 在制度变革和利益关系调整过程中，应鼓励具备条件的地区进行探索和尝试。
在鼓励“先行先试”的同时，一定要像守住18亿亩耕地红线一样，为城镇化进程设定若干“底限”，避免旧账未还又欠新账。在以往的城镇化过程中，很多城市都不约而同地走上了“摊大饼”式的扩张道路。目前，外界公布的城市人均占地面积是142平方米，实际上是159平方米。对此，专家认为，城市发展规模不能人为安排和控制，但人均用地极限是可以设定的。从长远看应逐步向以下标准靠拢:大城市人均用地极限80—100平方米，中城市90—110平方米，小城市100—120平方米。以人均用地来制约城镇土地规模扩张。
当然，改革过程中肯定会遇到两类问题。一类是由于意识形态和现在的利益格局所造成的。比如说增加了农民的财产收入，增加了土地的收入，那么就影响到其他的在这个城市化过程当中的利益主体，他们原有的利益就会受到影响。所以这些来自意识形态和原有利益的这种阻力要排除。
另一类就是实际困难。现在这一套运作体系，各个环节之间经过磨合，虽然说效率很低，但是大致上是协调运转的。比如说大规模城建投资。它可以卖土地，卖土地就可以充实收入，如果说一个环节发生了改变，其他环节就会产生矛盾。这些问题是长时期的偏差造成的结果。推行改革，不能不顾实际会发生的困难，所以要做一些设想。
比如说地方政府发债，是一个很复杂的工程，什么情况下可以发债？谁对债务进行负责？怎么监督？一些地方债的市场怎么监管？有一整套问题需要解决。所以，研究、推行新型城镇化，就要深入研究与城镇化有关的各种问题。
(一)推进新型城镇化亟待加快的改革
中央城镇化工作会议明确了未来我国新型城镇化的发展方向和实现道路，提出要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，部署了推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制等六方面主要任务，为我国城镇化健康发展定下了政策基调。
推进城镇化涉及经济社会多方面，是一次深刻的社会变革，当前亟须加快的改革有以下几方面。
1.要有序推进户籍制度改革
当前，过度追求经济发展，城市服务重心偏向于户籍城镇居民，对外来人口关注不够，从而带来安全感的缺失，使社会信任度和凝聚度下降，“二元人口”间的社会矛盾逐渐显化，依靠非均等公共服务压低成本推动城镇化发展的模式难以持续。
农民工和城镇间流动人口能否成为决策的出发点，将会成为决定城镇化发展转型是否成功的关键。在这方面，要积极稳妥地推进户籍制度改革。要从改革阻力较小的环节，从需求急迫的人群进行突破，推进符合条件的外来人口落户各类城镇。户籍制度改革应充分尊重农民意愿，允许进城落户农民保留或有偿流转承包地经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。转户后，应依法缴纳城镇社保。
2.要加快用地制度改革步伐
在城镇化进程中，传统土地管理制度正面临着越来越多的挑战，必须有新思路来解决这些问题。促进城乡建设用地同地同权。集体土地的关键是赋权，加快集体土地确权颁证工作，逐步赋予合法取得的经营性集体建设用地与国有土地同等市场交易权利。建立宅基地市场化流转机制，逐步扩大宅基地的流转交易范围。逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。
合理分配城镇建设用地指标。城镇人均建设用地已经超出国家规定用地标准的，严格控制新增用地指标。以现有常住人口为依据，确定新增用地指标在各级城镇的分配比例，上级城市不得截留。探索实行地区之间人地挂钩政策，城镇建设用地新增规模要与吸纳外来人口落户规模相挂钩；对需要控制人口增长的城市，要控制新增建设用地指标。
提高城镇土地集约利用程度。城镇用地管理的核心在于推动集约利用，提高城市人口密度。探索建立政府引导、规划管控、多元参与、利益共享的城镇低效用地再开发政策体系。城镇工业用地向商业用地的转化可以提高集约利用，要加大探索力度。
3.要完善城镇化发展资金保障
推进城镇化发展既需要发挥财政资金的引导作用，更需要充分发挥各类民间资本的主体作用。健全财税管理体制。中央财政和省级财政要设立城镇化专项转移支付，用于承担农民工的基本公共服务支出，中央政府承担跨省转移农民工基本公共服务，省级政府要承担省内跨地区转移农民工的基本公共服务。建立地方税收稳定增长机制。开征房产税，推进房产税试点。深化资源税，推进营改增试点。
改革基础设施融资。要理顺市政公用产品和服务价格形成机制，使市政基础设施项目能够具有稳定的、可预期的现金流。打破地方政府对城镇市政公用事业运营的垄断，积极吸纳外资和民间资本参与。逐步扩大政府资产抵押范围。
扩大地方政府自行发债试点范围。健全地方政府举债的法定程序，把地方政府债务全额纳入预算管理，完善政府债务资金使用和偿还的信息披露制度，尽快建立健全政府债务信用评级体系。及早在符合条件的中小城市开展政府自行发债试点工作。
4.要推进行政区划管理改革
通过区划管理改革，促进不同层级间城市的平等竞争，重新调动广大中小城市和小城镇发展活力，赋予地方更大发展自主权，充分释放发展潜能。
适度增加设市数量，目前我国有7亿多城镇人口，但只有660个城市，城市数量严重不足。要减少行政管理层次。重新调整地方区域管理体制，回归宪法中的城市和区域管理分治的条件已逐步成熟。建议先开展试点探索，以减小改革难度。要完善相关配套政策。实行“小政府、大社会”的管理模式，避免行政机构的膨胀；开展配套财税体制改革。
5.要推进城镇基本公共服务向常住人口覆盖
各级政府要制定长期规划，将外来农民工纳入到公共财政覆盖范围，逐步缩小进城农民工在教育、社会保障、就业服务等方面与城镇居民的差距，促进农民工融入城市，促进社会公平和发展成果共享。要逐步打破以往阻碍农村人口进入城市、并能享受到城镇居民同等公共服务的各种传统制度和传统障碍。
解决好农民工子女就学问题。落实以公办学校为主、以输入地为主解决好农民工子女免费义务教育政策。增加对接受义务教育阶段学生的民办学校的扶持力度，逐步改善办学条件。尽快研究放开农民工子女在流入地参加高考的实施办法。
完善农民工社会保障制度。社会保障制度改革的重点是实现社保经费可转移接续，农民工权益不受损，还要实现在流入地参保没有制度限制。加强政府对企业缴纳农民工城镇社保费用的监管力度，扩大职工基本养老保险覆盖面。
多渠道改善农民工居住条件。要实行公租房与市场化住房双轨制，以租房为主，来解决流动人口的住房问题。人口在空间流动就业将呈常态化趋势，不宜通过住房福利化将其固化，这是改革的方向。要充分发挥农村出租屋的现实作用，加强对出租屋的管理和服务。
完善覆盖城乡的公共就业服务体系。加强统筹规划，尽快整合现有培训资源和公共就业服务体系，形成覆盖城乡的公共就业服务网络。
(二)以全面深化改革加快城镇化转型
20世纪90年代，中国开始加快城市化进程，但是随着内部与外部环境的变化，城市的发展已遭遇瓶颈。当前我国城镇化存在诸多突出问题，亟须转型。传统模式的弊端日益显现，未来发展不可持续，当下提出的“新型城镇化”正是对以往发展模式的修正，也是对于历史欠账的补课。
城镇化既是一个以经济发展为基础的自然发展过程，同时也是复杂的社会发展过程，涉及人口的空间转移、经济的进步、社会的变迁、文化的演进乃至体制的变革。
1.城市增长方式转型是城镇化转型的基础和核心
城市增长方式转型的首要问题是城市经济发展方式转变的问题。过去30多年来，我国城市经济规模迅速扩张，但这种增长是以资源高消耗、资本高投入、污染高排放的方式实现的。必须尽快摈弃旧的发展模式，使城市经济发展转到依靠技术进步和管理创新上来。
我国城市特别是大中城市集合了大量的创新人才、创新机构和其他创新资源，有条件通过创新来推动经济增长方式的转变。关键是要创造鼓励创新、宽容失败的社会氛围，在发挥市场配置创新要素决定性作用的同时，要有效发挥好政府在制定科技规划、支持基础研究与共性技术研究、搭建创新平台等方面的作用。
城市增长方式转型的第二大问题是城市空间拓展方式转型问题。土地城镇化快于人口城镇化是我国城镇化的突出特征。解决城市空间粗放扩张的问题，要转变城市规划理念，使城市规划由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。要强化城市规划的法规严肃性，切实改变城市建设与城市规划“两张皮”、一任领导一种发展规划、大拆大建大手笔的状况。
2.转变城市社会发展方式是城镇化转型的关键和难点
城市社会发展问题是全世界都没有解决的“老大难”问题。当前，我国正处在工业化、城镇化、现代化快速推进的时期，也正处于社会文化急剧转型期，城乡之间、城市之间的大跨度人口流动，使得城市产生很多新的社会问题。
一是大量农村剩余劳动力转入城市，在为城市发展带来丰富劳动力资源的同时，也给城市社会发展增加了巨大压力。二是城镇化过程伴随的经济结构调整尤其是可能较长时期的治理产能过剩、去产能化过程，在提高城市经济运行效率的同时，也会造成较多的工人下岗，增大城市社会的就业压力。三是城镇化过程中分工的进一步细化，在促进社会多元化的同时，也加剧了社会阶层分化，社会共识趋于减弱、社会相融性下降。四是旧的城市社会治理理念和治理方式影响力减弱，新的城市社会治理理念、治理方式及治理体系尚未形成。
面对严峻挑战，必须加快形成新的城市社会发展方式。促进城市社会发展方式转型，要进一步增强城市的公平性、包容性，逐步缩小居民收入差距，尽快消除同城居民在经济权益、政治权益、文化权益、社会权益等方面的实际差别；要为所有城市居民提供均等的发展机会、均等的公共服务；要发挥好政府主导作用，激发社会组织活力，构造相互包容、相互关爱、和谐相处的城市社会环境。
3.城市管理方式转型是城镇化转型的关键支撑
我国城市管理方面的突出问题是：法律不健全，体制不完备，管理不科学，工作不精细。这导致了交通拥堵、污染加重、贫困人口聚集、公共安全风险显现等城市病的产生。
治理城市病，把城市建设得更宜人、更美好，必须加快城市管理方式转型，要由粗放低效管理向精细高效管理科学转型，由运动突击式管理向持续常态性管理转型。一要加强立法。二要加强规划。要以国家新型城镇化战略规划，统筹协调各地区的城镇化；要增强规划的权威性、严肃性。三要加强公众参与。四要广泛应用现代信息技术，建设智慧城市。
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