政企合作（PPP):王守清核心观点（三册）

第１章 PPP的概念与框架

PPP概念辨析 

PPP问答 

从理论/学术视角看PPP 

PPP的核心内涵与要点 

PPP的适用范围 

PPP的优缺点 

PPP的干系人

第２章 PPP的成功要素 

成功要素概论 

合同期限的确定和完工风险的分担 

合理的资本/资金结构 

政府实施要点 

投资者实施要点

第３章 PPP的实操要点 

交易结构与支付方式

调节和调价机制

项目公司/SPV管理 

投资测算/财务评价/决策评估

招投标与签订合同

投融资模式与退出机制 

绩效评价/中期评估/后评价 

现阶段30个实操难点 

第４章 PPP的风险管理

风险与风险管理概论 

长期合作中的动态风险分担 

第５章 PPP的法制/监管机制 

PPP的法制化进程 

PPP的监管机制 

PPP的信息公开与公众参与机制 

第６章 有争议的PPP：BT 

PPP与BT

BT与垫资承包 

BT的利与弊 

第７章 PPP政策/实践点评 

PPP的哲理性/幽默点评 

PPP的相关政策/事件点评 

PPP的行业应用点评 

第８章 PPP的全球视角 

国际对比和分析 

中外PPP的异同 

PPP相关国际惯例 

发言/采访篇

第１章 公开场合（会议或网络）发言（2012—2017年）

学习PPP：王守清教授建议学习路径和阅读书目 

我国PPP研究与实践概述 

在“第12次文津圆桌闭门研讨会：PPP的政策背景与发展”的发言实录 

我对海绵城市应用PPP的看法 

“PPP融资专题研讨会”中国PPP项目融资相关问题与对策建议 

在中国财政科学研究院“PPP立法研讨会”上的发言要点

特许经营（PPP）项目合同期内的再谈判与协议变更 

PPP项目公司的退出机制之股权交易 

在财政部“解析不规范的PPP和用政府购买服务构成变相举债问题”座谈会上的发言要点 

“政能量沙龙——发力PPP：机遇与挑战”录播节目报道与发言速记

PPP的核心原则与运作要点 

民营企业投资PPP项目的操作要点和风险管控

在北京律师协会“PPP法律问题”研讨会上的发言速记

第２章 媒体专访报道选编（2014—2016年） 

王守清：PPP绝非天上掉馅饼 

PPP专访——王守清：PPP无定式 

“铿锵三人行”之王守清：“我应该给PPP泼点冷水” 

王守清：地方基建转向PPP立法争执待解 

PPP模式尚存法律空缺——专访清华大学国际工程项目管理研究院副院长王守清 

王守清：一直在路上的PPP行者 

王守清：PPP不是政府推卸责任的借口 

王守清：推行PPP模式亟须法治

用PPP内涵去经营人生——专访清华大学建设管理系教授、中国PPP学界人王守清 

内涵PPP：政企从长相思到长相守——专访知名PPP专家王守清 

透视PPP模式：访谈我们的大Boss王守清 

PPP项目融资难在哪里？——专访清华大学教授王守清 

民营资本需要抱团取暖——专访清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授 

PPP这三年 

PPP立法曲折路 

王守清：不参与PPP将会被边缘化 

第３章 媒体其他采访报道选编（2014—2016年） 

地方政府突进PPP模式 

地方政府误读PPP：“反应是又可以上项目” 

PPP大潮将至：地方热情高涨 部委加速跟进 

PPP盛宴 防止地方念“歪经” 

PPP背后的政府信用风险 

PPP立法再启程 

万亿PPP里的诱惑与陷阱：地方“激进版”vs“渐进版” 

为PPP立规矩 

PPP模式为“一带一路”开辟“钱”途 

PPP落地难问题待解 

PPP争夺连续剧 

十万亿PPP，为何成了国企的盛宴？ 

PPP大跃进 

PPP项目资产证券化开闸 业内人士大呼“利好” 

论文篇（一）

第１章 开启PPP解析之旅 

第1节 PPP如婚姻与开车 

为什么PPP是一场婚姻，不是一场婚礼？（更新版） 

婚姻和工程类比解析 

PPP开车论

第2节 PPP中几个理不清的概念 

特许经营的内涵及其与PPP的联系与区别 

我国PPP政策中没有解读的几个关键概念 

第3节 PPP落地前的门当户对论

国内外PPP项目适用范围“PK” 

PPP项目特许经营者选择研究——基于《招标投标法》与《政府采购法》的适用性比较

第２章 PPP立法在路上

第1节 PPP相关政策述评 

BOT/PPP的应用之十二：我国的相关法规 

我国PPP相关法规的发展 

第2节 PPP制度建设漫漫路

构建中国的PPP法律和制度体系迫在眉睫 

信息公开是PPP项目共赢和可持续的基础 

中外PPP模式的政府管理比较分析 

中、英、日、韩PPP项目模式的政府管理比较研究

中外PPP管理制度对比及建议

PPP项目监管：国内外经验和政策建议

第３章 谨防PPP项目风险 

第1节 运筹帷幄之中

试论PPP项目的风险分配原则和框架 

基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析?

基于解释结构模型的PPP项目风险关系分析 

中国基础设施PPP项目风险定量分担研究框架 

中国PPP项目的风险管理应用现状 

中国PPP项目中政治风险的变化和趋势 

中国BOT/PPP项目的政治风险和主权风险：案例分析

来宾二期电厂的风险管理 

民营企业发展BOT项目的风险管理研究：基于某污泥处理项目的案例分析 

基础设施PPP项目的风险分担 

第2节 “走出去”前的案头作业 

英法海峡隧道的失败对PPP项目风险分担的启示 

海外公私合营（PPP）项目政治风险的识别与应对 

国际工程项目投融资管理 

海外基础设施PPP/BOT项目的风险评估

我国企业对外BOT/PPP投资困境及建议 

南亚某国BOT项目融资方案设计 

第４章 PPP中的技术活（一） 

第1节 物有所值和财务评价 

杂谈PPP物有所值评价 

物有所值的理论研究与实践意义

物有所值评价模型的构建及应用——以城市轨道交通PPP项目为例 

BOT/PPP项目财务评价方法 

第2节 价格、期限等动态机制设计

基于案例的中国PPP项目特许权协议动态调节措施的研究 

PPP项目的特许期设计 

PPP项目特许期的确定 

BOT/PPP项目的价格设计 

准经营性PPP项目的补偿模式 

基于BOT模式的公租房定价机制研究 

城市轨道交通的溢价回收：从理论到现实 

城市轨道交通PPP项目政府票价补贴问题研究 

实物期权在城市轨道交通PPP项目决策中的应用 

私营资本参与基础设施PPP项目的政府激励措施 

第3节 方案、合同等框架设计 

中国的BOT/PPP实践与经验 

PPP项目联合体伙伴选择 

PPP项目决策分解结构研究 

PPP项目控制权配置影响因素及合理配置原则

PPP模式下城镇建设项目政企控制权配置研究 

资源补偿项目（RCP）融资模式特许权要点设计——以某湿地公园项目为例 

坦赞铁路TOT项目投资谈判方案设计 

某城乡一体化开发项目投资谈判方案设计

某BOT项目特许权协议关键要素设计 

政府发起BT模式建设工程项目的关键成功因素及管理对策

中国BT项目关键成功因素研究 

我国高压天然气加气站BOOT项目的运作分析

面向高校退休教职工及校友的养老地产开发模式

我国养老地产开发模式综述与建议——以北京市为例 

公租房项目障碍分析 

我国民营资本参与医院PPP的PEST-SWOT分析 

民营企业发展基础设施项目的SWOT分析 

论文篇（二）第5章 PPP中的技术活（二） 

第1节 投融资方案设计

知识产权保护项目的投融资方案比选分析——以某音乐著作权监测项目为例

某高铁站场建设项目投融资方案设计 

某城乡一体化开发项目投融资方案设计 

社会资本举办医疗机构的开发模式研究 

我国非营利性医院PPP融资方案框架设计 

非营利性医院PPP项目融资的框架结构设计 

中国北京奥运会主体体育场（“鸟巢”）PPP项目 

民营企业发展基础设施项目投资措施 

民营企业发展基础设施项目的投资决策模型 

第2节 再谈判与再融资机制 

基于案例的我国PPP项目再谈判情况研究 

再融资在国外PPP项目中的应用及对我国的启示 

公用事业上市公司再融资的公告效应研究

第3节 项目融资渠道 

基于多方满意的PPP项目股权配置优化研究 

他山之石——PPP投资引导基金的国际经验 

城市轨道交通项目投融资模式案例比较分析 

PPP项目资本结构选择的国际经验研究

城市轨道交通融资模式要素：从理论到实践

PPP项目公司资本结构的影响因素分析

PPP项目公司的股权结构及其在某养老项目中的应用

中美污水项目债券融资结构比较研究 

对外PPP项目融资渠道比较研究 

金融机构能否主导PPP项目？——兼评两家金融机构联合中标贵阳地铁2号线一期工程PPP项目 

第６章 PPP背负的重任及其绩效评价

基础设施BOT/PPP项目中的政府责任研究 

BOT/PPP项目社会效益评价 

BOT/PPP项目社会效益评价指标的选择 

城市基础设施BOT/PPP项目社会评价方法研究 

公私合营项目后评价体系研究 

基于CSF和KPI的PPP项目绩效评价指标研究 

台湾高铁财务危机的原因与启示

城市轨道交通项目效益要素评估

城市轨道交通融资模式对项目综合效益的影响 

BOT/PPP项目评标方法与指标 

第７章 新型城镇化趋势下的PPP行业应用 

城市——特色的政企共建综合“共生”体 

新型城镇化背景下的PPP产业基金设立及运作模式探析 

城镇化需要PPP及相应法律和制度体系建设

城镇化背景下的投融资规划框架研究 

中国新型城镇化的机会与挑战

我国棚户区改造常用开发模式比较、建议及案例应用 

当智慧城市遇到PPP-ICT项目 

狭义PPP模式下棚户区改造项目结构创新研究 

产业新城的功能组合和开发时序研究——以四川某市国际商贸城为例 

社会资本参与城镇化建设的范围和收益模式 

第８章 展望PPP

第1节 学习PPP没有捷径 

PPP顾问的角色划分及其参与领域

PPP项目实施中的职业伦理要求研究 

PPP热潮中的冷静思考 

中国PPP发展这三年——基于干系人6P视角分析 

第2节 未来应关注PPP哪些重点

PPP模式在中国的研究发展与趋势 

PPP在信息通信技术（ICT）项目中的应用

中国PPP发展之我见，2017年展望和前瞻 

给CFO的一封信——PPP模式挑战与应对 

第９章 PPP相关英文论著清单 

国际期刊论文（International Referred Journal Papers）

国际会议论文（International Conference Papers） 

书中章节（Chapters in Books） 

    全书包括微博语录、会议发言/媒体采访、论文三大部分，在编辑审核的过程中，再次重温有关内容，有一种似曾相识又若如初见的感觉。知识的海洋是浩瀚的，这一次温故知新的经历是难能宝贵的。鲁迅先生说过，写作，是为了忘却的纪念。如今，我对这句话更有切身感受，写作，不仅仅是纪念，也不仅仅是传播知识和影响他人，更能感悟、升华和激励自己。希望本书也能让广大读者更系统地了解PPP、学习PPP、熟悉PPP，为进一步研究和应用PPP打好基础，当然也希望通过本书能在读者的心里种下一颗兴趣的种子，让它生根发芽并茁壮成长。编辑本书的紧张时期，正值北京的冬季，清华园里寒风瑟瑟，天色阴沉，而我的内心却是激动与温暖的。不仅仅感慨于自己及团队伙伴们对PPP 20多年的研究所汇聚成的上百万文字，还感动于弟子王盈盈和《项目管理评论》王兴钊编辑为首的本书编辑团队的执着和辛劳付出，没有他们，就没有本书和2016年年底《王守清PPP妙语日历》的出版，更没有我系统回顾一遍过去研究经历与成果的机会。这一次的回顾，将为我和我的学生们下一步PPP相关的研究和应用奠定更好的基础。借此机会，我还要感谢PPP各界包括我的微博、微信和公众号读者以及各培训班学员的支持和认可，感谢业界给我的“PPP教父”称号，我自认为是一份荣誉，更是一份责任。后，还要感谢我的家人对我平时忙碌工作的理解和支持，感谢我所在的清华大学相关机构给我的平台和对我的各种支持。

1过去一些PPP项目的失败并不意味着PPP模式的失败，问题的主要根源不是PPP模式的问题，而是应用PPP模式的人的问题。应用PPP，必须真懂，必须考虑一系列技术、金融、管理、法律、社会和政治等问题，必须尽职调查、确定资金组合、集成建运维、保障公众利益、合理设计合同结构和条款，公平分担风险，提高效率，实现共赢。

2基层人员无论是政府的还是企业的，对PPP的理解与相关部委政策及PPP大咖们的理解差距不小，无怪乎PPP实施的结果与期望差距不小。悲观的看法是，过几年，PPP这个词可能会像BT一样，又将声名狼藉。故我常说，各种模式没有错，是用模式的人出错。電堷lady特种部队评论：对建PPP产权交易所怎么看？元芳！王守清回复@電堷lady特种部队：难，公共产品项目的产权是政府的，业界大咖与政府研讨的共识是，将来会发展二级金融市场，不同阶段的实质股权的交易会受约束，但非实质控制人的股权可以自由交易。

3好的PPP投资者，不仅自己有主营业务能力，更有资源集成能力。表1-5概括了PPP项目的各个干系人参与项目的主要目的和对项目的主要贡献，其中实施机构是指政府，主办人是指牵头的投资者。各干系人优势互补、强强联合、同舟共济、平等合作、各尽其职方容易成功！表1-5 项目主要干系人及对项目的贡献目 标 贡 献项目实施机构? 提高绩效? 平衡财政预算? 加速项目? 提高服务质量? 遵守要求和规则 ? 特许权/许可? 服务费或补贴（一般来自财政部门）/补偿资源（一般来自政府的综合决策）续表 目 标 贡 献主办人（牵头投资者）? 适当的投资回报率? 战略需求? 社会责任感/使命感 ? 资本金? 能力和经验? 整合资源的渠道投资者? 化利润 ? 私营股权? 质量监管? 融资能力 贷款行? 收回贷款? 谨慎的财务评价 ? 贷款? 质量监督? 融资能力开发性金融机构? 收回贷款? 支持发展目标 ? 贷款? 质量监督? 融资能力建设承包商? 足够的利润 ? 所需的建设工程? 交钥匙固定价格合同或固定单价、工程量清单合同（取决于谁做设计）设施管理和运营商? 足够的利润 ? 所需的服务? 固定价格合同（含有条件调节）

4项目主办人作为准备和提交标书的主要投资者，会选择优势互补合作伙伴，聘请技术、法律与融资等顾问。融资顾问帮助设计融资结构，制定转移主办人风险的融资策略，融合市场上各类资金，化杠杆作用，并使融资方案具有低融资成本、高信誉、小财务风险和相对于收入而言的小偿债负担等特点。东外大街99号：融资顾问有哪些？国际项目这块，譬如大非洲。王守清：回复@东外大街99号：一般都是与银行关联的，不过，做国际投资项目，国内银行或其融资顾问可能不行，问问多边银行吧，特别是如果从他们那贷款。王守清评论：融资顾问制定融资策略过程中，关键的是考虑：①市场需求；②贷款平均期限；③资金结构中的杠杆比率。王守清评论：融资顾问制定融资策略过程中，关键的是考虑：①市场需求（如市场对项目产品/服务的需求——影响收益，市场对资金的需求——影响利率）；②贷款平均期限（如各种渠道不同期限各种融资产品的优化组合，降低利率、匹配项目资金需求）；③资金结构中的杠杆比率（如优化本贷比、股东结构和贷款结构，以分担风险）。

5文中俺后一句之问“……合同、成本等什么都不公布，这样做PPP，公众心里踏实吗？”也许对政府和企业等相关方要求过于超前和苛刻了，特别是目前，但从长远而言，PPP应逐步做到公开和透明（包括合同和成本，除了国家机密和企业专利等商业机密等），否则很难保护公众（和政府）利益。（评论“南方周末——地方‘激进版’vs‘渐进版’万亿PPP里的诱惑与陷阱”）［注：财政部已于2017年1月23日印发了《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金〔2017〕1号）］

6之前讨论过，“央企/国企参加PPP到底算个P还是第二个P？”可以从该企业是否受签约方政府的管辖操控角度来考虑，也可以从另一个角度来考虑：如果PPP项目公司破产，是投资企业还是签约政府（直接）承担损失？若是前者，则算第二个P；若是后者，则算个P（或者，该项目就不是PPP了）。你觉得呢？

7决策准备者（文件起草者）对决策者的影响很大，虽然一个决策出问题后，决策者会被问责，但准备者并不会，特别是当准备者是多人或外聘的咨询时。据此可理解领导的秘书/助手/顾问或外聘咨询的重要性了吧，呵呵。当然，决策者规避责任的方法目前多是集体决策，但一把手往往还是难逃干系，取决于上级想咋问责。

8情人节刚过，俺忽然想到一句话“不保护公众利益的PPP都是耍流氓”（改编自“不以婚姻为目的的谈恋爱都是耍流氓”）。因为政企合作的目的是为公众高效地提供物美价廉的公共产品/服务，但PPP合同中公众并非合同主体，故政、企自觉承担社会责任很重要，公众参与决策和监管也很重要。henryg：不保护公众利益的PPP是否仍是PPP？王守清回复@henryg：可以算是，但不是成功的PPP。limm00：非常同意您的观点，中国应该加快引进发达国家在重大项目规划和可研阶段就组建干系人（Stakeholders）委员会的先进做法，并将公众代表作为重要成员，从制度和形式上保证公众利益和诉求。汪小金博士：不把公众利益放在首位的PPP注定要失败。PPP的本质必须是有效提供公共服务的一种手段，而不是政府融资的新途径。必须由政府机构、公众代表和企业三方组成PPP项目治理（决策）机构。如果没有这个治理机构，其结果必然是牺牲公众利益。

9中国的企业由于历史的原因，不具备集成优化项目全过程、提高效率的能力，加上对地方政府守约信心不足、融资难和融资成本高等原因，倾向于跟政府要固定回报的短期行为，而政府迫于没钱也要上项目而同意各种伪PPP，其中大部分国企领导的短期任职升职周期又正好契合，这一现象又催生了短期行为。这些不改变，PPP前景堪忧，也许真会应验某城投董事长的预测：3年以后PPP会不了了之。粉色满天星ccc：但是有什么办法！王守清回复@粉色满天星ccc：难，只能在规范和不规范之间找平衡，但不能搞运动一样搞PPP。项目融资和法律-Edwin：其本质是契约精神，风险各阶段共分担。PPP不是喊出来的，政府和企业要潜心学习，看看巴西近的例子，也值得思考。不能用新瓶装闷酒。

10由表1-6可见，PPP项目主办人的合理组合很关键，表现在组合所带来的专业实力、综合能力和执行效率。以波兰Gdansk码头项目为例，2003年即由港口运营商DCT中标，但因其投融资能力不足，融资在2年内未落实，项目无法启动，直到2005年，麦格理介入（持股90%），项目才能完成融资、启动和实施。表1-6 国际典型PPP/BOT项目案例的主办人构成分析案例编号 项目类型 项目主办人的构成 主办人构成分析1 公路 运营商 承包商 运营商牵头发起，组合能力不足2 公路 承包商 承包商 大型承包商具有专业和融资优势3 机场 综合承包商 设备商 政府 各方优势互补4 机场 机场专业运营商 政府 组合不合理，后被迫调整为承包商 资本商的组合5 港口 投资机构 运营商 承包商 投资机构的参与和主导，直接推动了项目的落地实施6 铁路 综合建筑商 运营商 构成合理，推进顺利7 铁路 建筑综合商 金融机构 构成合理，推进顺利续表 案例编号 项目类型 项目主办人的构成 主办人构成分析8 光伏电站 专业开发商 实力投资机构 构成合理，推进顺利9 政府楼宇 公共设施投资 运营及管理商 构成合理，推进顺利10 医院 建筑商 医疗设备专业商 因是建筑商主导，运营能力不足，纠纷主要集中在设备及运营方面11 垃圾处理 专业技术商、运营商 政府 构成合理，推进顺利12 垃圾处理 专业技术商、运营商 构成合理，推进较顺利13 垃圾处理 专业技术商、运营商 地方政府 构成较合理，推进顺利14 垃圾处理 专业技术商、运营商 构成较合理，后私营方失去控制权15 水电站 设备商、运营商 机构投资者等 构成较合理，推进过程相对顺利16 水电站 运营商 构成不合理，单一力量、综合能力不足，过程推进遭遇民众反对17 水电站 建筑商 设备商 构成合理，推进顺利18 水处理 专业技术商 构成合理，推进顺利小小瀑布2012：王老师，请问一下：若咨询机构做PPP项目物有所值评价及财政承受能力论证，需要具备什么资质?王守清回复@小小瀑布2012：目前国家没有任何要求，但各地可能有些要求，你具体看各地要求。王守清回复@als909：的确比之前政策好很多，现在是真正考验地方政府是否守信用、政企有争议时如何司法救济、银行是否愿意有限追索放贷……的时候了。//@als909：@王守清：请问王老师对《打造经济增长“双引擎” 国务院再释放支持PPP信号》怎么看？这能成为民企通过PPP进入公用事业项目的好机会吗？11政府选择PPP项目时应关注：①项目范围和要求及理由，即可研评估；②项目是否可用PPP交付？要考虑政府或使用者的支付承受力（前者是政府财政承受力评估），以及项目的商业可行性（投资者有利可图）；③项目该用PPP交付什么及各细节，即物有所值评估等；④如何选择投资者；⑤如何监管。12从投标的成本而言，投资者更关注能形成一系列而非一个项目的投资。在前者的投标准备中，他们可能有多个机会中标，并能分摊投标成本。故政府在准备PPP项目库时，还应考虑从长远而言所希望的项目供应市场，以尽早引导市场，如鼓励企业提供长期服务、建立优秀企业名录形成标杆。13必须在给投资者灵活性和局限性之间取得平衡，这取决于项目类型和合同性质，也取决于国家/行业部门PPP方案的成熟度。发布标准的指南和具体部门的合同范本有利于缩短前期交易时间/成本、实现VfM，有利于从已实施的项目中积累和传播经验，故推广初期聘请有国内外PPP法规/合同经验的律师很重要。王守清评论：但在负责准备和招标PPP项目的政府机构之间形成良好的做法以及积累足够的经验之前，出台标准化示范合同可能是一个错误，这也就是发展改革委和财政部分别于去年（编辑注：指2014年）12月和今年（编辑注：指2015年）1月仅出台PPP合同指南而非示范合同的原因之一。而且，长时间采用标准化合同可能也不是的，因为会限制创造性/灵活性。14 PPP项目投资者/放贷者都需明确的合同作为参与的前提条件，以管控风险。有的政府会准备合同，明确各方详细责权利，可能不再需要复杂谈判（如印度），也可能辅以更多条款和强制性条件再解释合同的核心原则（如英国PFI合同）。另一是，每个项目的合同都单独谈判（如中国目前）。段博原：为什么单独谈？王守清回复@段博原：因为我国PPP经验不足，还没有总结出规范合同（只有指南）；国人前期工作不细且合同意识不强（特别是官员），不想完全依赖合同，更倾向于到时商量；每个项目不同，时间又长，合同很难完备；中国太大，各地发展不同，各人理念不同，也很难出规范通用合同……15发展中国家尤其是地方政府往往缺乏PPP能力，中央部委须总结国内外经验，制定PPP法律核心原则，并以具逻辑性/一致性/咨询服务性的规章规制给地方政府。若给地方政府（及其外聘咨询）留下太多自由度，可能导致结果低效，因地方官员没有专长证明自己可以指导和监督他们的外聘咨询。16企业高层关注的三个市场（商品市场、资产市场、资本市场）都与资金/融资相关，PPP涉及这三个方面，自然应由企业高层做决策，依赖于他们对这些方面的经验判断和项目层与职能部门员工尽职调查后提供的相关信息。17放贷方除关注满足还本付息的现金流确定性、法律和监管框架的健全和稳定性、直接介入权、投资者资金实力和履约能力、保险等，还要特别关注PPP协议条款（涉及风险分担），特别是保护放贷方的权利（如破产时的优先权）、政治风险、不可抗力/征用、提前终止付款、合同终止后残值、纠纷解决机制等。18雇主聘了咨询，就须让咨询了解项目目标和约束条件，以提供好建议；咨询并不需附和雇主意见，应坚持在专业领域内提供专业、客观和独立的建议；双方应定期讨论咨询报告及其依据，好就关键阶段有阶段性成果的认可，以利于推进；聘请总咨询再让其分包可简化聘请流程、减轻协调，但也要考察分包。19 PPP涉及面广，过程复杂，一般要聘请咨询（特别是头几个项目），但咨询费较高。政府成立PPP中心对降低咨询费、知识管理等有益，可提供很多支持，如帮助政府选择和用好咨询，参与项目筛选和招投标等，协调不同职能部门、制订更一致的规章并完善流程，项目信息平台、统计和交流培训等。20一个PPP项目，特别是对政府而言，需要的外部咨询通常包括技术咨询、财务咨询（含物有所值，但不一定包括财政承受力评估，因为这可能由政府财政部门做更妥）、法律咨询、环保顾问，有时可能也需要其他专家如社会影响、保险、会计、税务咨询等。21咨询（特别是政府的咨询）通常可参与PPP项目的每个阶段：预可研、可研、PPP方案策划（含合同草案、支付与履约机制、风险分担、财务模型与测算、环保评估等）、招投标（含招标文件、谈判与评标）、建设和运营监管、合同管理与争议解决如重新谈判或调整方案、提前或到期退出等。22投资者不知如何推进，故我讲课时建议，要主管县/市长牵头，成立由所有相关职能部门派代表组成的工作小组一起协商，若有关职能部门没把握的，则请示省/中央相关职能部门。总之，光靠地方一个职能部门是没法走清楚流程和推进的。带刀的熊：王老师对目前的EPC PPP模式有何评价呢？王守清回复@带刀的熊：实质就是PPP啊，而且国际PPP的惯例，投资者（股东）为了减少管理界面并转移设计施工及协调风险，都是EPC分包给工程公司（当然，后者一般是股东，也可能不是）。23过去十几年，不少PPP项目，因政府不重视前期评估、谈判与签好合同，或不懂又不请咨询，或受贿，提供兜底但未封顶（典型的不对称/不公平），造成投资者的暴利，后来特别是换届后政府觉得亏了，自然就违约，造成政府既做了冤大头，还落个不守信用的罪名。这一轮力推PPP，千万不要重蹈覆辙。24政府部门之间，以及政府和投资者之间的协调是PPP项目中的一个大问题，国外如此，我国更是如此，体现在相关政府部门之间的竞争而非合作与互相支持上，常造成一个部门的成功就是另一个部门的失败，冲突自然不可避免，下级单位和企业也无所适从，交易成本增加，还会打击投资者参与PPP的积极性。25绝大多数PPP项目是由政府发起的，若政府动机不对加咨询不专业/不客观，项目开发计划和投资策略就基于有偏差信息（如需求和其他风险），在实施中就会出现问题，导致政府和投资者等干系人都要共同承担后果。很多情况下，投资者只能要求政府把原先的PPP/BOT改为BT，这对政府付费/补贴项目就可能是灾难。26要做好PPP，政府和企业的律师是关键的，甚至比咨询还关键，如果不真懂、不中立、不公平，则很难保证PPP交易合规和保护公众利益（不能仅考虑当事人利益），PPP项目也就很难可持续。即律师（和咨询）不能仅做红娘，光让政企结婚，而应让婚姻持久美满。此所谓职业道德也。邱闯JCM：总体来说，律师与管理人员的专业精神是有区别的。比如，律师通常是对风险极度厌恶的（这是其专业要求），造成看似只保护当事人利益。因此，有时应该理解律师看似吹毛求疵，这需要终决策者（管理人员）来平衡收益与风险以及合同条款的风险分配。杜继锋：王老师早！律师在PPP投融资架构搭建时风险防控职责重大，不可缺位。PPP合同设置条件不公正，无可持续性，将损害政、企、银利益及公众利益。律师目前常是咨询机构的跟班，希望未来律师能主导和牵头PPP方案设计。27 PPP/政府特许经营的含义和应用面越来越广。其实，香港割让给英国管理99年也是，只不过那是清政府被迫的；近湘西凤凰城授权企业收门票也是，只不过那是政府主动的但没考虑公众利益而挨骂。当然，这两例不是PPP本身的错，而是用PPP的人的错！胡药师的救赎评论：前者好歹给香港留下些“经营性资产”；后者政府不考虑公需、企业不需要融资，风险分担设计“出色”。王守清回复胡药师的救赎：你的点评戳中要害，看来你对PPP和对政府很了解。28由于各干系人不同的目标和所关心的问题，影响了他们对哪些是风险的看法，他们据其需要和能力采用不同的策略应对这些风险，很容易产生与其他干系人的冲突。故不同观点应在开始时就在干系人之间充分沟通，全面的信息管理和持续的沟通对避免干系人之间不必要的冲突是非常重要的。29 PPP/政府特许经营的含义和应用面越来越广。其实，香港割让给英国管理99年也是，只不过那是清政府被迫的；近湘西凤凰城授权企业收门票也是，只不过那是政府主动的但没考虑公众利益而挨骂。当然，这两例不是PPP本身的错，而是用PPP的人的错！ 胡药师的救赎评论：前者好歹给香港留下些“经营性资产”；后者政府不考虑公需、企业不需要融资，风险分担设计“出色”。王守清回复胡药师的救赎：你的点评戳中要害，看来你对PPP和对政府很了解。 30 由于各干系人不同的目标和所关心的问题，影响了他们对哪些是风险的看法，他们据其需要和能力采用不同的策略应对这些风险，很容易产生与其他干系人的冲突。故不同观点应在开始时就在干系人之间充分沟通，全面的信息管理和持续的沟通对避免干系人之间不必要的冲突是非常重要的。民营资本需要抱团取暖——专访清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授饶霞飞“尽管PPP模式强调公共资本与民营资本的合作，但这一模式在我国的推广，已经具体备了一定的特色，民营资本的参与度明显偏低。”日前，本刊记者专访了清华大学PPP研究中心首席专家（PPP项目融资与管理）、清华大学建设管理系教授王守清，在王守清看来，我国现行的PPP借鉴了国外PPP的模式，但也结合中国国情，具有一定的特色。“我国PPP中的‘私营资本’扩大至包含国有（包含中央和地方国有）独资、控股、参股、混合所有制企业等在内的‘社会资本’。”王守清表示，国有企业具有与中央和地方政府有天然联系、资质和信用较好、融资渠道通畅等得天独厚的优势，在PPP项目中抢占先机，导致民营资本在参与PPP时腹背受敌。正如王守清所言，相关数据的统计也显示，我国民营资本在PPP项目的参与率极低，且都集中在投资较小的项目，其规模与参与程度都不可与国企同日而语。“民营资本要真正成为政府的合作伙伴，任重道远。”王守清表示，先天和后天的一些因素，导致民营资本参与PPP面临诸多难点，但并不代表毫无机会。王守清表示，随着PPP的深化改革，政府将陆续推出有利于民营资本介入PPP的政策。“在现行阶段，民营资本需要做的是强练内功，加强自身的技术研发，掌握某一领域具有优势甚至是无可替代的技术，并继续发挥创新和管理效率优势。”“另一方面，民营资本要在PPP中占有更大份额，还需要抱团取暖。”王守清一针见血地指出，现行阶段，民营资本若要深度介入PPP项目，具备实力的企业抱团发展，不失为一种有效的方法。这里说的抱团，不是简单的同类企业抱团，更多是优势互补、强强联合、全产业链和全方位的抱团。被边缘化的民营资本毋庸置疑，近两年的PPP很火，全国PPP综合信息平台项目库季报第2期数据显示，截至2016年6月末，入库项目近一万个，并且总量持续上升，总规模超过12万亿。不过，这种火似乎是“虚火”，按照实施阶段统计，处于识别、准备、采购、执行、移交阶段的项目数量分别为6 024、1 051、277、369、0个，可见，大部分的PPP项目仍处于识别阶段，实际的签约率仅为4.8%，不足5%，落地难的问题十分突出。更令人担忧的是，已落地的PPP项目中，民营资本的身影并不多见。从数据统计分析可知。从签约项目数量上看，截至2016年3月末，全国PPP综合信息平台项目库中已签约项目369个，其中国企签约项目数量199个，民企170个，数量上民营资本参与的PPP项目略少于国企，但差距不大，几乎平分秋色。而从签约项目的总额上看，国企取得了性的胜利。国企总体签约金额3 819.48亿，民企签约金额约1 424.01亿，差距十分明显，国企签约的PPP项目金额是民企近3倍。对签约项目的投资规模按区间进行划分后可以看出国企和民企的投资偏好，民企投资的PPP项目多集中在3亿以下的小项目，而国企有能力且更偏好于3亿以上的大项目。而从签约项目分布上看，民营资本参与的领域多为养老、生态环保、文化等投资规模相对较小，且易产生现金流的领域，对于交通运输、市政工程等大型项目的参与力度不够，尚处于试水阶段。“国企特别是央企是PPP项目的主力军，民营资本参与PPP项目相对有限，大多集中于投资额较少的小型项目，在夹缝中艰难生存。”王守清指出，民营资本参与PPP面临着众多困难，这导致民营资本顾虑重重。众多障碍下的民营资本“说民营资本参与PPP面临几座大山，一点也不为过。当然，有些也是国营资本面临的共同问题”王守清笑言。他指出，社会资本首先面临的就是主管机构交叉重叠，权责利界限难分清，国营资本尚且难搞清楚，民营资本更是难摸清。“管项目的发改委，管政府资金的财政部，管城市建设的住建部，管银行的银监会……PPP涉及的部门众多，但谁是PPP的主管机构，并没有中央文件明确界定，至少媒体上没有公开。”王守清介绍道，尤其是财政部和发改委之间存在较大的权责重叠。在实际操作中，地方官员反映，一个管项目一个管资金，哪个都绕不开，而且双方在推广PPP的思路上还是有些区别：财政部偏重于“存量”项目，发改委偏重于“新建”项目。“部委之间职能界限划分不清晰，难免会出现部门设置和流程重复、资源浪费甚至冲突的情形，这导致社会资本无所适从。”另一方面，尽管在国务院和各部委的大力配合下，PPP相关政策密集出台，政策体系逐步完善，基本形成了“法律规范 配套政策 操作指引”的框架体系，为PPP的操作实施提供了相应的指导。但较为遗憾的是，权威的PPP立法尚未出台，现存的多为部门规章条例，层级较低，法律效力不足，且相互之间不完全匹配，特别是与已有的法律之间存在不明确甚至冲突之处。“简言之，我国的PPP法律体系的现状为上位法体系尚未建立、下位法交叉重复甚至冲突。导致民营资本在参与PPP项目时更为谨慎，担心争议产生时无法可依。”王守清同时指出，我国PPP模式配套改革和制度建设不到位，这导致民营资本参与运营十分被动。如城市水务行业属于资本密集型产业，单个项目少则几亿元，多则十几亿元。随着水务市场的开放，许多民营资本参与到水务PPP项目中，解决了政府的资金困境。“但是问题由此产生，下游水价定价调价补贴机制改革不到位或不成熟，导致民营资本相对处于弱势，议价空间较小，收益难以保障。”“相对民营企业，部分政府在选择合作对象时，可能是考虑到国企的较高信用，以及不易被质疑等原因，对国企青睐有加，这导致民营企业相对弱势，难以从PPP项目竞争中取胜。”王守清表示，政府偏好的问题，也是阻碍民营资本进入PPP的一大阻力。“很多地方政府，对于产生稳定现金流收益可观的项目，国企，进而导致国企成为PPP领域的主导者，迅速抢占商机，国企主导的PPP样本层出不穷。”而据国务院专项督查结果显示，由于国企同政府的联系紧密，民企在PPP项目申请过程中自然处于弱势。更有甚者，有的地方PPP项目就是为国企量身定做，有的甚至直接拒绝民企参与。“与此同时，值得注意的是，公共服务领域建设投资大、周期长、收益低，对民企的综合实力如资金、融资和技术等提出了挑战，部分民营资本难以达标。”王守清指出，这些因素都导致大部分的PPP项目被国企央企所垄断，民营资本参与“无门”。“事实上，民营资本介入PPP，还存在许多压力。”王守清表示，有些地方政府契约意识淡薄，法律救济手段缺乏，民营资本投资缺乏保障；金融体系配套不完善，民营企业融资渠道较为有限，难以承受高成本融资等等因素，都是导致民营资本难以参与PPP项目的因素所在。救赎针对当前民营企业参与PPP项目的一些问题，王守清表示，一方面，加强政府对民营资本的扶持，“加快培育PPP项目参与各方尤其是地方政府的契约精神，并建议探索建立三大机制，保障社会资本的合法权益”。“一个好的现象是，国家各部委正在加强对民营资本的扶持力度。”王守清介绍道，近来，财政部和发改委加强了合作，两个部门首次联合发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（简称“32号文”），第二条提到进一步加强协调配合，要求各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部门职能的政策，要联合发文；对于仅涉及本部门的政策，出台前要充分征求其他部门意见，确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。王守清期望，“各部门能够真正践行通知精神，找准自身的定位，理清各自的职能范围，协调推广PPP”。王守清同时指出，对于民营资本的扶持，政府部门需要做的工作远不止如此。他表示，首先就需要建立风险分担机制。“PPP项目在启动前期要识别、分析风险，然后根据政府和企业的能力，决定适当的风险分担方式。如果政府不懂，就需要聘期有经验的PPP专家和咨询（含律师）公司。”“还要建立动态调节含调价机制。”王守清表示，PPP项目时间跨度长，谁也没法准确预测将来的所有风险，因此必须建立动态调节机制，必要时设立上下限重新谈判触发机制，事先说好谈判原则，否则社会资本极有可能因各种难以预测的风险如成本增加等原因难以为继、陷入困境。林江等专家认为，对公共事业和基础设施的PPP投资，应根据成本因素确定好社会资本的浮动收益率。此外，在税费方面也应给予适当优惠。其中，“要充分发挥价格机制在PPP项目中的关键作用，合理确定价格收费标准和调价机制，保障民营投资者合理的收益”。王守清表示，就像婚姻一样，政府和民营资本要做好有福同享、有难同当的准备。因为PPP项目提供公共产品，后是老百姓来使用，一旦出现问题，需要双方共同承担。“更重要的是要提高政府的契约意识，保障民营资本的合法权益。”王守清重点指出，政府部门参与PPP时必须转变心态，强化契约精神，提高对民营资本合法权益的重视程度，健全保障机制，切实履行合同约定，让民营资本放心、安心地参与PPP项目，全身心地投入PPP项目的运作实施。“在政府及其政策的支持下，民营资本也需要从自身寻求出路。”王守清向记者表示，目前民营资本在技术和资质上不具备优势，这就要求民营资本必须加强技术研发，掌握在特定领域“无可替代”的技术。“与此同时，民企的单打独斗在与国企竞争时明显心有余而力不足，抱团取暖显然让民营资本更有胜算。”（原载《投资与合作》，2016年第8期）为什么PPP是一场婚姻，不是一场婚礼？（更新版）作者：王守清为什么PPP是一场婚姻，不是一场婚礼？因为：（1）PPP是政（Public）企（Private）之间长达10～30年甚至更长的合作/伙伴关系（Partnership），不管政企双方（及银行、咨询、律师等）有多聪明、多有经验、多尽职调查，都不可能完全准确预测将来10～30年的风险/不确定性。（2）基于同样的原因，双方所签的PPP合同本质上是不完备的，即使合同中设计了上下限、调节/调价等各种机制，也不可能完全覆盖将来可能发生的各种情况。何况这世界变化快，如技术更新、用户需求、社会发展、价值观等一直在变化（就像二三十年前谁能准确预测到现在工作和生活的各个方面包括PPP一样）。（3）在绝大多数国家特别是没有民主也没有公众参与机制的发展中国家，由于制度和利害关系等问题（请复习诺贝尔经济奖获得者弗里德曼“用自己/别人的钱办自己/别人的事”的4种不同结果理论），政府永远没有企业精明，但政府又有企业所没有的强势，加上有些咨询和律师等的可能不够专业、有意无意地不中立、没有社会责任感甚至职业道德，也可能加剧合同的不完备和/或造成合同的不公平。（4）PPP项目所提供的是公共产品/服务，并不会因为改由企业提供后，政府就没有责任了。如果由于风险预测的不准确和/或合同的不完备/不公平，公共产品/服务的供给出了问题，甚至企业撂挑子，政府不能坐视不管，因为提供公共产品/服务的终极责任是政府的，正如我之前说过的“PPP不是政府推卸公共产品/服务的借口”。（5）判断一个PPP项目是否成功，不是签约就叫成功。对政府而言，一般要等项目移交后看百姓是否满意、政府是否获好评、投资者是否挣到钱、银行是否收回贷款和本金等，即所谓的“共赢”。对投资者而言，签约更不算成功，成功要等两个关键的时间点才能判断：①项目的现金流由负变正，开始挣钱了，一般都得七年之后（婚姻七年之痒）。②项目移交了，一般是十几年甚至二三十年（纸婚银婚）之后，才可以知道到底挣了多少钱。当然，前面提到的“共赢”依然适用。因此，不是男女双方拿结婚证（政企签约）办婚礼（签约仪式）就叫婚姻生活幸福（项目成功），后面日子（建设经营期）还长着呐；PPP中重要的是第三个P（伙伴关系），需要婚姻（PPP）中夫妻（政企）双方之间的坦诚与长期包容与合作伙伴关系，要经营婚姻（有共同目标，未预测到的事情及合同中未尽事宜要友好商量）。如果夫妻（政企）双方在结婚（签约）的时候就想着离婚，那干吗要结婚？不是占便宜（投机）么？如果结婚后凡事斤斤计较，婚姻生活（公共产品/服务）能幸福么？子女（百姓）能幸福么？所以，把PPP比喻做婚姻而不是婚礼，是非常体现PPP的内涵的。当然，如果夫妻（政企）双方实在协商（谈判）不成过不下去了，可以离婚（退出机制），但一定要安排好子女（百姓）的未来。再看看下面两个例子，就更能体会维持政企之间长期友好合作/伙伴关系的重要性。（1）在一条公路的PPP合同中，企业的部分职责是维护道路及其结构。企业如果没有按照合同实施预防性维护和纠正措施，将会受到处罚。同时，合同要求，企业应在政府发出问题整改通知的一个月内采取纠正措施。假设你是地方政府的项目监管人员（为政府工作），你发现两个月前已通过沟通渠道通知企业清理的一些涂鸦至今仍然没有清理。你会对其进行处罚吗？你如果有伙伴关系的意识，在处罚前，应该先思考几个问题：1企业为什么拖了这么长时间？是否在忙于处理不在合同之内但却是政府要求的事情，或者有特殊情况耽误了企业的清理工作，如由于民众上街抗议别的事情造成到处都有涂鸦。2这是企业次没有履行维修的义务么？若是，是否该原谅？3企业何时将解决问题？不管怎样，重要的是要尽快解决问题。（2）一个PPP污水处理厂位于城市附近，投入使用后，地方政府要求企业在入口处种植树木绿化，以大大改善视觉美观和市容，这些工作的费用虽然不高但并未包含在已签的PPP合同中。假设你是污水处理厂的运营经理（为企业工作），你会按照政府的要求做吗？如果做了，你会为此向政府索要多少费用？你如果有伙伴关系的意识，特别是如果这项费用不是很多，你应该考虑承担这项费用。这可以给政府留下良好印象，建立良好关系，有助于之后双方长期关系的维护和解决问题。上述两个例子都是说明，PPP中第3个P（伙伴关系）的重要性，建立政（Public）企（Private）之间的信任和维持友好关系是非常重要的，因为PPP的基础是合作，而且是长期合作。这意味着在许多情况下，并不是事事都完全按照合同字面上的规定去做（特别是在签约时预测不准确和/或合同不完备/不公平相关的，而且可能造成对方和其他干系人特别是百姓不满的），因此，要理解和评估所发生事件背后的原因、相关合同的合理/公平性和你所做决定的后果，在做出决定之前进行明智理性的分析和判断。我给政府讲PPP时，一直提醒，一定要设身处地从企业角度考虑，你会按政府所给条件投资该项目么？百姓和其他干系人会反对么？我给企业讲课时，一直提醒，一定要坚持“两条底线”：不能让百姓因该项目上街，不能让主要决策官员因该项目坐牢。故PPP的本质其实是PPPPP，第4个P是百姓（People），第5个P是政治（Politics）。（微信公众号“中国PPP智库”，2015年11月2日）