社会治理的法治保障研究——以吉林省社会治理为例的调查与研究

与实务结合，从法治角度剖析社会治理之方。 

本书的研究以社会治理的内涵分析为逻辑起点，为法治保障研究提供了正当性的理论基础，继而全面解析吉林省社会治理过程中的法治现状，结合我国其他典型地区创新社会治理的法治经验，归纳现有社会治理的法治保障模式，提出吉林省创新社会治理体制和机制的完善路径，*终从立法、司法、执法、法制监督等方向为我国社会治理的法治保障提供了具有一定参考性的建议。

赫然 吉林大学法学博士，现为长春理工大学法学院院长、兼东北亚比较法研究所所长，教授、硕士生导师。曾应美国国务院邀请为国际访问学者、日本东京大学高级访问学者。任中国比较法学研究会常务理事、吉林省法学会常务理事、长春市法学会副会长；吉林省政府立法咨询委员、长春市政府法律顾问，长春市有突出贡献专家、吉林省第十三批有突出贡献专家。长期从事法学理论、法文化、行政法治建设等方面的理论与实践研究。在国内外重要学术期刊发表学术论文30余篇，有多篇学术论文被《人大报刊复印资料》及国外学术期刊转载。主持并完成国家社科基金项目、教育部人文社科研究项目及吉林省社科规划项目等10余项。
张凌竹 吉林大学法学博士，现为长春理工大学法学院法学系主任、硕士生导师。任中国社会法学研究会理事、吉林省法学会经济法学研究会理事、行政法学研究会理事、企业法治研究会理事。在国内外重要学术期刊发表学术论文10余篇，部分论文被《高等学校文科学术文摘》转载以及被ProQuest数据库收录，主持省级科研项目2项，参与国家社科基金项目、司法部项目和中国法学会项目等8项。

目　　录
**章　社会治理的内涵分析
　　一　社会治理概念之比较
二　从社会管理到社会治理之变迁
　　三　社会治理的法理基础
第二章　吉林省创新社会治理的法治现状与困境
　　一　吉林省创新社会治理的法治现状
　　二　吉林省创新社会治理存在的困境
第三章　其他典型地区创新社会治理的法治经验启示
　　一　巫溪：党委主导的大推动体制
　　二　北京：党政一体的大协调体制
　　三　深圳：依托民政的大社会体制
第四章　吉林省创新社会治理体制和机制的完善路径
　　一　以多元调解为主导创新社会矛盾纠纷解决机制
　　二　以社会公平为取向创新流动人口服务和管理体系
　　三　以分配正义为先导创新特殊人群教育帮扶体系
　　四　以社会安全为价值导向创新社会治安防控体系
　　五　以响应、协调为理念创新互联网虚拟社会治理体系
第五章　我国社会治理的法治保障
　　一　以立法为先导，推进保障型的社会治理
　　二　以司法为保障，推进能动型的社会治理
　　三　以执法为落脚点，推进规范型的社会治理
　　四　以民主监督为着眼点，推进参与型的社会治理
参考文献

自　　序
2012年5月，围绕如何贯彻落实全国政法工作电视会议和中办发〔2009〕46号文件精神，为了更好地做好吉林省的矛盾纠纷调解工作，由吉林省法学会会长李申学牵头，吉林省政法委相关部门领导和专家、长春理工大学法学院“吉林省纠纷多元调解机制创新实践”调研组共同参加了吉林省多元调解机制的调研考察工作。通过以吉林省内多元调解机制比较典型的长春市双阳区、吉林市昌邑区、四平市铁东区进行实地考察、座谈讨论、典型剖析等方式，积极探索在新的历史时期纠纷的特点和发展趋势，为吉林省和国家加深对纠纷规律性的认识，探讨多元调解的类型及存在的问题，明确多元调解机制今后发展的方向，提供经验模式。2013年，吉林省法学会会长李申学主持吉林省科学技术厅科技发展计划软科学研究项目“吉林省社会管理创新的法律问题研究”。作为该课题的子课题负责人，我与课题组成员整合积累的**手调研资料，对于吉林省社会治理的法治保障问题进行了系统性研究，在此基础上撰写完成了本书。
吉林省作为东北老工业基地的重要组成部分,肩负着调整改造的重要任务。通过调研我们发现，吉林省在经济增长后不可避免地出现了贫富差距拉大、社会分配不公等利益格局失衡现象。城市户籍人口与农村户籍人口比例的不均衡，加之征地拆迁、劳动争议、企事业单位改制等关系到公众切身利益的因素，导致各类社会矛盾频发。面对日益凸显的新情况，加强创新社会治理成为当前的重大议题。从法学研究的视域而言，我们侧重于讨论如何实现社会治理的法治保障问题。社会治理的法治保障，实质是在法治的框架下创新社会治理，使社会治理的各项工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。它意味着用法治保障的精神审视社会治理全局，用法治保障的眼光审视社会治理中的各种问题，用法治保障的手段破解社会治理难题，用法治保障的方法巩固社会治理成果。总而言之，是将社会治理纳入法治保障的视野，使法治保障贯彻于社会治理的全过程和各个方面。
本书的研究以社会治理的内涵分析为逻辑起点，为法治保障研究提供了正当性的理论基础，继而全面解析吉林省社会治理过程中的法治现状，结合我国其他典型地区创新社会治理的法治经验，归纳现有社会治理的法治保障模式，提出吉林省创新社会治理体制和机制的完善路径，*终从立法、司法、执法、监督等方向为我国社会治理的法治保障提供了一定的参考性建议。在研究方法上，本书综合使用了法学、社会学、统计学等多学科的研究方法，除了语义分析、价值分析和比较分析等传统研究方法以外，还使用了定性分析与定量分析相结合、实地考察、深度访谈等方式方法，通过深入吉林省社会治理典型地区，对于社会矛盾纠纷解决机制、流动人口服务管理模式、特殊人群帮教管理衔接机制、社会治安重点地区综合治理、互联网虚拟社会综合管理等方面的调研，获得了大量的**手资料，对于吉林省社会治理的法治现状与创新社会治理的经验进行了系统性梳理与研究，从而**限度地使调查研究具有科学性和客观性。通过研究可以看到，社会治理能力不足、效果不佳、正当性受到质疑等社会治理局部失灵的现状是我们无法回避的时代课题，而本书的阐释正是对于这一时代课题的理论诉求与现实回应。
本书的撰写一直沿用了李申学会长的课题研究指导思想，感谢他对于本书的大力支持。感谢吉林大学姚建宗教授共同参与撰写了课题的重要阶段性研究成果，该成果荣获第九届中国法学青年论坛“国家治理现代化与行政诉讼”主题征文活动三等奖。感谢吉林大学冯彦君教授推荐发表了课题的重要阶段性研究成果。长春理工大学法学院相关调研组为本书提供了真实、客观的实证研究资料，在此一并给予深深的感谢！
赫然
2015年10月1日
于吉林省长春市

**章　社会治理的内涵分析
当前，我国正处于经济社会的转型阶段，这一时期既是经济社会发展的战略机遇期，又是矛盾凸显期。社会治理水平、民生发展遇到了许多前所未有的突出问题，贫富差距拉大，社会矛盾和冲突频发，社会风险增大。总体来说，现行社会治理中存在的体制性障碍还不利于经济社会科学发展，社会治理体制改革已成破竹之势。时代的变革增加了政府和民众对于社会治理的深层次需求，增强了社会治理改革的重要性。“加强和创新社会管理”是党中央适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新背景下提出的重大理论创新。我们党历来高度重视社会管理工作，以、邓小平、、***为核心的党的四代中央领导集体和以习近平为总书记的党中央，团结带领全党全国各族人民，在不同历史时期分别作了大量卓有成效的奠基性和开创性工作，初步形成了依法治国建设社会主体法治国家及建设中国特色社会主义社会管理体系的战略思想。
改革开放初期，邓小平敏锐地意识到物质文明和精神文明协调发展的重要性，根据改革开放实践中出现的新情况、新问题，他鲜明地提出要坚持“两个文明”一起抓，社会主义不但要有高度的物质文明，还要建设高度的精神文明。这一时期，社会建设的主要内容包含在经济建设和精神文明建设之中。这说明我们党已经认识到社会建设对保障国家政治民主的重要性。
随着时代的发展，党的十三届四中全会以后，以为核心的党中央适时地提出在建设社会主义物质文明和精神文明的同时，要建设有中国特色社会主义政治文明。党的十四大明确提出市场经济是法治经济，1996年的《国家经济与社会发展“九五”规划和2010年远景目标发展纲要》**次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略目标。1997年9月，党的十五大报告明确提出“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨世纪的发展，要求在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”。依法治国成为我们党治国的基本方略。依法治国的提出和法治战略的确立，是党和国家对中国社会转型的思想、制度与理想愿景的回应与塑造，反映了法治作为我国经济社会发展的基础条件与保障架构的新思路的初步形成。
党的十六大强调，要完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能、改进管理方式，保持良好社会秩序。十六届三中全会以来，以***为总书记的党中央明确提出“科学发展”与“和谐社会”的社会建设理念，不断加强和创新社会管理。这标志着我国社会主义新型社会管理开始进入全面探索、不断成熟阶段。这个时期，我国围绕“依法治国，建设社会主义法治国家”，制定出台了大量的法律、法规和规章，使适应社会发展的中国特色社会主义法律制度不断地得到从形式到实质内涵方面的有效建构。自从2004年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”以来，我国理论界和实务界在社会治理的理念思路、体制机制、方式方法等各个方面进行了一系列积极的创新、尝试与探索。对于“社会管理创新”这一重要议题，我们党经历了认识逐步加深的历程。党和国家明确提出“科学发展”“和谐社会”的社会建设理念，不断加强和创新社会管理，这标志着我国社会主义新型社会管理开始进入全面探索、不断成熟阶段。党的十六届四中全会正式提出社会管理创新，它说明我国的**领导层、决策层充分认识到，加强和创新社会管理对我国社会发展的重要性和紧迫性，推动社会管理创新实践将是当前和今后我国社会发展的一项重大任务。党的十六届六中全会强调，加强和创新社会管理、维护社会和谐稳定是构建社会主义和谐社会的必然要求，必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，在服务中实施管理，在管理中体现服务。
党的十七大明确提出社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的中国特色社会主义事业总体布局，突出强调抓好包括社会管理在内的社会建设，把社会治理纳入国家战略发展布局中来部署和推进，特别是要健全社会管理格局，健全基层社会管理体制，**限度激发社会创造活力，**限度增加和谐因素，**限度减少不和谐因素。党的十七届五中全会进一步就完善社会管理法律法规和政策、健全基层管理和服务体系、发挥群众组织和社会组织作用、健全党和政府主导的维护群众权益机制、正确处理人民内部矛盾、加大公共安全投入、做好流动人口管理和服务、加强特殊人群帮教管理和服务、完善社会治安防控体系等方面提出了明确要求和工作任务。2011年3月，委员长在十一届全国人大四次会议上正式宣布，中国特色社会主义法律体系已经初步建成，法律已经在社会管理中发挥越来越重要的作用。“十二五”规划纲要对“加强和创新社会管理”作出了总体规划，强调创新社会管理体制机制，消除现行社会管理体制中的制度性障碍，加强社会管理能力建设，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，建立健全中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。社会管理创新是当前我国政府应对经济社会大变革中出现的挑战和危机的重大战略。它凸显了政治领域的一个核心问题：如何通过法治保障构建全面完善的社会治理体制，以协调国家、社会与个人之间的关系，进而巩固和增强政府治理的合法性基础。因此，创新社会治理的重点在于，以法律为基本保障从顶层制度设计的高度构建有效的社会治理体制机制和政策体系，有力地实现对社会发展的整体调控。
党的十八大报告提出，要更加注重法治在社会管理中的保障作用，要善于运用法治思维和法治方式破解社会管理难题，提高社会管理创新水平。要在改善民生和创新社会管理中加强社会建设，围绕构建中国特色社会管理体系，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，使我国的社会管理格局由过去的“四位一体”发展成为现在的“五位一体”的新格局。