我国填海造地物权法律制度研究

　　全书以对填海造地可能涉及的物及物权法律关系等问题为开篇，从理论方面进行解析；进而通过数据对比和案例分析等详细阐述了我国将填海造地作为海域使用权的一种类型加以规制，并深入分析了其在理论上和实践中产生的问题。在此基础上，通过对填海造地相关制度的考察、分析，创设出符合我国实际情况的的“填海造地权”，并对我国填海造地物权制度的完善进行了全面论述。

　　全书内容针对我国填海造地物权制度存在的主要问题，对填海造地中各种物权的取得、效力、变动、限制和保护等提出具体对策，对我国填海造地物权制度完善提供了有益的启示，以期丰富我国的物权制度体系和完善我国自然资源利用制度。

　　唐俐

　　海南大学法学院教授，博士研究生

　　导师，主要从事物权法、侵权责任法的教学和研究工作。兼任中国太平洋学会自然资源法学研究会常务理事、海南省版权协会秘书长、海南省检察院专家咨询委员会委员、海南省南海政策与法律研究中心研究员，获海南省“南海名家”、海南省领军人才称号。主持课题两项，教育部课题一项，省级课题五项，横向课题五项，作为主要参与人参与、省部级课题研究十余项；出版专著一部，合著一部，参编教材三部，在《法学论坛》《法学杂志》等刊物上公开发表论文三十余篇，科研成果多次获海南省高等学校优秀科研成果奖。教学科研之余，积极参与海南省的地方立法工作。

绪论
章　填海造地概述
　节　填海造地的界定
　第二节　填海造地的类型
第二章　我国填海造地的现状考察
　节　我国填海造地的区位条件和四个阶段
　第二节　我国填海造地确权面积与海域使用金征收现状分析
　第三节　我国违法填海造地的情况分析
　第四节　我国填海造地的效应现状分析
第三章　我国填海造地物权制度的理论基础解析
　节　国家所有权理论与我国海域物权制度的总体构建
　第二节　用益物权理论与我国填海造地海域使用权的生成
　第三节　物权生态化理论与填海造地物权的限制
　第四节　目前填海造地引发的主要物权理论争议
第四章　我国填海造地物权法律规制的现状分析
　节　填海造地法律法规及规范性文件的总体梳理
　第二节　填海造地中海域所有权制度的立法现状分析
　第三节　填海造地中海域使用权制度的立法现状分析
　第四节　填海造地中权利转化与承接制度的立法现状分析
　第五节　填海造地中的征收补偿与权利损害赔偿制度现状分析
　第六节　我国填海造地物权的相关配套法律制度
第五章　我国填海造地导致纠纷的司法案例实证考察
　节　司法案例样本概览
　第二节　各类纠纷的典型案例引证
第六章　填海造地物权的理论创新及总体制度架构
　节　公产理论的引入与海域国家所有权理论的完善
　第二节　填海造地权的证成
　第三节　填海造地权的构建
　第四节　填海造地权视角下填海造地物权总体制度构架
第七章　我国填海造地物权制度的完善与创新
　节　我国填海造地中所有权消灭与转化制度的完善
　第二节　填海造地中“海域使用”权利消灭制度的完善与创新
　第三节　建立填海造地中生态价值的转移与补偿制度
　第四节　填海造地中权利保护程序的完善
结　论
附　录
参考文献
后　记

　　前　言

　　填海造地在为人类提供生存发展空间、缓解人地矛盾、促进经济发展方面发挥了重要作用，但目前我国将填海造地作为海域使用权的一种类型加以规制的填海造地海域使用权制度模式，在理论上和实践中都存在诸多问题。本书以我国填海造地涉及的物权法律制度为研究对象，以填海造地中海域所有权、海域使用权、海域转变为土地后的所有权和使用权消灭和产生等问题为研究中心，通过对大量的数据、案例和法律法规及规范性文件的实证考察，总结出我国填海造地及其物权法律制度存在的主要问题，对现有制度的理论基础进行反思，设计出全新的填海造地权作为填海造地的“基础权利”，并对填海造地中相关物权的消灭、产生等提出具体的完善对策。

　　对填海造地涉及的基本概念需要明确，我国法律法规及规范性文件使用的关于填海造地的用语及含义并不一致，学理上对填海造地、海域、海岸带和滩涂等基本概念也存在争议，章明确填海造地是围绕海涂、海岸、海岛、海埂等物体，通过一定的工程技术筑堤围割海域，利用海床和底土的地基进行人工填充，并形成土地的行为。本书研究填海造地所涉及的海域仅指具有国内法上的物权意义属于我国领海和内水范围内的海域，依照不同的标准可以对填海造地进行不同的分类。

　　通过对国家海洋局（现合并到自然资源部）每年发布的《海域使用管理公报》相关统计数据进行分析可以发现，我国2002-2017年填海造地确权总面积为158 085.85公顷，2002-2015年所征收的填海造地海域使用金额达628.6亿元，占海域使用金总额的比例年均77%左右，填海造地的地价构成主要包括海域使用金和填海工程成本，虽然海域使用金征收标准远比其他用海方式的征收标准高，但填海形成土地的成本却远比相同位置的地价水平低，助长了填海造地之风。2017年国家海洋督查组进行的海洋专项督查反馈意见的相关数据显示，我国违法填海造地的现状堪忧，主要体现为未取得填海造地海域使用权证实施填海造地和化整为零、分散申请及审批填海造地项目。总体上看，填海造地在增加土地供给、增加政府财政收入、维护国家主权等方面发挥了积极作用，但也会造成海岸陆地地貌发生改变、海洋生物多样性退化，以及海洋环境污染、社会矛盾激化、社会资源浪费等诸多生态环境和社会问题。

　　在理论基础方面，我国现行海域物权制度以国家海域所有权为基础，通过设立海域使用权达到海域分散利用的目的，而填海造地是作为海域使用权的一种类型纳入用益物权的范畴，并受到更多的限制，其理论基础主要涉及国家所有权理论、用益物权理论和物权生态化理论。这些理论虽然为我国填海造地提供了依据，但也存在重大缺陷：一是海域使用权作为填海造地的“基础权利”，使作为用益物权性质的填海造地海域使用权包含了对他人所有的海域进行事实上处分的权能，违背了用益物权的基本原理；二是将填海造地仅局限在海域权利范围内，无法合理解释将海域资源转变为土地资源的真正权利来源；三是填海造地海域使用权转为国有土地使用权的正当性与合理性存在问题。这些理论上的缺陷会导致实践中产生诸多问题。

　　在立法方面，通过对现行全国性和地方性法律文件的全面梳理、总结，发现目前我国对海域所有权、海域使用权已经有了较为详细的规定，对填海造地中新增土地的所有权归属、海域使用权转化为土地使用权、填海造地新增土地使用权、填海造地中的征收补偿与权利损害赔偿等有了总体规定，地方性法规也作了很多细化规定。但以海域使用权作为填海造地的“基础权利”存在根本性缺陷，并且相关立法体系也不完整，在填海造地海域使用权的取得、海域使用权与土地使用权的衔接、“换证”是否缴纳土地使用权出让金（以下简称土地出让金），以及填海引起的征收补偿和损害赔偿等方面的规定都还存在缺漏和矛盾。填海造地物权配套制度方面主要包括海洋功能区划、围填海规划计划管理、环境影响评价、海域使用论证、海域使用金管理等制度，但实践中，现有公法规制制度发挥的实际作用稍欠。

　　在司法实践方面，通过对从中国裁判文书网、无讼案例网以及北大法宝司法案例数据库中筛选出的50个案例样本进行分析，发现因填海造地引发的纠纷主要集中在因对滩涂属于土地还是属于海域的不同认识导致的集体土地所有权与海域国家所有权权属争议、因填海造地引起的征收（收回）补偿争议、填海造地造成环境污染导致的财产损害及赔偿争议、没有取得海域使用权或超越海域使用权的范围违法填海造地的纠纷等方面。填海造地涉及海洋资源和土地资源的开发与利用，法院裁判适用的实体法规范当然也涉及海域、土地和环境方面的法律法规，但主要适用《海域使用管理法》的规定。由于许多问题法律层面并无具体规定，填海造地的部门规章和规范性文件以及地方性法规和规范性文件等成为法院裁判的主要依据，凸显了我国现行填海造地法律制度供给不足问题。

　　针对现有理论的不足，提出应创设全新的填海造地权来替代填海造地海域使用权。填海造地的本质在于将海域资源转变为土地资源，涉及海域和土地两种资源，只有国家基于国家海域所有权人和国家土地所有权人的双重身份才能实施，国家海域所有权和国家土地所有权成为填海造地的“母权”，填海造地通过行政许可的方式具体实施。填海造地人通过许可获得填海造地权，其内容主要包括取得对待填海域的使用权、可以实施民事性质的填海造地行为、在海域变成土地后取得新增土地的使用权。填海造地权在权利基础、权利内容和权利客体方面都具有复合性，将其定性为一种新型的用益物权，能合理解释填海造地的权利来源，解决填海造地实践中的各种难题，应通过修改《海域使用管理法》等法律建立填海造地权制度，构建以填海造地权为中心的填海造地权利制度和完善以行政许可为中心的填海造地管理制度，为填海造地提供系统、完善的制度保障。

　　在用填海造地权取代填海造地海域使用权后，还要完善填海造地过程中原有权利的消灭、补偿和新权利的产生制度。在海域所有权、土地所有权制度的完善方面，要详细区分不同类型，采取国家海域所有权消灭、国家土地所有权产生、集体土地所有权消灭与补偿等不同的措施，特别是要注意特殊情形下保留集体土地所有权的具体措施。在海域使用权利方面，需要完善既有海域使用权的征收、补偿制度，确立公物性质海域上的习惯性利用权利，并创建海域习惯性利用权利的消灭与补偿制度。在生态利益保护方面，需要建立填海造地中海域生态价值的维持与转移制度并创建填海造地生态价值补偿制度。

　　本书的特点在于：首先，理论上通过用全新的填海造地权取代现有的填海造地海域使用权，将国家海域所有权和国家土地所有权共同作为填海造地的“母权”，将填海造地权界定为在权利基础、权利内容和权利客体方面都具有复合性的新型用益物权，从而克服现有理论在解释填海造地的“母权”“基础权利”等方面的不足；其次，在具体的制度设计上，论证了填海造地权的取得、行使、消灭等具体内容，在此基础上详细地提出了完善填海造地中海域所有权、海域使用权、海域习惯性利用权利等原有权利的消灭、补偿制度，以及土地所有权、土地使用权等新权利产生的具体措施，为填海造地提供了系统、完备的制度保障；后，在研究方法上，通过实地调查、统计数据分析、现有立法分析和案例分析等实证分析的方法，使研究变得切实、可靠。