描述
开 本: 32开纸 张: 胶版纸包 装: 平装-胶订是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787506686235
PPP概念今年关注度呈持续上升趋势，更多的传统行业从业者都在主动地对PPP模式进行研究学习，深入了解。国务院、发改委、财政部、证监会等部门在2017年年初也相继出台了各类利好于PPP行业的重要政策，可以说，十三五期间PPP必然是推进市场经济快速发展的动力之一。故而为了向社会全面普及PPP基础知识，唐川先生的《PPP 供给侧改革下城镇化项目的模式创新》一书定位于简明扼要的方式向地方政府、社会资本等各PPP参与方科普PPP知识，传授PPP金融技术，以帮助各方在推行PPP项目时对其有更全面的认识、更合理的预期，并可设计出更为合适的PPP执行方案。
《PPP 供给侧改革下城镇化项目的模式创新》一书主要包含：PPP对于十三五和供给侧改革的意义；PPP理论、政策知识和应用模式；重要领域PPP项目市场需求分析；民企参与PPP的探索；以及PPP项目投融资相关金融技术等知识模块。
章 绪论 / 001
第二章 PPP与供给侧改革 / 011
节 为何“十三五”需要PPP /
015
第二节 PPP之于供给侧改革 / 020
第三节 现代城市建设框架下的PPP项目 / 028
第四节 绿色发展框架下的PPP项目 / 044
第三章 认识中国式PPP /
057
节 中国式PPP的定义与特征 / 060
第二节 我国PPP政策的发展路径 / 069
第三节 现阶段对PPP做出规范化要求的文件 / 089
第四节 PPP项目成败的关键因素 / 109
第五节 我国PPP发展过程中已暴露出的问题 / 115
第六节 由一个失败的案例看PPP运作风险 / 120
第四章 颠覆传统，PPP如何指引建设企业与城镇化项目模式创新 / 127
节 PPP，打开建企发展新局面/ 130
第二节 PPP，打造精准扶贫新样本/ 137
第三节 PPP，带出园区投资新思路/ 145
第五章 PPP重任，引导民企全面进入新型城镇化项目开发 / 161
节 民企参与PPP项目的现状与投资倾向分析/ 163
第二节 民间资本参与PPP的障碍与促进对策/ 177
第三节 智慧城市PPP，民企新舞台/ 187
第六章 按需供给，找到PPP项目的市场需求 / 201
节 PPP养老模式推进正当时/ 204 第二节环保PPP项目引领绿色发展/ 226
第七章 PPP 金融，城镇化项目投融资新解 / 251
节 商业银行参与PPP项目的方式/ 254
第二节 信托参与PPP项目的方式/ 263
第三节 PPP模式中社会资本退出方式选择/ 278
第四节 PPP基金的运作模式、案例与融资功效解析/ 287
第五节 PPP项目资产证券化指引/ 308
后记 / 320
参考文献 /
323
序言
序一
PPP改革是一项以供给侧结构性改革为主、需求拉动为辅的综合性制度创新，是一种公共产品和服务市场化、社会化供给方式，也是新型城镇化建设的推动器和加速器。通过PPP可放宽市场准入，释放社会资本创新活力，进而增加、改善、优化和丰富公共产品和公共服务供给。对政府而言，PPP可推动职能转变，建设法治政府、信用政府和服务政府；对企业而言，PPP可促进转型发展，助力理念创新、管理创新和产品创新；对公众而言，PPP可增进民生福祉，实现协调发展、共享发展和绿色发展。本书从市场关注的要点出发，既说明了为什么要推广运用PPP，更突出了如何规范发展PPP，特别是在社会事业领域应用和融资机制探索方面很有借鉴意义，值得业内人士品评。
夏颖哲
财政部政府和社会资本合作中心推广开发部主任
序二
PPP模式是今后我国基础设施建设和公共服务领域供给模式、投融资模式改革的主攻方向，对推动供给侧结构性改革和新型城镇化发展具有重要作用。推广运用PPP模式是一个系统性工程，既需要制度政策设计和政府机构能力建设，又需要专业化社会资本和金融资本的积极参与。本书既有PPP制度政策的系统梳理，又有主要行业领域的PPP发展状况分析，还有典型PPP项目案例的总结分析，更直面了目前PPP实施中的重点、难点问题，从而为读者提供了多维度、多层面的PPP实务性研究成果。
吴亚平
国家发改委投资研究所投资政策研究室主任
序三
恰逢PPP项目在我国的应用日益广泛之际，唐川先生的
《PPP 供给侧改革下城镇化项目的模式创新》一书详细综述了PPP项目在中国的缘起、模式、发展及政策等各个方面，并且以点带面，通过若干典型案例阐述了PPP项目的重要应用场景与成功要素。该书值得PPP项目从业者、政策制定者及研究者参考阅读。
寿涌毅
浙江大学管理学院智慧医疗管理研究所所长浙江大学MBA 教育中心主任
序四
唐川先生这本新书提供了一个观察PPP（政府与社会资本合作）的全新视角：从供给侧改革的角度去思考和理解PPP如何能够对新型城镇化带来推动和创新。
我认为，PPP是中国在经济发展进入新常态之后，借鉴国际上公共部门与民营部门的契约式合作机制提供公共产品的成功经验，结合中国过去20年在基础设施建设和公共服务领域的市场化改革实践，创新出来一种“中国式的政企合作模式”。
从宏观层面讲，PPP是公共产品的供给侧改革。过去人们一谈供给侧改革，多是讨论怎样通过放松管制、破除行政垄断、鼓励创新，改善产业部门的供给能力、效率和活力，但有关公共部门负责的公共产品，诸如交通、能源、水务以及文教体卫，甚至更大空间尺度和综合性的城镇化，能不能搞供给侧改革，很多人是抱着将信将疑的态度。PPP的中国实践给出了有力的回答！“中国在短短三年时间，走过了发达经济体十多年的PPP改革历程。中国已经成为全球PPP的领袖之一”（世界银行副行长劳拉·塔克女士语）。从微观层面看，PPP是在经济下行期，创造性地为中国建设行业的企业过剩产能开辟了一条转型升级的新路，是为工程设计与承包、建材企业及金融机构提供以商业化的激励约束机制，承接公共产品的长期合同式“定制生产”。
PPP对应的公共产品和服务，既有单体设施，也有综合性的城镇化园区开发。因为其讲求政府债务出表，全生命期一体化管理，注重产出物绩效考核，强调金融的结构化解决方案，对政府监管、公共治理和企业管理、项目融资带来一系列的正向激励，值得政界、产业界、学术界等各界人士认真研究、大力推广。唐川先生的这本新书，很好地填补了其中的一些知识空白，这是我愿意为之作序的重要原因。希望读者和我一样，从中有所收获。
张燎
财政部、发改委PPP入库专家上海济邦投资咨询有限公司董事长
序五
PPP投资已成为我集团的重要战略，一是因为PPP项目作为我国新经济环境下的优质项目和重要资产，值得我们全情参与且充分发挥自身金融专业特长，为其补充合适的金融创新思路；二是360集团正在开展各类对公、对政府的业务，其中也涉及采用PPP模式进行合作，作为集团项目的投融资服务单位，我们自然也需要针对这些项目做好PPP模式的设计，并对项目的健康发展投以更高的关注度。而这些业务都要求我们的员工充分学习这其中的基础知识，对PPP的政策、理论和相应的操作流程都要有极为清晰的认识，于是，唐川先生的这本书就成了极为必要的科普教材。
同时，我很认同书中关于智慧城市PPP项目将有效吸收民营企业参与公共服务建设的观点。身为一家大型互联网集团中的一员，我深知在大数据和云计算领域民营企业的既有优势和发展潜力，这不仅是因为民营企业在互联网行业起步得更早，也关系到企业管理机制、用人机制的问题，即民营企业更注重创造性人才、综合型人才的运用和创新产品的开发。所以在智慧城市建设中与数据相关的各领域，以信息技术见长的民营单位必然将大有作为。此切入点也可帮助民营企业发展出与大型国有建设企业具有差异化的PPP投资路线，将自身的特长用于基础设施建设和公共服务的优化中。
从学术角度看，本书构建了极为合理的知识结构，让想要了解PPP、参与PPP项目的读者可以全面地学习PPP当前政策、发展情况以及相应的产业、金融结合技术，同时本书也创造性地在PPP项目的需求分析方面给出了独到的见解，值得各方研习。从实用价值看，该书也是一本具有良好方法论的工作指导教材，其对于政策的合理解读、运用，以及探讨的PPP项目市场价值、投资价值的评估与实现技术，适合金融界与项目建设、运营方的相关人士参考。总结来说，我认为这是一本非常用心编写的作品，也是PPP项目管理界一项极为重要的基础研究成果，更是一本值得一读的好书！
徐军
360 金融集团CEO
自序
笔者首次公开探讨供给侧改革是在2016年两会期间，应《中国经济导报》邀请，参与了以“供给侧改革”为主题的系列解读，与诸位专家一同探讨供给侧改革的五大任务以及PPP模式在这个过程中发挥的作用。而后，笔者将当时发表的核心观点系统梳理并进一步完善，撰写了《PPP将担供给侧改革之重任》一文，该整理文稿之后发表于《中国财政》杂志，旨在帮助地方政府相关人士在经济改革的大背景下更为全面地认识推行PPP的实际价值。
然而，虽距离本轮“供给侧改革”提出已一年有余，但是很多负责新型城镇化工作的地方官员和项目参与人员并没有非常深刻地理解供给侧改革各项目标对于自身工作的指导意义。作为一名探索新型城镇化背景下PPP模式应用方法的研究人员，本人近期也在反思，应该通过怎样一套系统的理论来普及在“供给侧改革”的方针指导下新型城镇化领域需要重视的各项工作以及PPP模式充分运用的方法。而后，汇总各方意见，本人终将思考成果通过此书来加以呈现。书中的内容主要围绕PPP在新时期新型城镇化中承担的作用和应用方式展开，其中也加入了必要的理论知识、政策梳理和应用模型，以期帮助参与城镇化建设的相关管理官员和项目负责人在供给侧改革五大任务的框架下读懂PPP、会用PPP，并合理安排PPP工作，使各地的城镇化发展可以更为契合国家战略与服务民生的宗旨。
值得一提的是，为完善“教学内容”，本书在编写过程中也吸收了PPP理论与实践领域的部分老师与专家好友的智慧并加以发展。如本书的第五章第二节“民间资本参与PPP的障碍与促进对策”总结自恩师管清友老师在“2016北京市政府和社会资本合作（PPP）系列研讨会”上就“如何促进民间资本投资PPP项目”专题所做的现场报告；第三章第四节“PPP项目成败的关键因素”原文由李士宗先生所著；第七章节“商业银行参与PPP项目的方式”和第二节“信托参与PPP项目的方式”是在与蔡思斌先生和冷春鹏先生的合作下完成的；第三章第二节“我国PPP政策的发展路径”是基于朱振鑫先生的作品做的延伸；第三章节有关PPP特点的内容和第六节“由一个失败的案例看PPP运作风险”，以及第七章的第三、四节，即“PPP模式中社会资本退出方式选择”“PPP基金的运作模式、案例与融资功效解析”发展自杨芹芹女士的作品；第五章第三节中智慧城市相关的国际案例由苏丹女士整理完成;在有关金融技术的第七章内容筛选方面也得到了上级领导徐军、王旋先生颇有价值的建议；在本书标题修改、内容整理方面也得到了夫人石蕾的协助。此外，本人在写作过程中还得到了财政部、发改委等等部委专家的倾力支持。种种资源，共同推进了本书内容的完整呈现。
后，我还想说明一下，本书编写的宗旨是科普PPP的相关知识，加深PPP从业者对于行业的理解。这与本人一直以来的研究宗旨也是一样的，PPP并没有什么过深的内容，它只是指导项目投融资模式和商业模式创新的体系，和金融学、管理学的其他知识一样，我们可以通过学习，了解并运用好这个体系。所以，一直以来我所做的便是不断地挖掘PPP这门学科的各方面知识，并系统地对其进行呈现，让更多的人可以快速地理解它，并将其与自身原有的专业知识相结合，以达到良好的市场运用效果，进而可将更优质的城镇公共设施与公共服务提供给人们。同时，本人的研究态度一直是公开、共享，即书中的内容终都可以通过网络免费下载得到，因此本书更像是一个公众号，整理发布了一些关于有助于人们加深对行业理解的文章。因为考虑到许多中老年的干部、工程师可能不大习惯于电脑或手机阅读，而更习惯于读书，故特此出版该纸质版的PPP科普教材，以方便前辈们查阅。从这本书的创作目的和出版目的综合来看，我想本书也具备了“公益读物”的属性。真心希望该书能够在出版后的数月传递到需要它的人手中，同时也感谢发改委投资研究所投资政策研究室、财政部PPP中心、中国标准出版社、360金融集团、浙江大学管理学院、济邦咨询、PPP百人论坛、民生证券研究院等单位及相关负责人对于本公益教材顺利上市所给予的帮助。
唐川
360金融PPP研究中心总监360金融投资总监
唐川作为国内首批研究PPP政策、发展模式和金融技术的专家学者，已在《中国财经报》《中国经济导报》《中国财政》《中国勘察设计》等国家各部委主管的报刊、杂志以及财政部PPP中心官方网站发表PPP与宏观经济解读文章十余篇。
章
绪论
供给侧改革，旨在改善供给，以使供给端的产品和服务可以依据市场需求提供，提高使用者的满意度，同时，其也是充分实现资源优化配置、减少产能浪费的一种手段。从新型城镇化的角度来看，为使人们的生活满意度提高，城镇以及城镇中的基础设施和公共服务其实也是需要供给侧改革来优化的。所以，中央经过充分研究，在十八届三中全会上提出了以PPP 模式推进新型城镇化的策略，希望借更多的社会资源来帮助地方基础设施建设和公共服务项目有效发展，同时借由市场化的金融手段帮助地方优化城镇化财政资金的配置，以提升地方财政的抗风险能力并维持经济的高速增长。因此，从功能上来看，PPP 助力供给侧改革全面推进是自然的；从财政需求上来看，PPP 成为供给侧改革的工具是必然的。本章从新型城镇化大力推进的背景说起，初步阐明PPP 凭借其特定功能在近年得到了中央、各级政府和社会各界充分重视的原因。
本轮新型城镇化的大力发展，首先要从“四万亿”计划说起。在上一届政府的“四万亿”计划之后，我们一方面看到了房地产行业的加速发展，另一方面也看到了直接的建设投入对欠发达地区的新型城镇化建设做出的不小贡献——已使这些地区在近年有了可以承担高端制造、外贸、研发、金融等重要职能的大型中心城市，进而推动了外出人口的回乡就业趋势，拉动了地区经济的发展，并相应解决了东南沿海地区的人口压力问题。所以综合评判，四万亿对新型城镇化的推进是有功劳的，当然，更合适地说，如果不是四万亿，而是两万亿，专项用于欠发达地区的新型城镇化建设，那当然是好的。但时间不能倒退，我们只能享受其硕果，并承受其后果。不过，通过整个过程，我们确实看到了新型城镇化建设对推动全国劳动力平均分配，以及资源合理运用的重要作用，这也是为何中央如今又强调要大力发展新型城镇化的一大原因。
综合来看，新型城镇化在我国的合理推进，其作用主要体现在以下三个方面。
一、新型城镇化建设可促进欠发达地区人口回流
目前，用新型城镇化建设促进欠发达地区人口回流已初见成效。上一届政府“四万亿计划”的操作从2008 年11 月开始，至2010 年年底完成。而后，北京、上海、浙江、广东等一线地区人口增速开始放缓，而四川、重庆、湖北、安徽等有着地理优势但经济相对落后的地区人口增速明显，外出打工人口的回流是造成这一现象的主要因素。通过国家统计局的人口统计数据（见图1-1、图1-2），可以直观地感受到这一点。
数据来源：国家统计局
图1-1我国发达省份人口总数变化图
数据来源：国家统计局
图1-2我国快速发展省份人口总数变化图
二、新型城镇化建设能帮助二、三线地区去库存
出于对利益的追逐，前些年很多地区做了许多房地产项目，但公共基础设施和公共服务却一直没有跟上，造成了居民生活上的不便，也妨碍了新的购房者购买房产。要去库存必然要先补短板，缺乏必要的基础设施和公共服务建设，新城镇就缺少了和谐的生活体验。所以，国务院在2016 年2 月6 日发布的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中特别强调，要在新型城镇化建设过程中提升基础设施建设水平、公共服务水平。意在提示地方政府先行解决生活配套等民生问题，才能引导回流人才与农村人购买房产。
三、新型城镇化可带动制造业的结构化调整
根据《全国老工业基地调整改造规划（2013—2022 年）》可以看出，工业基地调整改造，即工业领域供给侧改革的重点区域主要集中在东北地区、津冀地区、华中地区、西北地区、西南地区等，整体集中在经济欠发达地带。
2016 年年初，中央出台了《关于金融支持工业稳增长调结构增效益的若干意见》《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，这些政策既能支持工业改革发展，也能直接提振上述地区的经济发展活力。但是发展工业，重要的就是引入高技术、强能力的人才，而这部分人才目前主要集中在东部与东南沿海地区以及北上广等一线城市。而通过新型城镇化建设提升二、三线地区的宜居性，加上地方企业若能通过优异的待遇、有前景的事业发展平台等诱人条件来招募人才，或能有效吸引这部分人才放弃在沿海地区和一线城市的事业基础，转而返回家乡省份进行就业。
国家发展和改革委员会（以下简称发改委）领导在2016 年2 月17 日的公开会议中表示，随着经济结构加速调整，新产业、新业态和服务业等蓬勃发展，创造了大量就业岗位。化解过剩产能，淘汰落后产能带来的过剩劳动力，顺利实现跨地区、跨行业流动就业，没有出现待岗滞留等问题，这其中蕴含着国家希望利用二、三线地区劳动岗位缓解一线地区就业压力的意图。当然，从整体经济发展形势来看，如此发展格局也可以达到优化产业资源、带动地方经济发展的目的。
现在的问题是，在我国现有条件下怎样才能快速发展新型城镇化？综合来看，唯有能兼顾城镇化各项目投融资模式创新和商业模式创新需求的PPP 模式可担此重任。
从政策方面来看，中共中央第十八届三中全会以来，PPP 模式就作为发展混合所有制经济的重要方式，得到了各级政府在政策与法规上的大力支持。在2013 年年末至2015 年上半年国务院、财政部、发改委等部门相应的PPP 模式规范化和鼓励性政策相继出台之后，2015 年8 月26 日，国务院总理主持召开国务院常务会议，决定进一步解决审批繁琐、资金缺口大等问题，加快棚户区改造、铁路、水利等重大工程建设，设立PPP 项目引导资金，扩大有效投资需求。经过约一年的筹备，该1800 亿元引导基金的管理模式和出资单位都已全部确定，并也有了首批意向投资项目范围。与此同时，财政部PPP 综合信息平台入库项目投资额已超过13 万亿元，各地方的PPP 基金拟募集数额也已达到约7000 亿元，通过引导基金和项目的充分合作，未来PPP 项目在基础设施建设和公共服务项目中的占比必然有大幅度提升。
从地方政府目前的融资模式来看，2015 年8 月底，经全国人大、国务院批准并公布，2015 年下达6000 亿元新增地方政府债券和3.2 万亿元地方政府置换债券，同时将2015 年中国地方债务限额锁定为16 万亿元，此债务限额中并不包含地方政府的或有债务，地方政府债务总量占我国GDP 的25% 以上。因此，2016 年年初出台的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》再次要求对地方政府债务余额实行限额管理，并要求地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准，进一步提升了地方债务管理的严格程度。
同时，作为地方政府间接举债重要途径的土地储备贷款也遭遇了限制。2016 年2 月23 日，财政部联合国土资源部、中国人民银行（以下简称央行）、银监会出台的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》中要求，从2016 年1 月1 日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。以前，政府往往把土地储备贷款当做财政资金管理使用，并没有完全把它用于储备的土地项目，而是用于弥补其他城市建设资金。但如今，此项债务举借模式遭遇了限制之后，政府的手脚被绑得更紧。结合《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（2014 年43 号文）一起来看，中央对地方政府或有债务举债途径已然做了限制。于是，PPP 便成为了余下不多的可选择的政府融资模式。2016 年两会期间，总理在《政府工作报告》中再次强调，采用政府和社会资本合作模式，用好1800 亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。同时，国务院也于2016 年7 月4 日特别发布了《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》，再次重申了非公经济已成为稳定我国经济的重要基础。因此，可以说，PPP 模式已然成为了中央力推的发展公共服务和基础设施建设的重要手段。
时势之下，PPP 成为了发展新型城镇化的核心模式，从长远来看，其也是混合所有制改革全面落实的重要基础框架之一。我国若想将自身建设成为一个全面现代化、全球领先的经济强国、科技强国，那势必少不了资源的充分利用，而资产总量巨大的基础设施建设和公共服务项目的市场化运营也是其中的一个重要部分。从国际经验来看，调用社会力量参与运营是解决公共项目市场化问题的有效手段。所以，在PPP 受到政府大力支持背景下，有市场化潜质的项目就应该充分挖掘其商业潜力，把PPP 模式的优势发挥得淋漓尽致。当然，这个完善PPP 项目策划和实施管理的过程是漫长的。现阶段，我国“PPP 池”里储备的项目依旧鱼龙混杂，甚至有很多毫无使用者付费收益的纯公益类的项目也包装成了PPP 项目，在中央大力遏制BT（建设-移交）模式的大背景下，这类项目便会慢慢被孤立，后或是搁置，或是再变回以传统采购的形式落地。所以，不是所有的问题都能用PPP 解决，PPP 虽然可以调用社会资本，但这并不意味着政府可以把资金包袱完全甩给社会资本。同样，社会资本在运作PPP 项目时也不能一味要求政府给予缺口补助，而忽略了自身作为社会资本应尽的对项目进行市场化开发的职责。各方对于PPP 这个工具都应有正确的认识。从理论上来看，PPP 是新型城镇化各项工作落实供给侧改革要求的重要手段，两者的有机结合成为了解开我国城市发展乃至经济发展困局的关键，但是从实践上看，还有很长的路要走，其中还涉及大量工作内容、工作标准的探索和现有金融手段、商业手段的结合。
总结来说，虽然可以预见PPP 的理想化模型对我国新型城镇化健康、快速发展的作用，但PPP 模式在现阶段还是一个非常初级的框架，所以就要一点一点来探讨“PPP 能够做些什么？”，以及“在现有政策体制和市场需求下PPP 要怎么做？”，因为唯有弄清楚了PPP、用好了PPP，新型城镇化的各项工作才能满足供给侧改革的要求，国家的经济战略才可充分落实。
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