关爱春蕾：农村贫困儿童救助政策评估及建议

本书通过大学生返乡问卷调查，对14个集中连片特困地区农村儿童的基本生活、教育、医疗、精神文化等各方面状况和贫困儿童扶持政策实施情况进行了整体性了解。在此基础上，通过对6个县的实地调研深入了解连片特困地区农村贫困儿童的生存现状，把握儿童的实际需求。在对我国现有的农村贫困儿童扶持政策进行梳理的基础上，从政策设计和实施状况等方面寻找完善贫困儿童扶持政策的突破点。

唐丽霞，中国农业大学农村发展与管理专业博士，德国洪堡大学农学博士，中国农业大学人文与发展学院发展管理系副教授，长期在中国中西部贫困地区开展农村发展方面的研究，关注贫困、弱势群体以及农村社会政策实施等方面的问题，近年来开始从事中国对外援助、非洲农业发展研究，曾前往赞比亚、津巴布韦、马拉维等国进行实地调研。曾先后在国内核心学术期刊上发表论文数十篇，出版专著或教材数十本。
杨亮承，中国农业大学人文与发展学院社会保障专业博士。主要研究方向为农村社会保障与反贫困、基层社会治理．参与省部级以上课题3项，在《福建论坛》(人文社会科学版)、《农村经济》等学术刊物上发表论文8篇。

**章　研究背景／1
　　一　研究缘起／1
　　二　儿童贫困问题研究综述／5
　　三　相关概念的界定与说明／17
　　四　资料来源与研究对象基本信息／19
　　五　本书主要内容／22
第二章　连片特困地区农村儿童基本生活状况与生活救助／29
　　一　连片特困地区农村儿童基本生活状况／29
　　二　贫困儿童基本生活救助政策：国际做法与国内实践／95
　　三　结语／129
第三章　连片特困地区农村儿童教育状况与教育救助／132
　　一　连片特困地区农村儿童教育状况／132
　　二　贫困儿童教育救助政策：国际做法与国内实践／185
　　三　结语／209
第四章　连片特困地区农村儿童医疗状况与医疗救助／213
　　一　连片特困地区农村儿童医疗状况／213
　　二　贫困儿童健康与医疗救助政策：国际做法与国内实践／230
　　三　结语／252
第五章　连片特困地区农村儿童安全、娱乐与社会交往和参与／255
　　一　连片特困地区农村儿童安全与保护制度／255
　　二　连片特困地区农村儿童娱乐和社会交往与参与情况／272
　　三　结语／289
第六章　中国农村儿童发展和政策促进／292
　　一　中国儿童关怀政策概况／293
　　二　中国农村儿童发展成效／295
　　三　中国农村儿童发展需要特别关注的问题／305
　　四　中国促进儿童发展的经验和挑战／313
参考文献／316
附录　中国农村贫困儿童社会救助政策汇总表／318

序　　言

（一）
中国政府高度重视扶贫开发。改革开放以来，经过30多年的经济持续高速稳定发展，先后制定实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，中国农村贫困人口大幅度减少，贫困地区面貌发生显著变化，中国成为全球*早实现联合国千年发展目标中贫困人口减半的发展中国家，在世界上产生了广泛影响。但是，按照中国政府的扶贫标准，全国还有7000多万贫困人口。如果按照国际贫困标准，还有2亿贫困人口。这些人口主要分布在14个连片特殊困难地区832个贫困县。这些地区自然条件恶劣、基础设施落后、公共服务基础薄弱、生态十分脆弱，解决贫困问题成本高、难度大，是扶贫攻坚的“硬骨头”。
党的十八大明确提出了到2020年全面建成小康社会的奋斗目标。习近平总书记2015年6月发出了到2020年现有贫困人口全部如期脱贫的动员令。这意味着要在今后的5年中解决7000多万贫困人口脱贫的问题，时间紧、任务重。时间紧是因为距离全面建成小康社会只有5年多的时间，在这期间，每年都要解决1000万以上的贫困人口脱贫的问题，时间非常紧迫；任务重是指每年要实现脱贫的贫困人口是脱贫难度**的扶贫对象。一般的经济增长带动、一般的扶持政策措施已难以奏效，必须采取非常举措，采取政策组合拳，实施新一轮的扶贫攻坚计划。
打好全面建成小康社会的扶贫攻坚战必须全面实施精准扶贫战略。习近平总书记指出，“扶贫开发推进到今天这样的程度，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。搞大水漫灌、走马观花、大而化之、‘手榴弹炸跳蚤’不行”，并明确要求做到“六个精准”，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（**书记）精准、脱贫成效精准。中国政府在动员人力物力投入扶贫攻坚战方面具有优势，为了加快脱贫的步伐，大量的人力和物力被投放到扶贫工作中；改革贫困地区地方政府的考核机制使地方政府更加关注扶贫而不再仅仅是经济增长。尽管更多的扶贫资源被动员起来，但是要使这些资源发挥更好的作用，还需要更精准和更有效的扶贫策略。精准地识别贫困人口，发现其复杂的致贫原因，制定更有针对性的扶贫策略是彻底解决农村贫困的前提。
《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》提出了对扶贫重点人群在同等条件下优先安排、重点支持的意见。这些重点人群包括少数民族贫困人口、妇女、儿童、老年人及残疾人。这些重点人群是社会中的弱势群体，*容易陷入贫困，在国际上通常被作为扶贫的重点。尽管中国在大规模的扶贫行动中也关注了这些重点人群，但是对重点人群的分析研究和实际支持力度都存在不同程度的不足，特别是对这些特殊群体的特殊要求关注不够。如果说现有贫困人口全部如期脱贫是全面建成小康社会的短板，那么，重点人群的精准扶贫、精准脱贫正是如期实现消除农村贫困战略目标的**问题。
（二）
精准扶贫的核心是精准识别扶贫对象，分析不同扶贫对象的致贫原因，分类施策。因此，加强弱势群体贫困问题研究，对于提高精准扶贫及精准脱贫的针对性和有效性具有重要的现实意义。我们曾经对少数民族的贫困问题进行了专项研究，提出专项扶贫政策需要根据少数民族贫困社区减贫发展需求的特殊性进行相应完善的建议，引起了政策制定者、扶贫和民族工作实践者的积极反响。目前的这项系列研究，其研究对象是妇女、儿童、老年人和残疾人四类群体。这些群体是社会的弱势群体，在发展中经常被边缘化，因而贫困的脆弱性更高。中国政府和国内国际发展机构对他们的脱贫问题一直给予高度关注。其中，妇女儿童的发展是联合国千年发展目标中*重要的内容之一，其8项承诺中有4项承诺直接关系到妇女儿童。作为联合国《儿童权利公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》的签约国，中国政府制定了《妇女发展纲要》和《儿童发展纲要》，强调男女平等和儿童优先的发展原则并有针对性地采取了一系列措施支持妇女儿童发展，帮助贫困的妇女儿童脱贫。比如有针对性的技能培训、信贷支持使许多农村贫困妇女受益，在健康和教育上投入的大幅度增加较大地提高了妇女儿童的健康和教育水平。中国也是《残疾人权利公约》的签约国，针对农村残疾人制定了《农村残疾人扶贫开发纲要（2011—2020年）》，从康复、技能和资金支持等多个方面，支持农村残疾人的脱贫。农村老年贫困问题是一个普遍存在的问题，由于迅速的老龄化，以及年轻农民外流和较低的社会保障水平，老年农民的生活水平无法得到保障。国家通过提高包括医疗、养老等在内的社会保障水平对农村贫困老人提供了支持，农村老年人的社会保障水平在逐渐提高。
尽管采取了多项针对上述特殊群体的扶贫计划，但是这些特殊的群体仍然是农村脱贫中难度**的群体，需要认真地对其进行研究，为采取更加精准、更加有效的措施提供依据。首先，作为社会中的弱势群体，这四类群体很难从一般意义的扶贫政策和项目中受益。中国的扶贫经验之一是坚持开发式扶贫与社会保障相结合。但是在开发式扶贫中，因为儿童和老人并不是就业人口，很难从中直接受益。而妇女和残疾人也因为自身条件和制度障碍，需要特殊的开发式扶贫政策的支持。要使对这些特殊群体的扶贫产生效果，一般性的扶贫措施是不足的，需要综合地考察特殊人群的特殊需求。而在现实中，特殊贫困群体经常处在两个范畴之间，对贫困人口的研究和对特殊群体的研究都不足以清楚地解释特殊贫困人群的状况，比如贫困妇女是贫困人群与妇女相互交叉的那一部分，尽管对于农村妇女和一般贫困人群的研究成果很多，但是在有关农村妇女的研究中针对贫困的研究不足，而一般研究贫困的往往对妇女的研究不足，本项研究则聚焦于对特殊的贫困群体状况的研究。其次，反贫困不仅仅是增加收入，而且意味着教育、健康等多方面的改善。这对于特殊贫困群体尤其重要，比如卫生和医疗对于残疾人和老年人具有特别重要的意义，而教育对儿童的意义尤其重要。在多维贫困的视角下，特殊人群的贫困状况如何，致贫的原因是什么，政策的成功和不足之处主要在哪，等等，都需要深入研究。对于这些特殊群体来说，脱贫的需求是多方面的，需要多个部门，特别是卫生、教育、扶贫、社会保障等部门的政策协同。因此对特殊贫困人群的研究需要更综合的视角。
考虑到现有贫困人口主要分布在14个集中连片特殊困难地区，而这些地区贫困群体中贫困妇女、儿童、老年人、残疾人的现状如何，致贫原因主要是什么，如何进行分类施策，等等，在大量调查研究的基础上，对上述问题的正确回答，无疑可以为针对这些群体的精准扶贫政策措施的制定及实施提供参考，从而提高针对这些人群的精准脱贫效果。
（三）
本系列研究的目标主要基于两个方面的考虑。
一是总结中国特殊人群的反贫困经验。中国的反贫困经验已经构成了人类反贫困知识宝库中的重要内容。在过去30多年中，中国在争取男女平等、消除妇女贫困、打破贫困的代际循环、改善贫困家庭儿童状况、支持残疾人的康复和实现再就业，以及完善贫困人群的社会保障等方面都做出了积极的探索，并取得了良好的效果，积累了丰富的经验，对这些经验的总结是对人类反贫困的贡献。本系列研究通过大量的调查、经验材料和政策分析，阐述了中国特殊贫困群体的反贫困经验，在一定程度上丰富了这方面的研究。
研究表明，增加特殊贫困人群的人力资本，提供多层次的社会保障和社会服务，改善贫困人群的就业是实现特殊贫困人群摆脱贫困的重要途径。中国对特殊贫困人群提供了正规教育以及多种培训，使贫困人群掌握必要的技能，大大增加了贫困人群的人力资本。同时，建立多层次的社会保障和社会支持系统，以满足他们的不同需求。如对残疾人的康复、对儿童的教育，以及对妇女的健康和老年人生存与健康的社会保障和支持都在不断完善。而帮助特殊贫困人群劳动力实现就业是开发式扶贫的核心。通过特殊的支持，使那些有劳动能力的贫困人口实现就业，从而增加收入。这是中国特殊人群反贫困的重要经验。
二是为针对特殊贫困人群的精准扶贫战略实施提供政策建议。尽管在已有扶贫政策中强调了对特殊贫困群体要给予更多的支持，但是特殊贫困群体的现状如何，他们都有哪些政策需求，现有的研究并不能清晰回答以满足决策的需求。因此，本系列研究的着力点在于关注特殊贫困群体扶贫政策供给与需求之间还有哪些不足，应该如何改进。
研究表明，中国农村处于一个急剧变化的时期，各项社会政策和扶贫措施也要相应发生变化，特别是针对特殊贫困人群的多样性需求的政策。尽管社会保障和社会支持在很大程度上满足了特殊贫困人群的需求，但是总体上来说，保障和支持的水平还比较低，对于那些特别贫困，或缺少劳动能力且贫困较严重的家庭，社会保障和社会支持还不足以使他们摆脱贫困，而且医疗、康复和教育仍然对他们构成了很大的压力。同时，社会还缺少多层次的机制响应特殊人群的特殊需求。仅仅依靠政府的力量无法满足其多样性的需求，需要更多的专业机构和社会组织介入特殊人群的反贫困中，但是现在在这方面还存在较大问题。此外，如何将一般的扶贫规划与特殊贫困群体的扶贫规划相结合，仍然是一个需要研究的问题。特殊贫困人群反贫困的工作多是由一些相关部门在关注，如妇联、残联等，儿童扶贫的问题也只是*近才被纳入扶贫规划，在许多扶贫规划中缺少对特殊人群脱贫需求的考虑，有些规划即使考虑到特殊贫困人群，但是由于扶贫规划部门对这些特殊贫困人群的需求了解得不够，规划也会缺乏可操作性。因此，在精准扶贫战略实施进程中，各项政策措施必须考虑特殊人群的特殊需求，大幅度提高社会保障和社会支持力度，实施更有针对性的组合扶持政策。
（四）
中国贫困片区精准脱贫研究丛书一套四册，分别是：《巾帼脱贫：农村贫困妇女扶持政策评估及建议》《暮年有养：农村贫困老人扶持政策评估及建议》《关爱春蕾：农村贫困儿童救助政策评估及建议》《残者有助：农村贫困残疾人群帮扶政策评估及建议》，是“连片特困地区贫困妇女扶持政策评估及政策建议——以武陵山区为例”“连片特困地区贫困儿童生存现状、救助政策评估及政策建议”“连片特困地区贫困老人现状研究及政策建议”“连片特困地区残疾人贫困现状与扶贫政策建议”等系列研究的成果。该系列研究由华中师范大学社会学院、中国农业大学人文与发展学院和中国人民大学劳动人事学院的相关研究团队分别完成，乐施会为系列研究及丛书出版提供了资助。我们期待这一研究成果对未来五年中国开展更精准、更有效的扶贫行动具有积极的参考意义。

黄承伟　王晓毅
2015年8月

　　近年来，我国对儿童贫困问题的关注越来越多，政府加大了应对儿童贫困的力度，而学术界也对儿童贫困问题进行了较多的研究。总体来看，贫困儿童群体开始作为一个特殊的贫困群体出现在政府和学者们的视野中。政府和学界在贫困对儿童成长所产生的影响方面已经达成共识。虽然目前我国贫困人口的测量中并没有专门关于贫困儿童的数据，但是学者们对儿童贫困的界定和测量逐渐从简单的经济贫困向涵盖生存、健康、保护、发展和参与等维度的多维贫困转变。学术界在描述贫困儿童生存现状的同时，将更多的注意力放在了儿童贫困产生的原因及其影响因素上，并深入分析贫困儿童救助与保护方面的成就与问题，试图探索如何通过整合政府、社会、家庭等各方力量共同应对儿童贫困，为健全贫困儿童救助和保护政策提供参考依据。
　　我国对儿童贫困问题的关注才刚刚起步，还有诸多的问题有待进一步探讨。，儿童贫困的界定与测量还没有一个较为统一的标准。目前学者们关于儿童贫困的内涵和测量指标都是根据自己的研究目的和需要进行界定，缺乏一个统一的标准。也有学者在研究中非常模糊地界定贫困儿童，没有一个明确的指向对象。第二，现有的研究主要集中在贫困儿童的营养、医疗、教育等方面，以及贫困儿童的救助与保护，而关于儿童个体自身日常生活和自我感受的研究较少，忽视了儿童的主体性。第三，现有研究主要关注贫困儿童群体的整体状况，而对于城乡、地区之间贫困儿童的差异性研究较少，尤其是专门针对农村贫困儿童群体的研究更少。我国的贫困人口主要集中在农村地区，尤其是中西部的山区。目前我国扶贫重点区域是14个连片特困山区，因此从整个扶贫形势来看，对连片特困山区农村儿童进行深入研究对我国新时期扶贫目标的实现具有重要意义。