行政审批改革红利与绩效评价：2013~2015

2016年国务院发展研究中心研究丛书之一。本书根据行政审批改革特点和重点方向，构建了行政审批制度改革分析的总体框架，对当前行政审批制度改革的总体成效进行了评价。在此基础上，提出新时期深化行政审批制度改革的总体思路、主要经验及相关政策建议。 

2016年国务院发展研究中心研究丛书之一。本书由一个总报告和四个专题报告构成，根据行政审批改革特点和重点方向，构建了行政审批制度改革分析的总体框架，进一步解析了改革面临的突出问题及内在原因。以投资类行政审批事项为切入点，综合运用深度访谈、问卷调查和案例比较分析方法，对当前行政审批制度改革的总体成效进行了评价。在此基础上，提出新时期深化行政审批制度改革的总体思路、主要经验及相关政策建议。

龙海波，国务院发展研究中心办公厅，博士、副研究员。王雄军，国务院发展研究中心社会部，研究室主任、副研究员。

章引论一、研究背景、目的和意义/二、有关研究述评/三、主要研究内容与方法/四、本书的特点与创新之处/
第二章新一轮行政审批事项调整与特点分析一、历次行政体制改革与审批事项调整回顾/二、当前行政审批事项调整的思路与进展/三、不同类型行政审批事项的主要内容/四、行政审批事项调整的特点分析/
第三章行政审批制度改革绩效分析框架构建一、制度绩效的内涵界定与结构要素/二、行政审批制度改革的逻辑框架/三、制度绩效分析的重点环节/四、行政审批制度改革的成效评估要点/
第四章行政审批制度改革成效评价：以投资类审批为例一、成效评价的主要方式及实施情况/二、逻辑起点层面：行政审批事项质量评价/三、行为过程层面：审批权力运转效能评价/四、实施结果层面：不同行为主体感知评价/
第五章深化行政审批制度改革的总体思路与方向一、深化行政审批制度改革的思路与突破口/二、迈向发展新台阶：引领简政放权纵深推进/三、实现治理新突破：抓住放管结合关键环节/四、满足群众新需求：不断优化政府服务模式/
专题一推进行政审批制度改革的地方实践与探索一、以“四单一网”为代表的清单管理制度/二、以“行政审批局”为代表的审批权相对集中改革/三、以事权整合协作共享为特点的监管服务模式/
专题二推进行政审批制度改革的国际经验与启示一、美国和日本行政审批制度的改革经验/二、启示与借鉴/
专题三美国政府管制的发展历程及启示一、政府管制的基本内涵/二、美国政府管制的发展历程/三、“管制”与“解除管制”的理论根源/四、结论与建议/
专题四经济下行地区投资领域简政放权专项调查附录一新一轮行政审批制度改革成效评估调查问卷/附录二行政审批制度改革相关政策法规文件清单/
参考文献/

行政审批制度改革是政府治理研究的重大课题。它伴随着政府机构精简与职能调整不断改进，至今已经历了7次，共取消和调整的行政审批事项逾2000项，但实际效果并不十分明显。新一届政府组建以来，继续将加快转变政府职能、简政放权作为件大事，把取消下放行政审批事项作为推动政府职能转变的突破口，进一步释放改革红利，推动形成适应新常态的经济发展方式。截至2015年底，国务院共取消和下放行政审批事项714项（其中取消中央指定地方实施的行政审批事项62项）、职业资格许可和认定事项207项、评比达标表彰评估事项118项。以简政放权为核心的行政审批制度改革，有力促进了政府职能转变，极大激发了市场活力和社会创造力，同时也有助于加深对建设“法治政府、创新政府、廉洁政府”的理解，切实推进地方各级政府工作部门权力清单和责任清单制度。本书根据行政审批制度改革特点和重点方向，构建了行政审批制度改革的总体框架，进一步分析了改革面临的突出问题及其内在原因。以投资类行政审批事项为例，综合运用深度访谈、问卷调查和案例比较的分析方法，对当前行政审批制度改革的总体成效进行评价。在此基础上，提出了新时期深化行政审批制度改革的总体思路、主要经验及相关政策建议。与已有研究相比，本书的创新点，是从不同视角对改革的制度绩效的内涵进行阐释，构建了行政审批改革制度绩效分析框架，还专门选取三类改革试点样本进行案例研究，突出了顶层设计与地方经验的紧密结合。本书由一个总报告（至第五章）和四个专题报告构成。总报告主要内容及研究结论如下。，总结了行政审批事项的主要类型和调整特点。由于审批事项的权力属性、关联效应和办理规程不同，在审批部门实施“许可审批”强度上就会产生相应的差异，具体表现为对审批、审核、审查、批准、核准、登记、注册、备案、确认等不同审批方式的运用。按照事项内容划分，主要包括投资、生产经营、专业性业务等。目前，非行政许可审批事项已经调整为政府内部审批事项。从广义范围讲，审批事项除了行政许可事项外，还包括职业资格许可和认定、评比达标表彰评估。总体来看，新一轮行政审批事项调整坚持市场化改革取向，围绕“五个限度”精简审批事项，同时严格新设审批事项，切实防止行政审批事项边减边增、明减暗增，体现了以下四个特点：事项设立、调整遵循法定原则；事项调整方式更加复杂多元；事项调整程序反映部门利益变化；事项调整过程体现循序渐进。第二，丰富了行政审批制度改革的绩效内涵。制度绩效是一个抽象、综合的结果性判断，需要从几个维度将制度绩效的内涵表征出来，并根据改革不同阶段的着力点明确相应的要素权重。在新的历史时期，行政审批制度改革绩效已逐渐从结果评价导向转为过程与结果兼顾，从“隐性制度黑箱”转为显性要素表征，从改革的着力点寻求结构要素的权重。以行政审批事项内容为核心，依据权力传导的不同路径特点，大致可划分为“取消、转移、下放”三类，由此形成各自的改革目标，即激发市场主体活力、完善社会组织功能、优化政府权责配置。在改革红利释放过程中，对地方政府治理也提出了更高要求。其一，简政放权表面上是在做审批事项的“减法”，实质上是在做体制重构、规则重建的“加法”；其二，简政放权的目的是回归市场经济本质，通过调整政府与市场的关系，把更多精力用在指导服务和市场监管上，促进形成充分、公平、有效竞争的市场；其三，行政审批事项下放过程伴随着政府职能和审批权限的下放，科学配置不同层级的政府权责，是良好秩序重构的关键所在；其四，必须重视社会组织改革，规范和引导中介服务，不断完善提升社会组织功能，以满足承接转移的需求。第三，强化了制度绩效分析的重点环节。深化行政审批制度改革，需要关注权力取消下放过程中的监管和职能转移过程中的脱钩问题，重点处理好以下六个方面的关系。一是监管责任与能力匹配的关系。提升政府监管责任，不仅要转变长期以来形成的“重事前审批、轻事中事后监管”观念，还要逐步形成与监管责任相适应的监管制度和监管能力。二是行政行为与考核激励的关系。要充分考虑新常态下传统行为模式的适应性，解决考核激励的有效性问题，特别是能够适应行为模式的转变要求，并与既有能力提升相结合统筹考虑。三是协同并行与责任划分的关系。围绕同一审批链各个环节，加强跨部门统筹协调，坚持权力与责任同步下放、调控与监管同步强化，切实提高行政审批的整体效率。四是利益剥离与能力提升的关系。实现社会中介组织与行政部门事前脱钩，是行政审批制度改革迈出的重要一步。剥离后社会中介组织需要不断完善自身建设，同时政府也要努力营造良好市场环境。五是服务转移与政府购买的关系。政府在建立权力责任清单、转移原本属于市场和社会自主权事项的同时，要加快培育和发展各类中介服务组织，为政府购买优质服务提供坚实保障。六是权力依附与平等竞争的关系。只有在法律层面规范社会中介与政府的关系，逐步建立放权、限权、分权的权力运作与监管机制，才能彻底根除“红顶中介”，让其他具有同样能力的中介机构享有平等竞争的机会。第四，明确了改革成效的评价要点分类。评价行政审批制度改革的成效，也应从全局性和整体性角度，根据制度绩效的内涵和结构要素，做出分类识别、具体判断。本书将行政审批制度改革成效概括为“改革红利”，主要从制度成本削减和权力规范运行两个方面考察。按照行政审批制度改革的逻辑，以清理审批事项为起点，围绕规范权力运作的全过程，以人民群众和企业的满意度为改革终落脚点。改革成效的评价要点可以分为行政审批事项质量、行政审批权力运转和不同行为主体感知三个维度。其一，行政审批事项质量评价包括单一性审批事项和关联性审批事项。改革的难点在于关联性审批事项，由于涉及取消和下放的整体性与协同性，改革触及的利益比较复杂，会直接影响行为主体的直观感受。其二，行政审批权力运转评价依据取消、下放、转移三类划分，分别从各自关键点进行评价，其中为核心的是审批监管理念和方式的创新，它贯穿于三类权力运转过程。其三，不同行为主体包括企业和个人，他们对办事便利、顺畅与否感受为直接，也是对“改革是否真正落地”有发言权的。通常来讲，只有前两个阶段改革都取得实际成效，企业和个人的满意度才能切实提高。但是，少数企业和个人不满意也不能全盘否认已有改革的成效，需要结合不同阶段的特征综合分析。第五，对行政审批制度改革成效进行了评价。根据行政审批制度改革成效评价要点，采用文献阅读、专家座谈与问卷调查相结合的形式，根据实地调研的真实感受，对新一轮行政审批制度改革成效进行评价，其中重点考察了投资类审批事项的改革成效。其中，主要评价总结如下：①从行政审批事项质量看：审批事项调整合法规范，取消下放仍有一定空间；新设许可事项严格控制，变相存在的门槛仍然存在；取消下放事项含金量较高，不同群体之间存在认知差异；部门事项调整不同步仍然存在，改革的协同性有待增强。②从审批权力运转效能看：审批服务流程不断优化，层级间联动与权责匹配略显不足；转移事项清理规范有序开展，中介服务质量有待进一步提升；监管理念和方式不断优化，事中事后监管还需大力推进。③从不同行为主体感知看：取消下放审批权落实总体较好，个别地方部门落实不到位；政府办事效率有所改善，但部分地区仍有较大提升幅度；推诿、扯皮情况有所减少，基层政府综合服务能力有较大提升；企业和群众实际获得感仍然偏低，政策落实方式有待改进。第六，提出了深化行政审批制度改革的总体思路与方向。当前和今后一个时期，深化行政审批制度改革的总体思路是：以群众需求为导向，紧紧围绕群众反映突出的问题，充分发挥中央和地方两个积极性，坚持简政放权、放管结合、优化服务协同推进。在深入推进简政放权的基础上，更加注重监管机制创新和服务质量提升，通过寓管理于服务、以监管促转型，不断提升政府治理能力，更好满足人民群众和经济社会发展需求，真正构建与现代国家治理体系相适应的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。深化行政审批制度改革，要从取消下放审批事项逐渐转为规范审批行为和优化权责配置，在下放审批权的同时强化监管服务，努力在强化改革联动、减少行为冲突、提高有效激励上取得实效。今后改进的重点方向：一是引领简政放权纵深发展，通过对已有成效的自我检视，促使审批事项调整规则逐步定型，审批权限设置更加科学合理；二是抓住放管结合关键环节，重点在政府职能体系优化、基层政府能力提升、政府干预行为创新三个方面统筹谋划；三是不断优化政府服务模式，更加注重社会中介服务和政府便民服务，真正做到认识上深化、行动中提升。章引论近年来，行政审批制度改革取得积极进展，但面临的问题和困难也更为突出。本届政府开门办的件大事就是推进行政体制改革，转变政府职能，把简政放权、放管结合作为“先手棋”，围绕规范行政审批行为、强化事中事后监管等方面出台了一系列政策，各地在实践探索中也积累了许多宝贵经验。我国经济发展进入新常态，更需要通过改革重塑经济增长动力，以简政放权为核心的行政审批制度改革，有力促进了政府职能转变，极大激发了市场活力和社会创造力。本章主要从研究背景和意义、有关研究评述、主要研究内容、可能创新之处等方面进行简要介绍。一、研究背景、目的和意义行政审批是政府从事经济社会事务管理的重要手段，也是实现国家治理的重要工具。目前，行政审批事项主要有投资类、生产经营活动、资质资格许可和认定三种类型，新一届政府成立之初，国务院各部门的行政审批事项有1700余项。它们在具体指向方面虽有不同，但都涉及市场微观主体，其核心是处理好政府与市场、政府与社会的关系。本书主要考察新一轮行政审批制度改革取得的成效与面临的问题，重点研究投资类审批事项。（一）研究背景行政审批制度改革是政府治理研究的重大课题。它伴随着政府机构精简与职能调整不断改进，至今已经历了7次，共取消和调整的行政审批事项逾2000项，但实际效果并不十分明显，大都陷入“一放就乱”的怪圈，同时也助长了“一放了之”的不作为心态。时至今日，仍然有许多投资项目从立项到后批准放行要经过几十个部门、上百道审批环节，老百姓办理各种事项需要开具各种名目的证明、设立一些互为前置的条件手续，行政审批制度改革成为阻碍改革有效推进的重大难题。新一届政府继续将加快转变政府职能、简政放权作为件大事，把取消和下放行政审批事项作为推动政府职能转变的突破口，进一步释放改革红利，推动形成适应新常态的经济发展方式。行政审批制度改革是释放改革红利的关键抓手。截至2015年底，国务院共取消和下放行政审批事项714项（其中取消中央制定地方实施的行政审批事项62项）、职业资格许可和认定事项207项、评比达标表彰评估事项118项。一批涉及企业投资项目核准、企业生产经营活动许可以及对企业、社会组织和个人的资质资格认定事项被取消或下放，其中投资类审批事项是本次改革的重点，涉及石油天然气、民用机场、城市轨道交通、通信、矿产资源等领域。修订政府核准的投资项目目录，进一步改革工商登记制度，先后三次调整和保留工商登记前置审批事项168项，其中保留34项工商登记前置审批事项。与此同时，地方政府也加大取消下放行政审批项目的力度。总体来看，以行政审批事项改革为突破口的简政放权工作取得了积极进展，社会各界给予了较高评价，但同时也出现了“后一公里”落实质量不佳、老百姓感受不明显等新问题。如何科学评价新一轮行政审批改革的成效与问题，确保改革红利传导有序顺畅，切实保证取消和下放行政审批事项的“含金量”，是新形势下研究这一主题的重要问题指向。