公司治理视角下的党组织与中国特色国有企业监督体制机制研究（国务院发展研究中心研究丛书2019）

本书首先对中国企业治理机制探索与党组织角色转换的脉络进行了回顾分析，提出了需要研究解决的问题和研究思路框架，其次系统梳理了我国国有企业领导体制的历史变迁及新时代要求、国有企业监督体制机制的演变历程及现状；然后按照文献研究的规范概念分析方法，对有关国有企业监督的众多概念进行了辨析厘定；概念辨析之后，本报告系统梳理了国有企业监督理论和不同的国际模式，然后对发达国家在国有企业外部监督体制构成和内部监督机制方面成熟的做法进行总结发现；接着就建设中国特色现代国有企业制度的若干问题和新时代中国特色国有企业监督体制机制的若干问题进行讨论和明确；*后,从我国国有企业加强党的领导与完善公司治理相统一、建立健全国有企业监督体制机制的研究目标出发，总结十八大以来我国国有企业加强党的领导和完善公司治理与监督体制机制的经验做法，提出了新时代如何加强党的领导和完善公司治理相统一、形成系统合力的中国特色国有企业监督体制机制的若干政策建议。

毕革新，国务院发展研究中心机关党委常务副书记、纪委书记，副研究员。
王继承，国务院发展研究中心机关纪委副书记，研究员。
许春燕，职业经理研究中心评价技术部副主任，中级经济师。

目 录

摘要001
章
从国营到国有：中国国有企业治理机制探索与党组织角色转换 1
一、中国国有企业治理机制的探索 1
（一）从国营单位到建立现代企业制度  2
（二）国有企业党组织角色转换：从行政型治理的领导机关到经济型治理的政治保障者  3
二、国有企业加强党的领导和完善公司治理尚需有机统一 5
（一）法人治理结构本身运行不到位，建立现代企业制度尚任重道远  6
（二）党组织内嵌于公司治理结构实践中尚需解决若干重要问题  8
三、国有企业监督工作亟须形成监督合力 11
四、研究思路与总体框架 12
（一）对公司治理中的“党组织”范围的聚焦 13
（二）回顾国有企业领导体制、监督体制等建立现代企业制度的历程 13 
（三）从公司治理理论及发达国家经验看党组织内嵌于公司治理结构的法理 15
（四）在法规制度上选择加强党的领导与公司治理相统一、健全国有企业监督体制机制的具体形式 18
五、研究过程简述 19

第二章
我国国有企业领导体制和监督体制机制的历史变迁及新时代要求 22
一、我国国有企业公司治理结构与党的领导关系的历史变迁 22
（一）我国国有企业领导体制经历从“一长制”到完善公司法人治理结构等若干阶段 22
（二）我国国有企业公司治理结构与党的领导关系相结合的现状 24
（三）国有企业加强党的领导存在的问题 25
（四）新时期中央对国有企业坚持党的领导的要求 29
二、中国国有企业监督体制机制演变历程及现状 31
（一）中国国有企业改革历程及监督模式演变 31
（二）中国国有企业监督体制机制及其政策法规体系演变 34
（三）当前国有企业监督体制机制概况 39
（四）中国国有企业监督体制机制实践探索案例 45

第三章
关于国有企业监督若干基本概念研究 49
一、监督的概念、属性及分类辨析 49
（一）对“监督”概念的辨析 49
（二）对监督属性的辨析 50
（三）对监督类别的辨析 50
二、按监督内容分类的若干概念 51
（一）财务监督 51
（二）企业国有资产监督 51
（三）领导人员廉洁从业监督 52
（四）领导干部经济责任审计监督 53
（五）政治监督 53
三、按企业外部监督主体分类的若干概念 54
（一）国家权力机关监督 54
（二）政府和政府审计机关的专门监督 54
（三）出资人监督 54
（四）党内监督、纪检监察 55
（五）国家监察委员会监督 55
（六）社会监督 56
四、按企业内部监督主体分类的若干概念 56
（一）公司股东会监督 56
（二）公司董事会监督 56
（三）公司监事会监督 57
（四）企业纪检监察监督 57
（五）企业职代会监督 57
五、有关国有企业监督方式的若干概念 57
（一）巡视监督 57
（二）审计监督 58 
（三）专项监督 58
六、“国有企业监督”概念 58
七、“国有企业监督体制”与“国有企业监督机制”概念 59
（一）“体制”与“监督体制” 59
（二）“机制”与“监督机制” 59
（三）“国有企业监督体制”的概念 59
（四）“国有企业监督机制”的概念 59

第四章
从《企业法》到《公司法》，公司治理理论及中国企业制度的选择 61
一、国有企业公司治理和监督的相关理论简述 61
（一）委托代理理论 61
（二）内部控制理论 63
（三）分权制衡理论 64
（四）利益相关者共同治理理论 65
（五）国家治理理论 66
（六）制度成本理论 67
二、英美法系与大陆法系的治理模式 68
（一）英美法系模式 68
（二）大陆法系模式 69
（三）东亚混合模式 70
三、中国《公司法》选择了“三会一层”分权制衡模式 70

第五章
发达国家国有企业监督的体制机制 72
一、发达国家国有企业监督体制构成及其监管职责 72
（一）德国对国有企业的监督体制 72
（二）法国对国有企业的监督体制 74
（三）美国对国有企业的监督体制 76
（四）瑞典等北欧国家的议会监察专员制度 78
（五）新加坡通过信息披露机制搭私人股东社会监督“便车” 79
二、发达国家国有企业内部监督体制机制 80
（一）德国国有企业内部监督机制 80
（二）美国国有企业内部监督机制 81
（三）日本对国有企业的内部监督机制 83
三、主要发达国家国有企业监督体制机制小结 83
（一）议会（国会）、政府财政部门或持股部门、国家审计部门、社会系统构成了监督主体 83
（二）注重监督机关的独立性 87
（三）利益相关者逐渐享有股东出资者相关的监督权 87

第六章
党组织融入法人治理结构若干问题讨论 89
一、党组织是否参与具体业务的商业价值判断 90
（一）从“领导本单位工作”到“政治核心作用”再到“领导作用” 90
（二）党章已明确“国有企业党委（党组）发挥领导作用” 93 
二、如何明确党组织在公司治理中的权责和运作方式？是整体作为一个治理主体，还是党组织成员分散融入现有“三会一层” 94
（一）党组织在决策、执行、监督各环节的权责和参与方式不明确 94
（二）在“三会一层”外再增加一个党委会（党组）治理主体的利弊分析 97
（三）将党组织整体融入现存公司机关中“集中参与”方式的利弊分析 98
（四）将党组织分别融入现存公司机关中“集中参与”方式的利弊分析 99
（五）党委（党组）党员以个人身份分散融入现有治理主体的利弊分析 99
（六）已明确“党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序”  100
三、如何看待重复决策现象 101四、微调或大修《公司法》，还是单独制定特殊法人法 102
（一）没必要为此修订《公司法》  103
（二）微调《公司法》，在“国有独资公司”章节里补充  103
（三）修改《公司法》，设计弹性条款  104
（四）大修《公司法》：强化&弱化 104
（五）为国有企业单独制定“特殊企业法”  105
五、关于防止通过党委会绕过公司治理规则：关联关系回避、集体负责制 107
（一）“集体负责制”与“董事个人承担法律责任”  107
（二）关联关系回避制度  108 

第七章
对国有企业监督若干问题的研究讨论109
一、对国有企业监督内容和目标体系的研究 109
（一）在监督内容上，以人员、财务、资产、经营活动及政治监督为主  109
（二）对国有企业监督目标的研究  113
二、对企业国有资产出资人机构与监管职责的研究 116
（一）对出资人概念的研究  116
（二）对出资人监督管理职责的研究  119
（三）国资委“特设机构”定位的困境及其过渡性  122
三、对国有企业内部监督机制（公司治理、内部控制、合规管理、风险管理）的研究 124
（一）国有企业内部监督机制现状分析  124
（二）对国有企业外部董事、独立董事有效性的研究  126
（三）对企业内部控制规范建设的探索和实践  129
（四）对中央企业全面风险管理的探索和实践  130
（五）对中央企业合规管理的探索和实践  132
四、对国有企业监督手段和方式的研究：信息披露制度 133
（一）我国国有企业内部控制及内控信息披露政策发展  133
（二）对我国上市公司信息披露现状及效果的研究  135
（三）关于监事会、外部董事、独立董事监督对信息披露的影响的研究  140
（四）关于信息披露内容清单  142
五、对国有企业监督手段和方式的研究 143 
（一）国家审计监督  143
（二）党内巡视监督  143

第八章
政策建议146
一、坚定国有企业加强党建的制度自信，基于委托代理理论实现政府公共管理职能与国家所有权职能的分开，基于利益相关者共同治理理论做好国际化沟通 146
（一）明确国有企业利益相关者共同治理的法理问题，不仅是国有企业对外开放和国际经贸谈判的需要，也是对内统一思想的需要  146
（二）多个治理理论可以划分为“股东利益至上”和“利益相关者共同治理”两种路线  148
（三）基于委托代理理论实现政府公共管理职能与国家所有权职能的分开，基于利益相关者共同治理理论做好国际化沟通  150
二、通过两个“一以贯之”，实现国有企业党的建设和现代企业制度互相促进落实 150
（一）通过完善党委（党组）在“三重一大”事项上的决策规则，促使出资人和政府股东完善公司法人治理的权责到位  150
（二）多种途径明确党组织在公司治理结构中的法定地位  151
（三）鼓励多种形式将党组织内嵌于公司治理主体  152
（四）完善出资人党组织和企业党组织的授权和监督机制  153
（五）推进企业党组织机构和人员岗位的专业化有机融合  153
（六）处理好几个具体运作规则的衔接  154 
三、以监督目标的体系化促进各监督主体协同监督 154
（一）监督目标上未成体系是造成多头监督和重复监督的重要原因  154
（二）明确监督目标体系有助于各方面监督力量的合理分工与协同整合  156
（三）以监督目标的体系化促进各监督主体协同监督  158
四、分设国有资产监督机构和出资人管理机构，改造国资委或成立“资监委” 158
（一）国资委“特设机构”定位具有过渡性  159
（二）建议企业国有资产监督机构与管理机构分设以避免职责不相容风险  161
（三）建议改造国资委为“干净监管人”或新建“资监委”统一行使行政监管权  162
五、建立纪检监察与监事会整合的国有企业监督体制 166
（一）企业纪检监察部门与监事会监督存在的问题  167
（二）建立纪检监察与监事会整合的监督机制  170
六、明确信息披露责任主体部门，建立信息披露清单并定期披露 174
（一）高度重视非上市国有企业信息披露的监督作用  174
（二）国有企业信息披露的规范已有体系化的指引  174
（三）建议国家监察委或新成立“资监委”主管非上市国有企业信息披露工作  175
后记182

摘要

“公司治理视角下的党组织与中国特色国有企业监督体制机制研究”是在国务院发展研究中心2017-2018年度专项课题“党组织内嵌于公司治理结构若干问题研究”和2018-2019年度专项课题“新时代中国特色国有企业监督体制机制研究”的基础上整合完成的。两个专项课题均立足于习近平总书记在2016年10月10日全国国有企业党的建设工作会议上提出的“要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，建设中国特色现代国有企业制度”、“要整合监督力量，形成监督合力”、“要深化国有资产监督管理体制改革，加强出资人监督，把管资本为主和对人监督结合起来”等重要指示。
本报告首先对中国企业治理机制探索与党组织角色转换的脉络“从国营到国有”进行了回顾分析，提出了需要研究解决的问题和研究思路框架（章）。其次系统梳理了我国国有企业领导体制的历史变迁及新时代要求、国有企业监督体制机制的演变历程及现状。可以看到在顶层设计层面，从过去的计划经济下的行政型治理模式，逐渐接受了西方委托代理理论及有关的内部人控制理论和分权制衡理论。我们总结出6个阶段，包括国营企业的行政监督、放权让利和承包阶段的经济责任制监督、“九龙治水”多头监督、出资人集中统一行使国家所有权、加强党内监督整合监督体制等。然后我们对改革开放以来国有企业监管政策法规历史的制度变迁进行了汇总，概括了目前我国国有企业监督的现状，对国有企业监督体制概括为“对国有资产监督体制”、“对国有企业领导人员监督体制”。认为：（1）企业国有资产监督体制已基本形成；（2）国有企业领导人员机制全面强化。其中，“对企业国有资产监督体制”概括为人大常委会监督、政府及政府审计机关监督、出资人机构监督、社会监督的“四方体制”；“对国有企业领导人员监督体制”重点分析了党内监督（含纪检监察专责监督、巡视监督）、国家监察委员会监督和社会监督三方面监督主体。课题组也认为“科学有效的国有企业监督体制机制尚未真正建立”，并对我国国有企业监督绩效及现存的突出问题与原因做了些综述。（第二章）
按照文献研究的规范概念分析方法，我们对有关国有企业监督的众多概念进行了辨析厘定，包括“国有企业监督”和“国有资产监督”的概念关系，也包括中办指出的“要抓紧创造条件予以解决”整合的各方面监督力量，如“企业内部监督”“出资人监督”“专项监督”“社会监督”“外派监事会监督”“审计、纪检监察、巡视等监督力量”种种概念及其之间的关系。我们从监督的分类研究入手，厘清了哪些是关于监督内容类的概念，哪些是关于监督主体类的概念，哪些是企业内部监督机制类的概念，哪些是监督方式类的概念。厘清概念是合并同类项、减少重复检查、提高监督效能的基础，也是形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的监督体系的基础工作。（第三章）
概念辨析之后，本报告系统梳理了国有企业监督理论和不同的国际模式，传统理论是基于所有权和经营权分离产生的“委托代理理论”、“分权制衡理论”、“内部控制理论”，现代企业理论逐渐重视利益相关者对企业社会责任的关注，“利益相关者共同治理理论”越来越被各国接受，同时，新的“制度成本理论”和“国家治理理论”也逐渐被引入各国国有企业监督领域。我们从上世纪中国企业制度的法律变革，即从八十年代制定《中华人民共和国全民所有制工业企业法》到九十年代出台《中华人民共和国公司法》的变革过程中，来分析其后体现的国有企业公司治理和监督的国际理论和国际模式，揭示了在1992年党的十四大建立市场经济体制的过程中，中国制定公司法过程中通过借鉴比较英美法系和大陆法系的公司治理模式，选择了“股东会 董事会 监事会 经理层”的“三会一层”分权制衡模式，并在1993年颁布了《中华人民共和国公司法》，以法规形式确立了经济型治理模式的改革方向。经过24年，直到2017年底中央企业才全部实现从《企业法》向《公司法》转变的公司制改革。（第四章）。
对发达国家在国有企业外部监督体制构成和内部监督机制方面成熟的做法进行总结发现，议会（国会）、政府财政部门或持股部门、国家审计部门、社会系统构成了主要发达国家国有企业监督的主体，利益相关者逐渐享有股东出资者“股东利益至上”的相关监督权，美国颁布“萨班斯法案”揭示了信息披露和风险控制在企业监督机制中越来越成为的重要工具和手段（第五章）。
把“加强党的领导和完善公司治理统一起来，建设中国特色现代国有企业制度”，需要就若干问题进行讨论和明确，重点包括：党组织是否参与具体业务的商业价值判断？如何明确党组织在公司治理中的权责和运作方式？党组织内嵌于公司治理结构是一个如何落实的问题。包括如何清晰界定党组织在公司治理中的角色定位，如何明确党组织在公司治理结构中的机构、职责、工作程序，并落实到《公司章程》中作为开展工作的法定依据。要综合考虑到党组织决策制度和规则中与建立现代企业制度中的成熟规则的互补，以及为国有企业走出去在全球获取资源、技术和市场，营造有利的环境。是整体作为一个治理主体，还是党组织成员分散融入现有“三会一层”？如何看重复决策现象？需要修订《公司法》来进一步明确党组织在公司治理中的具体法定权责吗？如何防止通过党委会绕过现代企业公司治理规则如关联回避制度？等等。（第六章）
建立新时代中国特设国有企业监督体制机制，也需要就若干问题进行研究讨论，重点包括：对国有企业监督内容和目标体系的研究、对企业国有资产出资人机构与监管职责的研究、对国有企业内部监督机制（公司治理、内部控制、合规管理、风险管理）的研究、对国有企业监督手段和方式的研究：信息披露制度、对国有企业监督手段和方式的研究。明确了在监督内容上，以人员、财务、资产、经营活动及政治监督5方面为主，在监督目标上，以“合法合规、资产安全、报表真实、效益提升、战略落实”五层次递进目标为主。（第七章）
后,从我国国有企业加强党的领导与完善公司治理相统一、建立健全国有企业监督体制机制的研究目标出发，通过比较研究国际公司治理理论和发达国家国有企业监督模式，结合历史路径分析、制度法规变迁和实践中的调研和思考，总结十八大以来我国国有企业加强党的领导和完善公司治理和监督体制机制的经验做法，我们尝试提出了新时代如何加强党的领导和完善公司治理相统一、形成系统合力的中国特色国有企业监督体制机制的若干政策建议。一是坚定国企加强党建的制度自信，基于委托代理理论实现政府公共管理职能与国家所有权职能的分开，并基于利益相关者共同治理理论做好国际化沟通；二是通过“两个一以贯之”，实现国企党的建设和现代企业制度互相促进落实;通过完善党委（党组）在三重一大事项上的决策规则，促使出资人和政府股东完善公司法人治理的权责到位;多种途径明确党组织在公司治理结构中的法定地位；鼓励多种形式将党组织内嵌于公司治理主体；完善出资人党组织和企业党组织的授权和监督机制；推进企业党组织机构和人员岗位的专业化有机融合；三是在监督理念层面，建议以监督目标的体系化促进各监督主体协同监督；四是在外部监督体制层面，建议分设国资监督机构和出资人管理机构，改造国资委或成立“资监委”；五是在内部监督体制层面，建议建立纪检监察与监事会整合的国有企业监督体制，实现外派纪委书记与企业监事长交叉任职；；六是在微观监督方面，建议明确信息披露责任主体部门，建立信息披露清单并定期披露。（第八章）