城市更新制度建设：广州、深圳、上海的比较（第二版）

摆在城市更新面前的困难，除了发展理念的转变外，还集中体现在现有的制度障碍上。就广州、深圳和上海的实践来看，这三个城市都做了极为有益的探索。从这个意义上说，本书非常及时地为全国各城市的城市更新提供了亟需的宝贵经验。
——伍江（同济大学原常务副校长、教授、中国城市规划学会副理事长）

唐燕教授带领研究团队针对城市更新的现实需求，通过对广州、深圳、上海近年来更新制度建设的比较研究，从更新机构设置、管理模式、规划编制、空间管控、政策配套等多方面，探讨了城市更新制度体系建构的目标、路径与方向，对促进我国城市更新的持续健康发展具有重要的学术价值与现实意义。
——阳建强（东南大学建筑学院教授、中国城市规划学会理事、中国城市规划学会城市更新分会主任委员）

本书的面世，可谓具有承前启后的意义，是对具有代表性的三个地区过往探索中存在的经验与不足的一次剖析与审视。该书打破了诸多制度研究一地一议的语境，构建起了三地基本制度横向比较的通用框架，这种研究论述方式可以让读者更加清晰地看到不同城市如何根据自身特点形成差异化的制度保障，同时也适用于未来更多后发城市间的比较和相互借鉴。
——边兰春（清华大学建筑学院教授、中国城市规划学会常务理事、中国城市规划学会城市更新分会副主任委员）

★聚焦新变革：受2018年国家新一轮机构改革的影响，已有城市更新制度和管理实践的探索积累在短期内发生重大调整，亟需依托新的变革背景加以梳理和总结。2021年，三地进一步强化了城市更新制度的法律地位，《城市更新条例（含征求意见稿）》施行。本书第二版展现了国家机构改革后广州、深圳、上海三地城市更新在制度体系、机构分工、政策措施上的新变革。
★分析新举措：分析了三地在城市更新空间管控和实施路径上的新举措，总结了当前各地仍面临的实施困境与制度难题。
★研判未来走向：进一步阐释“主体—资金—空间—运维”的城市更新制度建设框架，研判
更新制度建设的关键要素与未来走向，提出更新制度创新的工作内容与步骤建议。
★扎实修订：3年沉淀，作者逐字精心修订。新增约7万字、80余幅图表，104页，增加约40%的内容。新增第5章，对6～10章大幅调整增加。
★书籍新面貌：全书重新排版，优化设计，装帧设计升级。封面采用240g高阶映画纸，内文采用80g纯质纸，四色印刷，附赠精美书签。

近年来，城市更新已成为国家和社会关注的重中之重，中央和地方的城市更新制度建设探索势头强劲。受2018年国家新一轮机构改革的影响，已有城市更新制度和管理实践的探索积累在短期内发生重大调整。 《城市更新制度建设：广州、深圳、上海的比较（第二版）》在2019年首版基础上做了大幅修订及新增，展现了国家机构改革后广州、深圳、上海三地城市更新在制度体系、机构分工、政策措施上的新变革，分析了三地在城市更新空间管控和实施路径上的新举措，总结了当前仍面临的实施困境与制度难题，基于“主体—资金—空间—运维”的城市更新制度建设框架，提出更新制度创新的工作内容与步骤建议。 本书较为全面地反映了三地更新制度建设实践的**进展，为我国的城市更新提供了有益的借鉴与参照，对于城市规划师、建筑师、政策决策者和城市开发管理者而言，是宝贵的经验总结和实践指南，极具启发意义和实用价值。

唐燕，清华大学建筑学院副教授，博士生导师，德国洪堡学者，China City Planning Review编委会委员与编辑部主任。担任中国城市规划学会城市更新学术委员会副秘书长、中国建筑学会城市设计分会理事、中国城市科学研究会韧性城市研究专业委员会委员等。曾为麻省理工学院SPURS学者、卡迪夫城市大学访问教授、柏林自由大学访问学者、多特蒙德工业大学博士后。长期从事城乡规划设计、城乡治理等研究，在国内外期刊及会议上发表学术论文100余篇，主持过德国洪堡基金、英国国家学术院基金、国家自然科学基金、国家重点研发计划子项、人文社科基金等重要国内外课题。出版Urban Regeneration in China: Institutional Innovation of Guangzhou, Shenzhen and Shanghai、《城市更新制度与北京探索：主体—资金—空间—运维》、《创意城市实践：欧洲和亚洲的视角》、《文化、创意产业与城市更新》、《城市设计运作的制度与制度环境》、《控制性详细规划》、《德国大都市地区的区域治理与协作》等中英文著作。作为核心人员参与的规划设计项目曾获全国优秀城市规划设计奖一等奖、河北省优秀城乡规划设计评选一等奖等。
杨东，清华大学建筑设计研究院有限公司工程师，北京建筑大学校外指导教师（本科生毕业设计）。长期从事城市更新、城乡规划设计等研究及实践，在国内外期刊及会议上发表学术论文10余篇，参与出版Urban Regeneration in China、Sustainable Regeneration of Former Military Sites、Steering the Metropolis等著作6本。参与北京市责任规划师实践，曾获北京市“优秀责任规划师”称号。参与北京、成都、沈阳、昆山等地多项城市更新、规划设计项目及规划“一张图”系统建设实践，作为核心设计人员参与的规划设计项目曾获北京金盏国际合作服务区中区城市设计国际方案征集优胜方案、全国优秀城市规划设计奖一等奖、北京市优秀城乡规划二等奖等。
祝贺，北京建筑大学建筑与城市规划学院讲师，伦敦大学学院访问学者。研究方向为城市更新制度与经济、城市设计管理与治理、城市治理理论。入选北京市科协青年人才托举工程，国家自然科学基金委E08学科兼聘。主持国家自然科学基金青年项目、住房城乡建设部科学技术计划项目；参与住房城乡建设部重大科技攻关与能力建设项目、国家自然科学基金面上项目、北京市社会科学基金重大、重点项目等国家级和省部级项目10余项；以第一作者或通讯作者身份发表SSCI、CSSCI论文16篇，在中国城市规划学会城市更新学术委员会年会等重要学术会议宣讲论文4篇；出版《城市更新与城市设计治理》等专著、译著6本；作为核心设计人员参与北京、广东、江苏、吉林等地城市规划和城市设计项目20余项。

第1章　绪论：新时代背景下的城市更新 　 1
1.1　城市更新再认识　 2
1.2　城市更新的十个特征维度 4
1.3　时代转型与中国城市更新需求的崛起 6
1.4 　困境突围：资源约束倒逼下的广州、深圳、上海制度创新背景 8
1.5 　广州、深圳、上海三地比较研究的内容与框架 12

第2章　亚洲视野下的城市更新制度建设 　 15
2.1 　香港城市更新制度 16
2.2 　台北城市更新制度 20
2.3 　东京城市更新制度 27
2.4 　新加坡城市更新制度 32
2.5 　亚洲地区城市更新制度建设的趋势与特点 34

第3章　广州、深圳、上海的城市更新演进历程 　 39
3.1　 广州城市更新演进历程 40
3.2 　深圳城市更新演进历程 44
3.3　 上海城市更新演进历程 48

第4章　机构改革前的三地城市更新政策演进与办法解读　 55
4.1 　机构改革前的三地城市更新政策体系比较 58
4.2 　机构改革前的三地城市更新核心政策演进 60
4.3    《城市更新（实施）办法》的三地比较 68

第5章　机构改革后的三地城市更新政策变化与条例解读　 79
5.1 　国家机构改革与实施城市更新行动的影响 80
5.2 　机构改革后的三地城市更新政策体系调整 83
5.3    《城市更新条例》的三地比较 87

第6章　广州、深圳、上海城市更新制度体系建构　 97
6.1　 广州、深圳、上海的城市更新制度体系 98
6.2　 城市更新机构设置 104
6.3 　城市更新规划编制体系 114
6.4 　城市更新单元/区域划定 125
6.5 　城市更新管理的阶段与流程 129

第7章　广州、深圳、上海城市更新空间管控　 145
7.1 　广州城市更新空间管控举措 146
7.2 　深圳城市更新空间管控举措 157
7.3 　上海城市更新空间管控举措 172

第8章　广州、深圳、上海城市更新实施路径　 179
8.1 　广州城市更新实施路径 180
8.2 　深圳城市更新实施路径 201
8.3 　上海城市更新实施路径 231

第9章 广州、深圳、上海城市更新执行与经验得失　 259
9.1 　广州、深圳、上海的城市更新目标及执行情况 260
9.2 　三地城市更新制度建设的经验与反思 276

第10章　城市更新制度创新的关键领域与工作走向　 299
10.1 　城市更新制度创新中的主体保障（Multiple Stakeholders） 301
10.2　 城市更新制度创新中的资金来源（Capital Source） 308
10.3 　城市更新制度创新中的空间利用（Physical Space） 316
10.4 　城市更新制度创新中的运作维护（Operation Servic） 327
10.5 　我国城市更新制度创新的工作走向 329
10.6 　城市更新制度创新的工作内容与步骤建议 337

附录　 339
附录1　广州市城市更新条例（征求意见稿） 340
附录2　深圳经济特区城市更新条例 350
附录3　上海市城市更新条例 360
参考文献　 368

    城市作为社会、经济、政治和文化等关系在物质空间的集中映射，其演进过程中会不断产生各种更新改造诉求。在我国发展迈入新常态和转型期的当前，城市更新已真正成为国家与社会关注的重中之重。近年来，中央和地方的城市更新制度探索势头强劲；与此同时，受 2018 年国家新一轮机构改革的影响，已有更新制度和管理实践的探索积累在短期内发生了重大调整，亟需依托新的变革背景加以梳理和总结。
    具体来看，自本书首版面市以来的三年间，中央层面对城市更新频频发声， 2020 年国家“十四五”规划明确提出“实施城市更新行动”，各部委相关政策密集出台，促使城市更新成为国家政策创新的重要领域。在地方层面，广州、深圳、上海三地经历长期探索之后，其城市更新制度体系为响应国家机构改革要求和新时代诉求，已经开始新一轮的升级换代，纷纷以“地方立法”取代“地方规章”来强化城市更新制度的法律地位。随着三地《城市更新条例（含征求意见稿）》在 2021 年的先后施行，2021 年正式成为我国城市更新的立法“元年”。同时期，越来越多的其他城市纷纷加入在地化的城市更新制度探索大潮中。辽宁、北京、重庆、天津、杭州等省市借助制度建设的后发优势，百花齐放地出台了各类城市更新纲领性政策文件或具体规定，针对自身城市发展特点形成差异化的城市更新制度设计。
    在全国如火如荼的城市更新制度建设过程中，本书首版成果有幸能恰逢其时地贡献其对更新制度体系和具体政策做法的系统性思考，自出版以来不断重印以响应社会所需。但随着广州、深圳、上海城市更新制度建设的日新月异，特别是国家机构改革引发的重大变革，我们发现首版内容已和三地的最新探索有所出入，无法及时为当下各地城市的制度创新提供最为契合的镜鉴。各地城市更新制度建设在当下越来越关注“痛点”攻坚，直面产权收拢、资金来源、主体参与、空间运维等深层次城市更新运作难题，进行针对性政策探索；城市更新的思想理念也持续演进，不仅仅关注物质空间的修补，转而强调城市更新对社会经济等的综合带动作用；“微更新”和“自主更新”等实践做法亦在逐步取代曾经风行的“大拆大建”和政府“大包大揽”。    在学界和业界诸多师长、同行和亲友的鼓励下，我们对广州、深圳、上海的城市更新制度展开持续性跟踪研究，力图通过第二版的内容增补和信息更新，来紧跟时事地反映三地城市更新制度建设实践的最新进展。历经三年沉淀，本书第二版终于付梓，其在首版基础上展现了国家机构改革后三地城市更新在制度体系、机构分工、政策措施上的新变革；分析了三地在城市更新空间管控和实施路径上的新举措；总结了当前各地仍面临的实施困境与制度难题，并研判城市更新制度建设的关键要素与未来走向。
    我们深切期待本书第二版能够为我国不同城市和地区推进城市更新制度建设提供更加前沿、更加系统的做法参照。政策的“以旧代新”时时刻刻在发生，因此尽管我们已竭尽所能去梳理三地制度的最新动态，但难免还会存在疏漏和不足，望得到同行们的持续指点。

首版前言    我国在经历了改革开放四十年的增长奇迹之后，经济发展进入结构性减速时期，并联动引起社会、政治、空间、文化发展等的全面转型。在这个城市发展由“增量扩张”迈向“存量优化”的变革期，为了促进城市功能提升、产业结构升级、人居环境改善、空间品质优化等，广州、深圳、上海、南京等诸多大城市积极开展城市更新的管理与实践改革，在城市更新制度建设、规划编制、项目实施与行动计划等方面取得显著进展。    本书选取走在城市更新制度改革前沿的广州、深圳、上海三座城市作为研究对象，通过分析三地城市更新的核心政策及其演进，对比三地城市更新制度的体系建构、运作特点与形成原因，总结三地城市更新的实施情况与实施路径，得出三地城市更新制度建设的经验与挑战等，来揭示当前我国代表性地方城市更新制度建设的具体进展、创新成就、潜在问题及改进方向，展示三地在更新机构设置、管理模式、规划编制、空间管控、政策配套上的异同，为新时期破解城市更新难题提供方向指引和经验借鉴，为未来更多城市和地区推进城市更新制度建设提供实证参考。
    著作成稿历时四年，感谢曾在北京市规划和国土资源管理委员会朝阳分局任职的王雪梅与孙文伟，是他们出于对国内城市更新需求与趋势的敏锐判断，才在 2014 年邀请我们承担了国内城市更新制度建设各地经验与案例研究的专项课题，这是本书成果得以形成的重要契机与基石。感谢华南理工大学的王世福教授、国家发改委投资司城市建设处的邵挺博士，2015 年在 MIT（麻省理工学院）访学期间与他们就广州、深圳城市更新制度特点的交流加深了本研究的维度与深度。感谢上海社会科学院城市与房地产研究中心的万勇博士，在他为《城乡规划》杂志组织的城市更新沙龙活动中获得的关于上海城市更新制度建设和规划设计的一手信息和释惑，为丰富和理解上海的近期行动提供了支撑。感谢深圳市城市规划设计研究院有限公司城市更新规划研究中心的王嘉主任，他同意我们使用其单位编制的城市更新单元规划方案作为案例，极大地丰富了著作内容。感谢课题组的唐静娴同学，她在早期项目研究过程中，做出了关于比较框架、政策和数据分析上的开篇积累。    同时，还要特别感谢北京清华同衡规划设计研究院对我们在 2017 年城市发展与规划大会“城乡规划体系改革与城市转型发展”分论坛上所做的关于《城市更新制度的转型发展——广州、深圳、上海三地比较》报告的微信报道，这篇小小的微信文章获得的大量转载和累计几万的阅读量给了我们至关重要的信心和信念支持，使我们方有勇气来完善和推进研究成果的出版。感谢北京市委办公厅信息综合室的冯明，他邀请我们将对相关制度的实证分析整理成文并报送北京市领导参阅，从而获得了副市长的批复和肯定，认为北京进行城市更新制度建设也是大势所趋。感谢中国城市规划学会城市更新学术委员会的伍江教授、阳建强教授、边兰春教授以及其他同行，持续的学术交流和支持是本书后期出版的重要动力。其他在不同阶段曾对本书研究给予不同帮助、提点和肯定的诸多同行和师长们，无法一一提及，在此一并致谢。谢谢清华大学出版社的编辑，他们为著作夜以继日的打磨是本书出版品质的重要保证。
    在对书稿进行调整与优化的过程中，我们发现广州、深圳和上海的城市更新制度、配套政策、实践模式等方方面面都在日新月异地发生着变化，已经远远超过了我们能及时对原有研究进行随时扩充和全面更新的速度。特别是新一轮国家机构改革的推行，引发了各地城市更新管理机构的新变革，一些新趋势无法及时反映到主要成稿于 2018 年年底的本书中，例如广州市城市更新局组建与撤并等详细信息。因此，对于本书存在的各种不足以及对最新政策解读不到位的地方，我们深感遗憾，也期待在后续研究中能再接再厉地跟踪提升。