当代中国政府与政治（第二版）（新编21世纪公共管理系列教材）

将中国共产党作为理解中国政府与政治的钥匙，将“党政体制”作为理解中国政府与政治的关键词

贴近现实：全面反映中国政治现实，特别是反映新时代中国政治生活的重大变化
注重历史：强调历史脉络对于理解中国政府与政治的重要性
诚意之作：来自清华、复旦、中大、人大等高校的十多位学者，耗时十余年倾力打造

由景跃进、陈明明和肖滨三位教授联合主编的《当代中国政府与政治》一书，致力于从经验层面分析当代中国政府与政治的组织原理、基本结构、主要特征、运行机制及历史发展。本书从理解当代中国政府与政治的关键——中国共产党领导的政治体制及中国共产党入手，在横向维度上分别阐述作为最高权力机关和立法机关的人民代表大会、作为统一战线重要内容的多党合作和政治协商制度、作为最高国家行政机关的中央人民政府，旨在实现“自我监督”的纪检监察系统、实现“党管干部”的组织系统、实现“精英吸纳”的统战系统，以及作为“笔杆子”的宣传系统、作为“刀把子”的政法系统和作为“枪杆子”的军事系统；在纵向维度上分析中央与地方关系、民族区域自治制度及基层治理三大议题；最后，从群众与公民的角度探讨当代中国国家与社会关系的变迁和发展。

本书是一部由清华大学、复旦大学、中山大学、中国人民大学、中央民族大学、中国政法大学、华中师范大学、华东政法大学等8所高校的11位学者组成的作者团队倾力打造的精品力作。全书具有两个方面的鲜明特色：第一，将中国共产党作为理解中国政府与政治的钥匙，将“党政体制”作为理解中国政府与政治的关键词，认为只有深刻把握宪法与党章、法律与党规、国家机构与党的组织、正式制度与政治惯例之间的互补关系，才能更好地认识和理解中国政府与政治；第二，强调历史脉络对于理解中国政府与政治的重要性，并主张应以内生演化的眼光来看待中国政府与政治的变化和发展。

与第一版相比，本书第二版进行了大幅的修订和更新，旨在系统反映近年来中国政治所发生的重大变化，以帮助读者更好地认识和理解新时代的中国政治。具体而言，本书第二版强化了党政体制的“系统”维度，增加了纪检监察系统、组织系统和统战系统三章，重写或大幅改写了宣传系统、军事系统、群众与公民等多章，将原有的中央与地方关系、地方政府两章合并为中央与地方关系一章，其余章节也尽可能地进行了数据或材料更新、结构完善等方面的修订工作。

景跃进  清华大学社会科学学院政治学系教授；曾在杭州大学（现浙江大学）、中国人民大学任教，并曾担任中国人民大学公共管理硕士（MPA）“政治学”课程首席教授。主要研究领域为政治科学理论与方法、中国政治、比较政治学等。著（编）有《当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视》《政治空间的转换：制度变迁与技术操作》《理解中国政治：关键词的方法》《政治学原理》《当代中国政府与政治》等专著和教材。2004年获得北京市优秀教师称号。

陈明明  复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系教授。主要研究领域为政治学理论、当代中国政府与政治、比较政党制度、当代中国政治史等。著（编）有《当代中国政治参与》《在革命与现代化之间：关于党治国家的一个观察与讨论》《马克思主义政府原理的中国逻辑》《比较政治制度》《当代中国政府与政治》等专著和教材。多次获得上海市哲学社会科学优秀成果奖。

肖  滨  中山大学政治与公共事务管理学院政治科学系教授，中山大学社会科学学部主任；“长江学者”特聘教授，国务院学位委员会第八届公共管理学科评议组成员。主要研究领域为当代政治理论、中国政府与政治、地方治理等。著（编）有《理解中国治理的广东样本：广东经验的理论分析》《现代政治中的公民身份》《政治学导论》《当代中国政府与政治》等专著和教材。2018年作为项目成果第一完成人获得国家级教学成果奖。

谈火生  清华大学社会科学学院政治学系长聘副教授，清华大学社会科学学院治理技术研究中心主任。主要研究领域为政治思想史、协商民主理论、中国政治等。

于晓虹  清华大学社会科学学院政治学系副主任、长聘副教授。主要研究领域为中国政府与政治、比较司法政治、法律实证研究、司法大数据等。

刘   鹏，第5章撰稿人。中国人民大学公共管理学院行政管理学系教授。

李月军，第7、11章撰稿人。华东政法大学政府管理学院政治学系教授。

尹   钛，第8章撰稿人。中国政法大学政治与公共管理学院政治学系副教授。

黄冬娅，第12章撰稿人。中山大学政治与公共事务管理学院政治科学系教授。

关   凯，第13章撰稿人。中央民族大学社会学与民族学学院民族学系教授。

袁方成，第14章撰稿人。华中师范大学政治与国际关系学院政治学系教授。

导论
一、历史-空间维度的重要性
二、中国共产党是理解当代中国政治的钥匙
三、“党政体制”是理解当代中国政治的关键词
四、“党政体制”概念的认识（论）意义
五、中国政治的内生演化

第1章  中国共产党领导的政治体制
1.1  中国党政体制源起的历史逻辑
1.2  中国党政体制的基本特征及运作机制
1.3  中国党政体制的基本关系
本章小结
关键术语
复习思考题

第2章  中国共产党
2.1  中国共产党的历史发展
2.2  中国共产党的意识形态及其变迁
2.3  中国共产党的组织特性、组织原则与政治功能
2.4  中国共产党的组织体系
本章小结
关键术语
复习思考题

第3章  人民代表大会制度
3.1  人民代表大会制度概述
3.2  人民代表大会制度的组织体制与运行
3.3  改革开放以来人民代表大会制度的变迁
本章小结
关键术语
复习思考题

第4章  人民政协制度
4.1  人民政协制度的历史变迁
4.2  人民政协的组织结构与运行
4.3  人民政协制度的创新
本章小结
关键术语
复习思考题

第5章  中央人民政府
5.1  中央人民政府的成立与发展:从政务院到国务院
5.2  国务院系统的组织结构体系及特征
5.3  国务院系统的运行与决策过程
本章小结
关键术语
复习思考题

第6章  纪检监察系统
6.1  纪检监察系统的历史
6.2  纪检监察系统的组织与运作
6.3  党政体制中的纪检监察系统
本章小结
关键术语
复习思考题

第7章  组织系统
7.1  组织系统的历史、构成与功能
7.2  党是如何管干部的——干部管理的原则与体制
7.3  干部管理体制的运行过程
本章小结
关键术语
复习思考题

第8章  宣传系统
8.1  宣传工作的历史
8.2  宣传系统的结构与功能
8.3  宣传系统的变迁及其运作
本章小结
关键术语
复习思考题

第9章  统战系统
9.1  统一战线的发展历程
9.2  中国共产党领导的多党合作和政治协商制度
9.3  社会变迁与统战工作的发展
本章小结
关键术语
复习思考题

第10章  政法系统
10.1  政法系统的组织构成与历史发展
10.2  政法机关的组织与运作
10.3  党管政法与司法改革
本章小结
关键术语
复习思考题

第11章  军事系统
11.1  军事系统的历史起源与制度设置变迁
11.2  军事系统的领导原则与制度
11.3  军事系统的内部体制
11.4  党和国家治理中的军事力量
本章小结
关键术语
复习思考题

第12章  中央与地方关系
12.1  中国特色的央地关系
12.2  中央与地方关系的重要维度
12.3  地方政府
本章小结
关键术语
复习思考题

第13章  民族区域自治制度
13.1  民族区域自治的历史背景
13.2  民族区域自治的中国特色
13.3  民族区域自治面临的挑战
13.4  铸牢中华民族共同体意识
本章小结
关键术语
复习思考题

第14章  基层治理
14.1  中国基层治理变革的历史脉络
14.2  中国基层治理的制度结构和运行特征
14.3  中国基层治理的现实挑战和发展趋势
本章小结
关键术语
复习思考题

第15章  群众与公民
15.1  群众与群众路线
15.2  群团组织的定位与改革
15.3  公民权利的扩展
本章小结
关键术语
复习思考题

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前言：按照中国政治的本来面貌讲述中国政治

景跃进

自2016年出版以来，《当代中国政府与政治》一书的发行量和获得的肯定性反馈超出了我们的预期；与此同时，来自不同领域的读者——不但包括使用这本教材的老师和学生，也包括党政及实务部门的工作人员，通过不同的方式和渠道，指出了教材存在的问题，更为重要的是，他们提出了相关的修改建议。对此，我们深感荣幸，也表示由衷的谢意。在这个注意力稀缺的信息时代，还有什么比“关注”更加珍贵的东西呢？对于每位作者来说，这些意见和建议既是教材修订的压力，也是重新启程的动力。在第二版中，我们充分考虑并吸纳了许多意见和建议。关于教材修订的设想在第一版出版一年之后就开始酝酿了。2016年12月5日，部分作者在清华明斋开会，商议启动教材的修订工作。在某种程度上，这反映了我们在编写这本教材时所感受到的困惑与所面临的挑战，以及对既有版本不足的一种自觉。转眼七年已逝，在漫长的等待和反复的研磨中，我们终于抵达了此次修订工作的终点。以下是对修订过程的一个交代。

一、国内政治的重要变化

自本教材第一版以来，国内政治发生了一些令人瞩目的重要变化，包括：

• 确立了中国共产党的新一代领导核心。“两个确立”——确立习近平同志党中央的核心、全党的核心地位，确立习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位；“两个维护”——坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。
• 通过修宪，成立中华人民共和国国家监察委员会，作为最高监察机关，与中共中央纪律检查委员会合署办公，人们熟知的“一府两院”演化为“一府一委两院”。
• 作为党的全面领导的制度保障，领导小组（委员会）体制进一步健全和完善。
• 在党政统合的思路下谋划机构改革方案，根据功能性质和工作需要，统筹安排和调整党的机构和国家机构。设置新的职能部门（如中央社会工作部）的同时，一些传统的政府机构被划归到相应的党的部门。
• 撤销解放军四总部和传统军区的设置，贯彻新形势下政治建军的要求，强化军委主席负责制，推进领导掌握部队和高效指挥部队的有机统一，形成军委管总、战区主战、军种主建的领导指挥体制。

与“系统性重塑、整体性重构”同时发生的，是中国共产党执政话语的与时俱进。进入新时代以来，中国共产党在意识形态和文化领域提出了许多重要观念和富有创新性的话语符号：

• 2016年5月17日，习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上指出，“着力构建中国特色哲学社会科学，在指导思想、学科体系、学术体系、话语体系等方面充分体现中国特色、中国风格、中国气派”，“只有以我国实际为研究起点，提出具有主体性、原创性的理论观点，构建具有自身特质的学科体系、学术体系、话语体系，我国哲学社会科学才能形成自己的特色和优势”。
• 2017年10月，党的十九大报告作出了“中国特色社会主义进入了新时代”的重大判断，提出了“新时代中国特色社会主义思想”；党的十九大把习近平新时代中国特色社会主义思想确立为党必须长期坚持的指导思想并写入《中国共产党章程》。
• 2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中首次提出“两个结合”的概念，“坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合”。
• 2021年11月，党的十九届六中全会审议通过了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，将“坚持自我革命”列为党百年奋斗的历史经验之一。“自我革命”也是中国共产党人对于如何跳出历史周期率的第二个答案。
• 2022年10月，党的二十大报告提出了“中国式现代化”的重要概念，并强调要“加快构建中国特色哲学社会科学学科体系、学术体系、话语体系”。

…………

对于教材的修订工作而言，这些重要而深刻的变化具有双重意义：一方面给修订工作带来了巨大的挑战，变化越大意味着需要修改的幅度或程度就越大；另一方面也为修订工作提供了丰富的经验素材和现实案例。我们先后在上海、广州、北京、南京等地举行了不同形式的研讨会，就教材如何修订进行会商，并提出了不同版本的修订方案。在整个过程中，我们不时感受到时代脉动的节奏，因而必须耐心等待，等待新的改革举措的出台，等待新的话语符号的出场。在一定程度上，教材的修订工作就是跟踪时事之变，理解变化之义。党的二十大的召开、习近平总书记所作的二十大报告提供了凝聚共识、进入实操的契机，报告提出的“中国式现代化”概念则为我们框定了教材修订的知识边界。

二、教材的主要修订工作

如何将教材第一版以来中国政治所发生的重大变化反映在教材的第二版之中？这是本次修订工作要回答的问题。经过多年的努力，我们给出了自己的回答。各章作者以认真的态度、专业的精神对待修订工作，较好地完成了相关的修改任务。与第一版相比，本教材第二版的变化主要体现在以下四个方面。

1.为适应党政关系的新变化，强化党政体制的“系统”维度

第二版增设了纪检监察系统、组织系统和统战系统，它们与第一版中的宣传系统、政法系统和军事系统一起，构成了党政体制的六大系统。组织和统战工作是中国共产党履行其政治使命的必 备工作，也是常规性工作（中国共产党设有组织部和统战部），增补这两大系统的必要性和合理性自不待言。需要说明的是纪检监察系统——为什么不设置独立一章讲国家监察委，而将其归入纪检监察系统？这一安排主要基于以下考量：中央纪委和国家监察委虽然是两个不同性质的机构——前者是党内最高纪律检查机关，后者是具有宪法地位的国家最高监察机关，但它们合署办公，国家监察委主任同时也是中央纪委的副书记；检索两个机构的官方网站，也可以发现中央纪委和国家监察委共用一个网站。这一制度体现了党的十八大以来的基本趋势——在加强党的全面领导的原则下，统筹安排党的机构与国家/政府机构。在这种情况下，将党的纪检与国家监察整合起来，放在纪检监察系统中加以考察，既有助于我们认识中国政治的特点，也有利于我们理解中国的反腐败事业。

2.根据现实政治的变化，做出与时俱进的相应修改

除新增章节外，全书各章均有不同程度的修改。其中有的章节因为现实变化之大而几乎全部改写，如军事系统一章；有的章节因政策走势的变化而重点修改，如民族区域自治制度一章；其他章节则与时俱进，或更新相关的数据和材料，或完善章节的内部结构，尽可能以理性的方式全面反映第一版以来中国政治所发生的重要变化。

3.因写作思路变化而做出的调整

本次教材修订是作者对中国政治的认识不断深化的过程，这不仅反映在相关章节的内容中，也体现在章节标题的修改上。如第一版中的“社会与公民”一章在第二版中调整为“群众与公民”。将“群众”带进来，是因为在中国政治中，除了国家/政府与公民关系之外，还有一组重要的政治关系，即政党与（人民）群众的关系。我们所熟知的“群众路线”便是在这一关系的脉络中生成的。在讨论中国的国家与社会关系时，“将群众带进来”也意味着“将政党带进来”，唯其如此，关于中国国家与社会关系的分析才可能是完整而全面的。

4.部分章节的合并

在增加章节的同时，第二版也做了一点“减法”，删除了“地方政府”一章，将相关内容融于“中央与地方关系”一章之中。

经过增补、修改、调整和合并，本教材由第一版的13章发展为15章，篇幅增加。对于教材修订而言，上述变化不可谓小。尽管有上述调整和变化，但教材的写作初心保持不变：实事求是，按照中国政治的本来面貌讲述中国政治。我们深信，讲好中国故事的前提是讲清中国故事——这是中国社会科学创新研究和自主知识生产的逻辑起点。“客观认识中国政治现象，理性把握我们生活的世界”，是当初编撰这本教材的出发点，也是本次修订工作恪守的基本原则。

三、教材的逻辑结构

对于本教材而言，无论是第一版，还是第二版，都是在特定的编写框架中进行的。这一框架可以用“横纵内外”四个字来表达。所谓“横”，是指围绕中国共产党这一中轴在国家层次建立起来的政治制度；所谓“纵”是指这一制度自上而下的贯穿。“横”“纵”交织，讲述的是党政体制的政治结构，属于“内”的维度；而“外”指的是党/国家/政府与社会的关系。在我们看来，“横纵内外”四个维度基本上覆盖了中国政治的经验世界（“横向到边、纵向到底”是一种形象的说法）。当然，这一编排设计只是方便写作的脚手架，并不代表中国政治的实际逻辑。“党政体制”的一个基本特征是，党不但存在于政府中，也存在于社会中，因此对于执政党而言，“内外”的区分只具有相对的意义。

本教材共15章。开篇之章从党政体制的历史起源说起，揭示了党的“一元化领导”的基本特征及八大运作机制，勾勒了党政体制内的若干重要关系，包括党与人大、党与政府、党与司法、党与军队、党与民主党派、党与社会、党与媒体等不同维度的关系。在叙述了党政体制的一般框架之后，第2章从四个方面对中国共产党进行了系统的描述，分别涉及中国共产党的历史发展，意识形态及其变迁，组织特性、组织原则与政治功能，以及组织体系。读者不难发现，在夺取全国政权后，中国共产党的组织原则和层级结构被作为基因移植到国家机构和其他组织中。在这一意义上，可以说党政体制的模本存在于中国共产党的组织中。用一个形象的说法来比喻，党之于中国政治，一如轴縠之于雨伞。经由开篇两章的叙述，我们希望读者对于中国政治结构有一个初步而大致的认知完形，理解为什么说共产党是中国政治体制的中轴以及党政体制是描述和分析中国政治的关键词。在某种意义上，其他各章可以视为这两章的逻辑展现和经验丰富。

第3章至第5章主要从“政”的维度介绍党政体制的横向构成，包括作为国家政权组织形式的人民代表大会制度、作为统一战线的重要内容的多党合作和政治协商制度、作为最高国家行政机关的中央人民政府。党政体制中“政”的维度所涉及的内容当然不止体现在这三个方面，由于党政体制的“复合”特征，它们以不同的方式呈现于本书之中。第6章至第11章尝试将党政体制中的“党”与“政”结合起来，概要叙述了六大系统：实现“自我监督”的纪检监察系统、实现“党管干部”的组织系统、作为“笔杆子”的宣传系统、实现“精英吸纳”的统战系统、作为“刀把子”的政法系统、作为“枪杆子”的军事系统。

第12章至第14章致力于对党政体制纵向维度的描述，包括中央与地方关系、民族区域自治制度以及基层治理。前两个主题是中国政治教材共同关注的内容，不复赘言。之所以设置“基层治理”这一章是考虑到这个问题对于当代中国政治的重要性，以及正在中国大地上发生的、史无前例的城市化和城乡融合发展进程。传统中国皇权设置的官僚衙门止于县，县以下是乡绅和宗族的势力范围。现代化的一个重要任务就是打通“最后一公里”，使国家与公民在市场经济和民主法治的基础上发生直接的联系，这一过程已逾百年，至今仍在艰难地进行着。与以往不同的是，街道、乡镇尤其是城乡社区已构成当代中国政治的神经末梢，政府管理与社会治理的大量问题皆堆积于此，因此它也成为政策试验和治理创新的涌现之地。

第15章讨论了“群众”与“公民”，在比较政治学的框架中，它们被归入国家与社会关系的范畴。在中国党政体制的语境下，一般意义上的国家与社会关系具化为政党、国家、社会三者之间的关系（第4章“人民政协制度”和第9章“统战系统”所讨论的内容便是很好的例证）。在计划经济时期，国家掌控了全部资源，通过城市的单位制与街居制以及农村的人民公社体制将所有人员纳入计划体系和相应的行政政治等级之中。在这种高度集权的结构中，国家与社会的边界消失了，政府与市场关系则压根不存在。1978年以来，随着家庭联产承包责任制的推行、外资的进入、民企的发展、产权结构的变化，以及收入来源的多样化，中国社会结构在两个维度上同时发生了巨大的变化：一是新社会阶层的出现；二是新社会组织的兴起。与这些变化同时发生的是大规模的人员流动——“单位人”变成“社会人”，以及个体化趋势和公民意识的兴起。与此同时，政党与群众的关系虽然在逻辑上和理论上保持稳定，但在实践中却因为社会结构变迁和社会流动加剧而遭遇前所未有的挑战（诸如基层党组织软弱涣散、“口袋党员”的出现、群众基础的流失、组织空白等）。基于市场经济转型而发生的这些变化，在全球化背景下对党政体制提出了严峻的治理挑战。如何应对这种挑战，以及能否成功应对这种挑战，关系到中国政治的未来走向，可谓兹事体大。

总体而言，本教材的重心放在党政体制的结构分析方面，而在过程维度上有所缺失。原计划增设专章“政策过程”，因篇幅的考虑而没有实施，但每一章的写作尽量兼顾历史背景和改革开放以来所经历的变化，希望今后有机会能够真正弥补这一缺憾。

四、致谢与说明

在本次修订工作结束之际，我们要感谢支持本教材修订工作的诸多学界朋友，人员名单很长，在此只能列举部分：桑玉成、周光辉、余逊达、张凤阳、闾小波、孔繁斌、李里峰、王海洲、肖唐镖、汪仕凯、唐朗诗等老师。他们以参加讨论、提出建议、资助会议等不同的方式为本教材的修订提供了热心帮助。也要感谢中国人民大学出版社朱海燕女士，自本教材出版以来，她在推广、营销方面做了大量出色的工作。在本教材修订过程中，她多次参与我们的内部研讨，及时反馈市场信息，在技术方面也给予了专业指导。她的耐心等待和激励、督促是此次教材修订工作最终得以顺利完成的重要变量。此外，还要感谢中国人民大学出版社管理分社的编辑，她们高效精准地处理了大量的技术问题，为本书的质量把关和顺利出版做出了令人赞赏的贡献。

虽然我们以认真的态度从事本次修订工作，并为此付出了不少的努力，但与第一版交稿时的心情一样，“我们还在路上”。教材的写作和修订有定稿的时刻，但对于现实政治来说，那只是断水之分，水依然在流，大江东去，浩浩荡荡。就此而言，教材修订工作的结束只是按下了一个暂停键，对于中国政治的演化而言是如此，对于我们的认识过程来说亦是如此。当然，“我们还在路上”不只是一种过程的表达，也隐含着一种指向，即“行进有方向”，这个方向就是“中国式现代化”。“中国式现代化”的构词方式非常巧妙，它将普遍性（现代化）与特殊性（中国式）结合起来，并将我们的注意力导向二者结合的具体方式，而不是将二者对立起来。在这个意义上，党的二十大报告提出的这个关键词不仅是中国政治学研究的指导纲领，也意味着对中国政治的研究必须引入比较分析的视野。中国政治仍在发展，许多议题需要我们进一步探索和研究。就此而言，我们编写的这本教材是记载这一历史进程的一个特殊符号，反映了迭代学人的知识努力和认识变迁。

最后，需要说明的是教材写作成员内部发生的一些变化。自教材第一版以来，有的作者因工作调动，服务单位发生了变化，不过多数作者仍然在原先的岗位上辛勤工作。第一版的作者之一、我们的朋友和同行、华中师范大学的项继权教授因病于2023年5月不幸去世，留下了无法弥补的遗憾。此外，此次修订也为本书的作者队伍注入了新鲜血液。

本次修订具体分工情况如下：导论，景跃进（清华大学社会科学学院政治学系）；第1章，陈明明（复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系）；第2章，陈明明；第3章，谈火生（清华大学社会科学学院政治学系）；第4章，谈火生；第5章，刘鹏（中国人民大学公共管理学院行政管理学系）；第6章，于晓虹（清华大学社会科学学院政治学系）；第7章，李月军（华东政法大学政府管理学院政治学系）；第8章，尹钛（中国政法大学政治与公共管理学院政治学系）；第9章，谈火生；第10章，于晓虹；第11章，李月军；第12章，黄冬娅（中山大学政治与公共事务管理学院政治科学系）；第13章，关凯（中央民族大学社会学与民族学学院民族学系）；第14章，袁方成（华中师范大学政治与国际关系学院政治学系）；第15章，肖滨（中山大学政治与公共事务管理学院政治科学系）。