城投转型向何处去——基于财政可持续和国资国企高质量发展的视角

城投公司有力地推动了中国经济发展和城镇化进程，契合了经济高速发展的时代。但是，城投公司过度举债、低效投资等问题日益凸显，以城投拉动投资、以投资驱动增长的发展模式难以持续，不再适应新时代的发展需要。
城投公司转型是大势所趋，既是防范化解地方政府债务风险、增强财政可持续性的要求，又是推动国资国企高质量发展的题中之义。本书分为回溯篇、转型篇和案例篇，系统总结了城投公司的发展历程、产生的制度原因；剖析了城投转型面临的外部约束和内部要求，从而提出城投转型的实质、总体思路与可能方向；选取广州、深圳、上海、苏州、合肥五个城市中的典型案例，探寻未来城投服务高质量发展的路径。

严亦斌，经济学博士，高级经济师，广州高层次金融管理人才，现任广州开发区控股集团有限公司党委书记、董事长，兼任粤开证券股份有限公司党委书记、董事长。曾任职于中远集团、浦发银行、万联证券，拥有20多年科技金融投资和国资平台公司运营管理经验。2008年至今在广州开发区工作，曾推动投资超800亿元的LGD项目、创新生物制药百济神州和诺诚健华项目、新能源制造小鹏汽车等项目落地；主导并购粤开证券等金融机构和泰胜风能等上市公司。长期从事行业并购、科技中小企业创新融资、区域经济和产业组织等领域的研究，有诸多研究成果。

罗志恒，粤开证券总裁助理、首席经济学家研究院院长，经济学博士，注册会计师，高级经济师，中国税务学会常务理事、学术委员会委员，中国人民大学财税研究所兼职研究员，清华大学五道口金融学院金融安全研究中心兼职研究员，曾获新财富宏观经济最佳分析师。主要研究方向：宏观经济、财政理论与政策，著有《行走财税中国：省市县财政全景》等。

回 溯 篇
第一章 初识城投：发展历程、核心特征与融资方式…………………………. 003
第一节 城投公司发展的历程………………………………………………………003
第二节 城投公司的界定与甄别…………………………………………………..016
第三节 城投公司的融资方式………………………………………………………024
第二章 城投公司产生的原因：制度背景、客观需要、催化因素和制度根源………………..032
第一节 制度背景：分税制与 1994 年《预算法》………………………….032
第二节 客观需要：城镇化进程加快及外部冲击………………………….050
第三节 催化因素：土地公有制与房地产繁荣……………………………..055
第四节 制度根源：地方领导干部的考核压力与晋升激励……………066

转 型 篇
第三章 城投公司转型的外部环境：财政经济形势与制度环境…………… 075
第一节 高质量发展要求城投公司转型………………………………………..076
第二节 土地财政式微要求城投公司另谋出路…………………………….088
第三节 政府投融资体制改革要求城投公司转变投融资模式……….100
第四节 国资国企改革浪潮推动城投公司转型…………………………….109
第四章 城投公司转型的重要动因：防范化解隐性债务风险………………. 118
第一节 当前我国地方政府债务形势……………………………………………118
第二节 城投公司偿债能力分析…………………………………………………..128
第三节 化解隐性债务风险的建议……………………………………………….135
第五章 城投公司转型的实质与总体思路…………………………………………… 140
第一节 城投公司转型的实质………………………………………………………141
第二节 城投公司转型的总体思路……………………………………………….143
第六章 城投公司转型中政府的作用………………………………………………….. 150
第一节 培育与城投公司的新型政企关系…………………………………….150
第二节 深化国资国企改革，优化国资国企布局…………………………160
第三节 深化制度改革，建立健全长效机制…………………………………171
第七章 城投公司的分类处置与转型方向：国资国企改革视角…………… 189
第一节 城投公司转型的分类处置……………………………………………….190
第二节 城投公司转型的机制保障：深入推进国资国企改革………..199
第三节 城投公司业务转型方向与风险………………………………………..206
第八章 城投公司参与政府引导基金：理想与现实…………………………….. 212
第一节 政府引导基金的理想：作为城投转型与股权财政的抓手………………213
第二节 政府引导基金的现实：不是万能钥匙，要因地制宜………..229

案 例 篇
第九章 广开控股：从融资平台向新兴产业投资运营公司转型……………………….235
第一节 广州开发区、广州市黄埔区区情与广开控股概况…………..235
第二节 广开控股发展历程：建设“金科园”协同的新兴产业投资运营公司………………………240
第三节 广开控股转型的启示………………………………………………………260
第十章 深投控：从产业园区开发主体向国有资本投资公司转型……….. 264
第一节 深圳市情与深投控概况…………………………………………………..265
第二节 深投控发展历程：建设国际一流国有资本投资公司………..271
第三节 深投控转型的启示………………………………………………………….281
第十一章 合肥建投：从典型城投向跨产业投资平台转型………………….. 285
第一节 合肥市情与合肥建投概况……………………………………………….285
第二节 合肥建投发展历程：打造产业赋能型国有资本投资平台………………………293
第三节 合肥建投转型的启示………………………………………………………301
第十二章 上海城投：从融资平台向城市综合运营服务商转型…………………..307
第一节 上海市情与上海城投概况……………………………………………….308
第二节 上海城投发展历程：打造城市综合运营服务商……………….317
第三节 上海城投转型的启示………………………………………………………327
第十三章 苏州元禾：政府引导基金的样板与城投公司的转型方向……. 330
第一节 苏州工业园区区情与苏州元禾概况…………………………………331
第二节 苏州元禾业务布局：构建以股权投资为重点的投融资服务体系…………………..335
第三节 苏州元禾的发展启示………………………………………………………346

附录 地方政府融资平台公司有关重点政策汇总……………………………….. 349
参考文献…………………………………………………………………………………………….. 366