中国一般公共预算支出预决算差异研究

★——影响预决算差异的因素——
●经济预测准确度：准确度越低，预决算差异越大。
●宏观不确定性：不确定性程度越高，预决算差异越大。
●财政分权：分权程度越大，预决算差异越小。
●转移支付制度：转移支付占比越大，预决算差异越大。
●预算权力配置：预算权越分散，预决算差异越大。
●公共政策制度：公共政策不确定性越大，预决算差异越大。
●官员的晋升压力：晋升压力越大，预决算差异越大。
●宏观经济增速：经济增速过快或过低，均导致预决算差异变大。
●经济发展水平：不同发展水平，政府职能侧重不同，支出特征不同。
●财政透明度：财政透明度越高，预决算差异越小。
●预算管理水平：预算管理水平越高，预决算差异越小。
●财政支出结构：经济性支出比重越大，预决算差异通常会更大。
●财政收入状况：财政收入增速越大，预决算差异越大。
●预算监督的约束力：预算监督机制越完善，预决算差异越小。
●财政部门和支出部门间的互动：互动越频繁、越科学及时，预决算差异越小。
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★——应对预决算差异的措施——
●加强财政预算法治化建设。
●加强各项制度有效衔接，完善我国财政体制，理顺政府间收支责任，完善转移支付制度。
●提高预算编制科学性，加强中期财政规划管理，提高宏观预测能力，完善预算管理，加快推进项目支出标准建设，规范预算编制。
●规范预算执行管理，规范预算调整流程，建立预算调整控制机制。
●优化制度设计，协调预算主体良性互动，完善预算监督体系，营造公开透明预算环境。
●强化绩效意识，将预决算差异纳入预算绩效管理。

★党的二十大报告提出“健全现代预算制度”。作为现代财政制度的核心，现代预算制度的最直接表现就是预算编制的科学性和执行的规范性。预决算差异作为预算编制和执行的直接结果，对于发现预算管理存在的问题具有重要价值。本书立足于中国一般公共预算支出预决算差异的典型事实，深入分析其整体特征和结构特征。具体来说，即：
★首先，全方位、多角度明确一般公共预算支出预决算差异的典型特征和演变趋势。结合我国一般公共预算体系，分别从总量层面、结构层面、区域异质性层面等角度对预决算支出差异进行深入细致的研究。
★其次，根据预决算差异背后的逻辑，归纳总结预决算差异的属性，并结合我国预算功能取向，为客观认识预决算差异奠定理论基础；同时借鉴已有文献的研究成果，从“预算过程 预算结构”两个维度梳理出可能影响预决算差异的技术因素、制度因素、政策因素、经济因素、管理因素、主体互动因素，并借助实证分析框架进行实证检验。
★又次，基于回归方程的分解法，探寻预决算差异的主要来源，充分认识我国预算管理中存在的薄弱环节。
★再次，总结一般公共预算支出预决算差异的内部动态特征，结合年初预算、调整预算、决算的预算周期，分析预决算差异在年度内普遍呈现“先增加后减少”的倒V型模式的原因。
★最后，通过借鉴美、法、日等国的预算编制和执行实践经验，更清晰认识我国政府预算管理过程中存在的缺陷，提出强化预算管理降低预决算差异的政策建议，推动我国的预决算差异管理制度不断完善。

陈凯，山东潍坊人，经济学博士，中国财政科学研究院毕业，现为国家发展和改革委员会经济研究所助理研究员。2017年以来，参与国家社科基金项目1项、参与完成省部级项目5项。先后在《财政研究》《中国科技论坛》等CSSCI期刊发表论文十余篇。目前主要从事政府预算、地方政府债务、财政与宏观调控方面的研究工作。

目  录

第 1 章 绪论 / 1
1.1 研究背景及意义 / 3
1.2 研究目标与思路 / 12
1.3 研究内容、框架及研究方法 / 14
1.4 相关概念的界定 / 20
1.5 本文创新与不足 / 30

第 2 章 文献综述与理论基础 / 33
2.1 预决算差异的文献综述 / 35
2.2 预决算支出差异分析的理论基础 / 52

第 3 章 一般公共预算支出预决算差异的典型事实分析 / 69
3.1 一般公共预算管理的制度现状分析 / 71
3.2 一般公共预算支出预决算差异的整体特征分析 / 77
3.3 一般公共预算支出预决算差异的结构特征分析 / 93
3.4 一般公共预算支出预决算差异的区域特征分析 / 104
3.5 中国预决算差异管理中存在的问题 / 110
3.6 本章小结 / 117

第 4 章 一般公共预算支出预决算差异的属性分析及成因研究 / 119
4.1 预决算差异的属性分析 / 121
4.2 中国预决算差异的基本判断 / 129
4.3 预决算差异的分析框架及影响因素分析 / 131
4.4 预决算差异管理的客观定位 / 153
4.5 本章小结 / 155

第 5 章 一般公共预算支出预决算差异的主体博弈分析 / 157
5.1 预决算差异的主体博弈概述 / 160
5.2 预算编制：支出部门与财政部门之间的博弈 / 163
5.3 预算编制：支出部门之间的博弈 / 181
5.4 预算监督：支出部门与监督部门之间的博弈 / 184
5.5 影响因素分析与政策启示 / 189

第 6 章 一般公共预算支出预决算差异影响因素实证检验分析 / 191
6.1 回归模型设定 / 193
6.2 变量与数据来源说明 / 196
6.3 预决算差异影响因素的实证结果 / 202
6.4 预算调整差异和执行差异成因的实证结果 / 206
6.5 时空异质性分析 / 209
6.6 稳健性检验 / 214
6.7 本章小结 / 216

第 7 章 一般公共预算支出预决算差异成因的贡献度分解 / 219
7.1测度贡献度的基本原理 / 222
7.2 预决算差异的贡献度分解 / 230
7.3 预决算差异贡献度的内部动态分析 / 234
7.4 时空异质性分析 / 238
7.5 调整差异和执行差异的主要成因 / 241
7.6 本章小结 / 247

第 8 章 预决算差异的国际比较研究 / 249
8.1 美国 / 251
8.2 日本 / 258
8.3 法国 / 265
8.4 国外预决算差异管理的特征总结与启示 / 272

第 9 章 研究结论与政策建议 / 277
9.1 研究结论 / 279
9.2 预决算差异管理的基本原则 / 284
9.3 相关政策建议 / 286

参考文献 / 301

附 录 / 321
附录一：2016-2019年中央部门一般公共预算支出预决算差异情况（59个
部门） / 322
附录二：各国预算和决算相关数据 / 326

序言（摘要）

财政是国家治理的基础和重要支柱。推进国家治理体系和治理能力现代化，要适应这一新的功能和定位，因此当前深化财税体制改革的目标是建立现代财政制度。而预算作为财政制度的核心内容，必然要在国家治理中发挥重要的角色。作为现代财政制度基础的现代预算制度，其目标是“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。现代预算制度的基本要素是内容完整、编制科学、执行规范、监督有力、讲求绩效和公开透明，而现代预算制度最直接表现形式就是预算编制的科学性和预算执行的规范性。预决算差异作为预算编制和执行的直接结果，对于充分把握预算管理水平，发现预算编制、执行、监督过程中存在的问题具有重要参考价值。
本书立足于中国一般公共预算支出预决算差异的典型事实，深入分析预决算差异的整体特征和结构特征。在系统呈现预决算差异特征事实的基础上，归纳总结预决算差异的属性，对其形成机制和影响因素进行分析，并探究影响我国预决算差异的主要因素。首先，全方位、多角度明确一般公共预算支出预决算差异的典型特征和演变趋势。结合我国一般公共预算体系，分别从总量层面、结构层面、区域异质性层面等不同角度对预决算支出差异进行深入细致的研究。其次，根据预决算差异背后的逻辑，归纳总结预决算差异的属性，并结合我国预算功能取向，为客观认识预决算差异奠定理论基础；同时充分借鉴已有文献的研究成果，并根据预算编制、执行和监督各阶段的全周期运行特点，从“预算过程 预算结构”两个维度梳理出可能影响预决算差异的技术因素、制度因素、政策因素、经济因素、管理因素、主体互动因素，并借助实证分析框架进行实证检验。第三，基于回归方程的分解法，分别利用基于R2的夏普利值分解和MQ指数测度不同因素对预决算差异的贡献度，探寻预决算差异的主要来源，充分认识我国预算管理中存在的薄弱环节。第四，总结一般公共预算支出预决算差异的内部动态特征，结合从年初预算–调整预算–决算的预算周期，分析预决算差异在年度内普遍呈现“先增加后减少”的倒V型模式的原因。最后，通过借鉴美、法、日等国的预算编制和执行实践经验，更清晰认识我国政府预算管理过程中存在的缺陷，推动我国的预决算差异管理制度不断完善。
本书的主要结论是：（1）各级政府预决算差异具有普遍性，且存在结构性差别。整体特征分析发现：2013年以来我国一般公共预算支出预决算差异规模均大于一般公共预算收入，超支成为预决算差异的突出表现形式；2011年以后预决算差异度出现下降，但绝对规模不降反增，2017年支出预决算差异规模超过2011年达到新高；地方层面的预决算差异规模和差异度均高于中央；省级预决算差异、调整差异和执行差异三者呈倒“V”形，调整差异通常为正，执行差异通常为负，但是决算数通常仍会大于年初预算数。结构特征分析发现：支出科目越细化预决算差异越大，离散程度越高；中央预决算差异稳定度更高，且在社会保障和就业支出、农林水支出、交通运输支出和节能环保支出等科目预决算差异较大，而地方在一般公共服务、城乡社区支出、节能环保支出、农林水支出等科目预决算差异较大；项目支出预决算差异总体大于基本支出预决算差异。区域特征分析发现，调整差异的区域特征明显，但执行差异的区域特征并不明显，其中东部地区调整差异更小，因此总体来看东部地区预决算差异小于中西部地区。
（2）预决算差异具有普遍性、不可预知性、非对称性、成因多样性、适度性，要客观认识预决算差异。一般公共预算支出预决算差异具有的五大属性决定了预决算差异的复杂性，因此认识预决算差异不能一概而论，要从导致预决算差异的主要成因出发，分类视之，即理性认识客观因素，主动化解不合理因素，鼓励支持节支因素。基于“预算过程 预算结构”二维逻辑框架，将预决算差异的成因归类为六类——技术因素、制度因素、政策因素、经济因素、管理因素和主体互动因素。
（3）通过预算管理主体间的博弈分析发现，财政部门、支出部门和监督部门之间的互动行为影响预算编制的科学性和执行的规范性，进而影响预决算差异。预算编制过程中，影响支出部门与财政部门之间的博弈均衡的因素有：财政部门对部门预算的削减比例、财政部门审核预算的成本、支出部门虚报预算的成本、财政部门和支出部门的信息不对称从程度会影响预算编制过程的均衡结果。支出部门之间的博弈表明，由于预算规模既定，社会获得公共物品与服务的总量也是一定的，而这种竞争活动是需要相应成本的，其最终结果应该是某种“负和”的社会损失。预算监督过程中，通过分析是否财政结余的博弈过程发现，均衡结果与监督部门对未及时结余的惩罚力度、实质结余资金规模、结余后第二年度的削减规模、支出部门选择不结余的处理成本、监督部门选择监督的成本有关。
（4）通过静态和动态面板模型对技术因素、制度因素、政策因素、经济因素、管理因素的回归发现，经济不确定程度、转移支付占比、晋升压力、政策不确定性、潜在GDP增长率、财政收入增速、财政支出结构、财政透明度会显著影响预决算差异。内部动态特征分析结果表明，由于各因素的作用路径不同，对调整差异和执行差异的影响存在不同，部分因素在调整差异中显著而执行差异中不再显著——经济预测偏差、财政收入增速和财政透明度，部分因素在调整差异中不显著而预算执行差异中显著——经济不确定程度、财政分权、政策不确定性、潜在GDP增长率、人均GDP。
（5）通过利用Shapely分解和MQ指数对预决算差异影响因素的贡献度分解，发现我国的预决算差异最主要的来源是制度因素和管理因素，并同时受到经济因素影响。其中制度因素主要作用于影响调整差异，管理因素在执行差异中的作用更为明显。
（6）预决算差异的成因具有地区异质性，通过分析发现东部地区贡献度最高的三个因素分别为官员晋升压力、财政收入增速、财政分权；中部地区贡献度最高的三个因素分别为财政分权、人均GDP和转移支付占比；而西部地区贡献度最高的三个因素分别为财政收入增速、经济增速和转移支付占比。时间异质性分析发现，随着时间的延续，影响因素结构存在一些规律性变动——转移支付的贡献度呈下降趋势，宏观经济预测差异的贡献度呈上升趋势。
总体来说，我国各级一般公共预算支出普遍存在不同程度的预决算差异。我们要客观认识预决算差异，分类施策——“理性认识客观因素，主动化解不合理因素，鼓励支持节支因素”,以提高资源配置效率和执行效率，更好履行政府受托责任。要认识到我国当前阶段预决算差异的主要成因是制度性因素和管理因素，以及预算调整差异和预决算执行差异性质的不同，未来需不断优化制度并强化预算管理。
具体政策建议为：一是加强财政预算法治化建设。二是加强各项制度有效衔接，进一步完善我国财政体制，理顺政府间收支责任，完善转移支付制度。三是提高预算编制科学性，加强中期财政规划管理，提高宏观预测能力，并进一步完善预算管理，加快推进项目支出标准建设，进一步规范预算编制。四是进一步规范预算执行管理，规范预算调整流程，建立预算调整控制机制。五是优化制度设计，协调预算主体良性互动，完善预算监督体系，营造公开透明预算环境。六是强化绩效意识，将预决算差异纳入预算绩效管理。