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开 本: 16开纸 张: 胶版纸包 装: 平装-胶订是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787517710202
农业面源污染一直是农业领域污染的重点，关系到农业的可持续发展，而规模化防控机制可以起到有效降低甚至消除污染的作用。本书以洱海流域为研究对象，针对区域性农业面源污染的具体情况开展调研，立足省情市况和区域性具体特点，提出了有针对性和可操作的意见建议，力求助力经济和社会稳定和谐发展。洱海流域是生态发展较好的重点区域，对于区域性的经济、社会及文化发展都有很好的带动与示范作用，需要全局统筹，协调发展，尤其是在规模化防控方面，须立足实际，着眼长远，建立有效的长效机制。
第五章 洱海流域农业面源污染规模化防控运行机制与政策建议
党的“十九大”和2018“中央一号文件”提出“推进绿色发展，加快建设绿色生产的法律制度和政策导向”。群策群力努力转变经济增长方式，深化供给侧改革，创新体制机制，保供给、保收入、保生态，实现美丽中国伟大目标。充分完善并强化我国环保农业持政策，有助于推动和保障环保农业行动、计划、方案等真正落到实地并发挥作用。
洱海作为独特的高原湖泊，国家对其水质有着高标准要求，但作为经济欠发达地区和少数名族聚集区，农户文化程度整体偏低，规范化的规模经营主体不多，小农经营难以规范实施环保农业技术。尤其是洱海流域主要以小而散的种植和养殖生产经营为主，扣除物料成本和人工成本后，几乎没有可获利润。
因此，在持续落实洱海流域现有环保农业政策基础上，洱海水质保护和洱海流域农业面源防控规模化，必须走政府主导、企业支撑、农户共同参与规模经营发展的路径/模式。
基于课题组共同努力，研究提出了“政府主导-企业支撑-农民主体参与”的洱海流域农业面源污染防控规模化组织运行模式，形成了“污染防控-绿色发展-合作共赢”的各方利益链结运行机制与政策，以助推农业面源污染防控技术在洱海流域的全面应用。
1.洱海流域分散养殖区畜禽粪便高效收集模式运行机制
（1）洱海流域分散养殖区畜禽粪便高效收集模式
在确定时期内，洱海流域顺利地完成奶牛养殖粪便高效收集和清洁资源化规模处理任务，其高效的组织模式应当且必须是责权利明确的组织模式，组织结构中要素各方在良好运行机制的配合下，围绕奶牛粪便的收集到资源化规模化处理全过程的各个环节，既直接承担各自角色的使命责任，又发挥协同效应，保障组织模式的运作向着农业面源污染规模化防控目标发展。因此，基于对顺丰肥料企业有机肥生产成本效益的精准分析、普通奶农（散养农户）参与对奶牛粪便集中收集处理的意愿、以及生产季节农家肥自用需求的时令性与有机肥价格可承受性分析，结合洱海流域农业面源污染防治“十三五”规划和洱海保护“抢救模式”的新要求，研究提出了“洱海流域分散养殖区企业-收集站-农民主体参与畜禽粪便高效收集组织模式”，亦即“洱海流域分散养殖区畜禽粪便高效收集模式”。
图 5-1 分散养殖区畜禽粪便高效收集组织模式运行机制
（2）运行机制
组织成功是经营成功的必要条件,但非充分条件；组织模式高效地运转还必须有良好的运行机制配套。分散养殖区畜禽粪便高效收集模式（见图5-1）的主要特点是通过养殖户自行运送到收集站、采用专用车辆上门收集（与规模养殖场采用合同订单定期收购）经过公司收集站的初加工和有机肥厂深加工，产出多类型商品有机肥，从根本上为防控治理洱海流域养殖污染提供有效的路径支撑。该运行机制包括以下五个方面：
各级政府及相关部门主导、企业支撑、农民主体协同的参与机制：市县政府部门主要统筹统管，包括部分配套资金筹措和收购粪便数量审核管理；畜牧兽医局规划指导畜禽粪便收集处理设施建设并监管运营；乡镇政府负责对适度规模经营主体和散户奶农的宣传引导；散户奶农自觉自愿定时直接运送畜禽粪便到收集站；企业具体实施畜禽粪便收集处理，并就畜禽粪便收购做台账记录、费用支付及公示。
企业先收集、政府后补助的季度发放机制。实行企业先组织收集畜禽粪便加工利用，政府分季度审核后按季度拨付补助资金。
规模收集梯级补贴激励机制：政府将按企业收集处理达成年度目标程度，分级分梯度给予补贴支持。补贴标准主要基于企业以80元/吨价格向农户收购集鲜粪便和保障企业与农户在收集中均受益而不吃亏的原则来确立；全部完成年度收集目标补贴40元/吨、完成年度目标50%以上补贴30元/吨、完成年度目标50%以下补贴20元/吨。收集站职员实行基本工资 绩效激励，即达到月收集目标，则核发基本工资，超额完成月目标按超额数量核发绩效。收集站按照散户运送畜禽粪便的质量，以80-120元/吨差别化的价格进行收购，对于规模养殖场则以80元/吨协议价定期上门收购，支付方式可以按照台账累计记录以季度或年度为单位进行支付。
考核奖励激励机制：由市畜牧兽医局牵头成立考核小组，每个季度末对企业上报的畜禽粪便收集处理台账进行抽查、审核和确认，然后由市财政局根据考核结果拨付补助资金。并对畜禽粪便收集处理取得良好效果的企业，及时给予物化或精神奖励激励，或将一些试验示范项目优先安排到企业，促进畜禽粪便收集处理的可持续发展。
2.洱海流域订单引领型农田清洁生产高效推广模式运行机制
（1）洱海流域订单引领型农田清洁生产高效推广组织模式
在洱海流域，可以顺利地开展农田清洁生产任务，其高效的组织模式应当且必须是责权利明确的组织模式，组织结构中要素各方在良好运行机制的配合下，围绕奶牛粪便资源化产品(即农家堆肥产品、商用有机肥产品和菇用基质产品)在农田清洁生产和双孢菇生产的产前、产中和产后全过程各环节既直接承担各自角色的使命责任，又发挥协同效应，保障组织模式的运作向着农业面源污染规模化防控目标发展。因此，基于对洱海流域农田种植业清洁生产成本效益精准分析和对不同农业经营主体愿望与诉求调研分析，通过课题组全体科研人员的共同努力，研究提出了洱海流域企业-农民主体（含小农、规模经营者）订单引领型农田清洁生产高效推广组织模式。
图5-2 订单引领型农田清洁生产高效推广组织模式及运行机制
（2）运行机制
该农田清洁生产高效推广组织模式运行机制，包括以下七方面：
各级政府及相关部门主导、企业支撑、农民主体协同参与机制：各级政府部门通过政策主导，鼓励涉农企业牵头，其他不同规模农业经营者协同参与，形成 “污染防控-绿色发展-合作共赢”的各方利益链结共同体，推进农田清洁生产规模经营可持续绿色发展模式。
政府对企业激励机制: 政府要对清洁生产企业给予绿色品牌认证和补贴激励，在企业清洁生产全过程中给予绿色技术服务支撑与保障，并给予倾斜性税收减免-资金财政扶持，同时利用政府宣传平台加大品牌宣传力度，促进企业绿色品牌产品的市场竞争力与影响力。
政府对农民主体激励机制：政府要对农民主体在标准化、规范化、规模化实施农业清洁生产技术过程中，给予绿色投入品价格优惠激励、流转土地规模梯级激励、对农田清洁生产技术宣传教育培训给予运作或交易成本补贴激励、加强清洁农产品生产保险的再保险支持和其实现社会化服务规模与环保效果的激励。
企业对农民主体激励机制：企业通过订单引领农民主体参与规模清洁生产，品牌引领清洁技术规范应用，以高于市价15%收购清洁农产品（15%的取值标准，一方面出于确保参与清洁生产农民的环保努力付出，应该享有绿色产品的溢价，另一方面是考虑企业自身经济上的承受能力），让参与清洁农业规模化实践的农民主体共同分享清洁生产的红利。转出土地散户在获得土地租金的同时，享受随时优先雇工获得工资收入的权利。
规模环保效果、社会化服务奖励、激励机制：针对农田清洁生产技术规模化应用面积所达成的环保效果给予奖励、激励支持；同时，规模化经营并不能全面取代小农经营，需要依据服务面积或服务小农总量，围绕规模经营主体对小农所开展的社会化服务，给予其社会化服务奖励激励，积极带动、引导和协助小农一同迈入绿色农业发展轨道。
3.农业面源污染规模化防控规模化运行机制政策建议
3.1 强化适度规模经营主体实施环保行动与实现环保效果的激励机制
?梯级补贴激励–依据养殖粪便规模收集达成目标、种植土地流转规模
?价格优惠激励–绿色农业投入品使用
?成本补贴激励 –农业清洁生产技术宣传教育培训运作
?保险再保险激励–对自愿参与清洁生产并参保农业保险的主体给予再保险支持
?社会化服务和环保效果激励 –基于实现的社会化服务规模和环保效果的奖励
3.2 强化适度规模经营硬件(场地/设施）软件（品牌与市场）扶持政策
硬件方面：
?强化粪污适度集中规模化堆放/处理场地、规模养殖场地等支持。
?强化对规模种植在收粮晒场、仓储和农业机械库房等场地特许支持。
?给予用水用电农价倾斜，鼓励对非基本农田、村头荒地等的利用。
软件方面：
?在绿色品牌质量安全认证、品牌战略、市场营销方面的引领激励支持。
3.3 促进洱海流域农业面源污染规模化防控全面、系统化政策建议
（1）要强化环保农业补贴支持政策立法化。
我国还没有专门的生态补偿立法，有关生态补偿的规定分散在多部法律中，但还多停留在方向、引导层面上，并无具体的规定，缺乏系统性和可操作性。为打赢农业面源污染防控治理攻坚战，部分地方政府先行出台了自己的生态补偿条例、办法，如江苏省、浙江省等，鉴于洱海流域农业面源污染的严峻形式，云南省及大理州政府也可以先行出台环保农业技术、措施实践的生态转移补偿条例或办法，以这样的方式将补贴支持固定下来，巩固环境保护效果和可持续的环保行动。
（2）农业面源污染防控（人）才支持政策。
洱海流域散养农户和小农种植户文化水平整体不高，接受新理念新技术意识和能力不强。因此，需要强化对当地农村专业环保农业人才的培育，积极通过多种形式，对当地涉农不同主体，强化生态环境保护技术知识的培训、环保技术应用技能技巧的指导和应用效果的宣传，全面促进农业面源污染防控观念共识的形成、治污技术知识的普及、技术实践应用能力的提高。如：牛粪的资源化处理可能涉及垫料管理、一些专用工具或设备使用等，要求奶农具有一定的专业化知识，一旦奶农掌握这样的技能，可吸引他们持续使用除污设备和粪污清洁化管理，更积极地配合企业全面开展养殖粪污清洁化、资源化的处理与利用，在实实在在感受到环保实践的方便性和好处过程中，增进他们自觉的环境保护行为。
（3）强化农业面源污染防控（财）政倾斜扶持激励政策。
强化适度规模养殖户和散养户在粪污适度集中规模化处理设施、维护和技术升级等方面给予信贷、资金担保的支持力度。技术升级支持，如奶牛防疫技术、品种改良（优先持续提供冻精）技术和清洁饲喂技术等资金投入(包括技术免费统一指导）上倾斜，免费牧草种子和补贴50%青储玉米种子费用。
?对收购规模化养殖场牛奶的乳品企业和收购牛粪的肥料企业给予减免税、无息低息贷款等优惠支持，
?强化适度规模种植户（龙头企业、合作社、大户和家庭农场）在土地流转费、生产环节投入、产业链延伸、绿色认证等各个经营环节的信贷、免息低息或贴息等形式的资金支持力度。
?强化清洁种养技术推广中必有的交易成本投入补贴激励支持。如集中式课堂培训、田间地头现场观摩和发放技术应用规范与效果等宣传手册、明白纸等运作成本相关费用。
?强化规模种养过程中，对绿色农业投入品（如有机肥、低毒低残留生物农药、杀虫灯、防虫板等等）的价格优惠和用水用电价格倾斜支持激励。
?强化适度规模经营中订单收益风险再保障支持。无论是适度规模清洁养殖（包括托牛所）还是适度规模清洁种植，鼓励各参与主体参加保险的同时，国家要给予订单保险的再保险支持（再保险是国际通行的做法）。依法依规维护清洁种养者们的切身利益。
（4）农业面源污染防控基础设施建设（物）等扶持政策。
要实现农业面源污染规模化防控，离不开发展适度规模清洁种植和清洁养殖，而与规模经营配套的相关土地资源的支持是关键。
?增强对适度规模养殖场地、粪便堆放池、机械挤奶厂房和散养户粪污适度集中规模化处理场地（土地资源）的支持。
?强化种植业适度规模经营主体对基本建设用地需求在收粮晒场、粮食仓储和农业机械库房等空间场地的特许支持。
?各级政府应加快出台符合当时实际、且操作性强的全方位的扶持政策。如通过倾斜政策鼓励非基本农田、村头荒地等资源的利用。只有在硬件上做到规模化，才可能实现清洁种养的适度规模化、标准化与升级发展。
（5）区域绿色认证农产品品牌创建与市场无缝对接扶持政策。
农业面源污染的规模化防控与治理，离不开生产方式的转型、升级、改变和清洁农业（绿色）技术的持续应用，更离不开绿色市场和绿色消费。只有环保的农业方式产出的绿色产品与消费市场形成良性通络，环保农业方式方可持续践行。因此，需要政府利用宣传平台进行大力宣传，提升绿色品牌产品市场竞争力和影响力；在环保农产品地域的品牌创建认证、绿色品牌发展战略、全国乃至国际市场通络开发等方面的引领激励和支持，将地方品牌发展纳入地方法律法规，为品牌发展提供保障与持续动力。如优先利用信息技术、物联网 平台为其提供市场通路支持，降低交易成本，让清洁种养规模经营者和农业废弃物清洁资源化处理者（如肥料企业）更多地获得绿色环保产品溢价，真正体现生态环境保护中“谁保护谁受益”的原则。
（6）强化规模环保效果的奖励激励政策。
要有计划地开展对所有参与洱海环境保护的涉农适度集中规模经营主体（包括种养企业、合作社、种植大户、家庭农场）所创造的经济效益、环保效益和社会效益进行绿色经营考核评估，基于清洁生产效果的评价，对效益好的规模户给予及时物化奖励激励和各种媒介大力宣传可达到的精神激励，起到对大众环保行为的引导和引领作用。
如政府的示范项目可优先纳入到这样的规模经营主体开展，通过项目形式给予他们可持续发展的再支持，这也是国际上通行或普遍的激励做法。再比如基于洱海流域，特别是对既保护了散养户权利，又实现了适度规模养殖的新型适度规模经营主体（托牛所）、专业的养殖粪污清洁化资源化处理企业（如大理顺丰）和农田清洁生产规模经营企业（如洱源玉食）等主体，在对其所创造的经济效益、环境效益和社会效益评估达标后，给予其实现规模环保效益的奖励和激励。
（7）强化规模经营主体社会化服务行动、效果激励支持政策。
各级政府在鼓励支持规模经营主体为小农们提供社会化服务（专用机械租赁服务或其他农事农技服务）获得相应服务报酬的同时，可基于他们服务的范围和效果给予物化或精神奖励激励。
适度规模经营是我国农业发展倡导的方向，但基于我国小农经营（包括散养、一家一户的土地种植）与规模经营将会长期并存的国情，绿色农业生产所需要的硬件（设备、资金等）、软件（技能、观念、品牌与市场等等）都是小农们难以逾越的障碍，需通过社会化服务的带动，将小农们积极的环保意愿变为行动，让小农一起迈入绿色农业发展的轨道，以最终实现我国农业绿色发展的总目标。
（8）强化种养小农经营者转岗就业生计保障支持政策。
?加大土地流转农户转岗就业生计保障支持。当地农户收入对土地依赖程度高，收入低，非农就业机会少，加之受教育程度普遍偏低，即便进城务工就业也是工资水平低、就业稳定不足的情况，需要政府提供更多就业技能培训。
?加大散养奶农转岗就业生计保障支持。在依托市场逐步淘汰奶牛散养模式的过程中，通过市场化低质低价行动，对不参与适度规模养殖方式的散户养殖实行自我淘汰。要对不再从事散养的奶农给予免费就业技能、知识培训和转岗期生计等保障支持，帮助他们尽快实现再就业。
?强化转岗老农生活福祉的社会保障。农业劳动力老龄化是全国普遍的问题，在洱海流域少数民族聚集区，农业劳动力老龄化更为突出，要对转出土地的农户提供完善的社会保障，保证老有所依，有助于促进土地流转
（9）责任追究与监督惩罚政策
在强化环保农业实践台账记录的基础上，强化农业清洁技术应用全过程各环节严格的痕迹监督与管理，对没有按标准、规范和既定计划严格实施和操作的经营主体给予取消相关激励支持、优惠待遇，特别是取消后续与政府委托的科技示范项目的合作。
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