描述
开 本: 16开纸 张: 胶版纸包 装: 平装-胶订是否套装: 否国际标准书号ISBN: 9787519704315
本书介绍了北京市第四中级人民法院作为按照中央部署设立的全国首批跨行政区划法院，自2014年12月30日挂牌成立以来，认真落实中央改革部署，扎实推进跨区法院改革试点工作的探索与实践。履职两年来，北京四中院紧紧围绕跨区法院职能定位，发挥跨区法院独特优势，在“跨”字上做文章，在“特”字上下功夫，以创新发展为根本，坚持司法为民公正司法，各项工作取得新进展。不断创新审判机制方式，以公众需求为导向，着力解决“立案难”“诉讼难”“执行难”，提升跨区法院审判工作质效，提高司法公信力，努力让人民群众有更多的获得感。完善审判权运行机制改革，健全完善责权利一体机制，确保审判权依法独立行使。以自治管理为中心突出强化法官主体地位，以职责管理为突破完善三类人员分类管理体系，以四大平台建设为保障探索人民法院扁平化管理新模式，推进司法改革取得新成效。
第一编调 查 研 究
1以平台建设为抓手构建人民法院扁平化管理新模式吴在存
2发挥跨区法院独特作用推动行政争议实质性解决吴在存
3以改革思维推动审判机制创新着力破解“诉讼难”“执行难”吴在存
4在财产保全中引入责任保险担保的路径及其价值吴在存
5坚决落实从严治院要求高标准推进跨区法院建设融鹏
6以“五大发展理念”引领跨行政区划法院改革发展程琥王迎龙
7行政案件跨区域集中管辖与行政审判体制改革程琥
8行政诉讼繁简分流程序构造程琥
9在跨行政区划法院设立京津冀区域重大民商事纠纷解决中心的思考马军
10关于在跨区划法院管辖审理行政案件的调研报告
——以北京四中院审理行政案件的实践为样本考察跨区划法院未来发展路径陈良刚武楠霍振宇
11完善跨区法院制度实现跨区司法功能
——关于跨行政区划法院定位、设置与功能杨晋东黄天闻
12“到案经过”类证明材料的现实困境和改革走向王靖
13关于立案登记制下行政诉讼中不当行使诉权问题的调研
——以北京四中院为样本张勤缘王娟杨宗腾
14“静态比对”到“动态探知”：规范性文件一并审查进路重述
——以过程论为视角并以审查标准构建为中心陈良刚
15破茧与化蝶：规范性文件一并审查的困境反思与进化之路
——以建立规范性文件审查之诉为依归陈良刚
16作为判决撤销理由的滥用职权
——兼论修法后滥用职权表现的客观化趋势武楠
17行政诉讼类型化转型中明示拒绝行为审理规则的重构
——以新行政诉讼法实施后某直辖市300件行政诉讼案件为样本的考察霍振宇
18优化与重构：论行政诉讼再审复查机制的完善
——基于A市高级法院近3年行政再审申诉结案数据的探讨向绪武
19中介机构资金介入商业银行个人信贷业务的审视与思考
——浅谈中介机构资金介入商业银行个人消费信贷业务的法律规制、资金风险防控措施和设想高晶
20论保理合同纠纷中债务人承诺后的法律责任李晓蕊
第二编典 型 案 例
1不履行法定职责案件中，起诉人是否负有向行政机关提出履职申请的举证责任
——吴某某诉北京市顺义区人民政府不履行法定职责案石东弘
2行政行为程序轻微违法的认定标准
——沈某诉北京市朝阳区人民政府行政复议决定案陈良刚
3保险合同条款的适用与效力问题
——北京东方赛力粘合剂有限公司诉永安财产保险股份有限公司北京分公司财产保险合同纠纷案马军
4财产保险合同中被保险人的认定
——辽宁联合日邮汽车分拨有限公司诉中国太平洋财产保险股份有限公司北京分公司财产保险合同纠纷案马军
5意外伤害保险合同纠纷中举证责任的认定
——王某诉新华人寿保险股份有限公司北京分公司意外伤害保险合同纠纷案马军
6受贿案件中受贿数额的认定
——公诉机关诉魏某某受贿案马智辉
7行政机关应当在准确理解人民法院生效判决具体理由的前提下履行生效判决
——王某诉北京市西城区人民政府公房管理案武楠
8政府信息公开申请明确性的审查
——王某某诉北京市海淀区人民政府信息公开案霍振宇
9被征收人请求市县级政府履行查处违法征收职责的属于人民法院行政审判权限范围
——席某某诉北京市西城区人民政府履行法定职责案向绪武
10直接退回申请信件是否构成拒绝履行法定职责
——霍某、刘某某诉北京市房山区人民政府行政不作为案张立鹏
11行政协议约定义务适当履行的司法审查
——王某某诉北京市顺义区人民政府行政协议案向绪武
12行政机关应当慎重认定非政府信息
——北京博佳光学制品有限责任公司诉北京市延庆区人民政府撤销行政行为案贾毅
13国有土地上房屋征收补偿中的房屋拆除实施主体及责任承担问题
——冉某某诉北京市门头沟区人民政府拆除房屋行为违法案武楠
14行政诉讼中调查令的使用有助于及时实现矛盾争议实质性解决
——回某诉北京市东城区人民政府公房管理案贾毅
15对以不同诉由针对同一政府信息公开答复书提起诉讼的变相重复起诉行为不予立案
——宋某某诉北京市海淀区人民政府信息公开案王小虎
16申请撤销仲裁裁决的期限为不变期间
——铜川市耀州区照金矿业有限公司申请撤销仲裁裁决案张勤缘杨宗腾
17机动车未按期年检是否属于保险责任的免责范围
——谷某诉中国人民财产保险股份有限公司北京市分公司财产损失保险合同纠纷案崔智瑜
18担保合同未明确约定发生借款加速到期情形时担保人的责任承担判断
——国家开发银行股份有限公司诉被告宁夏达力斯发电有限公司、宁夏光泰实业有限公司金融借款合同纠纷案王翔
19投保人改变保险车辆使用性质保险公司不承担赔偿责任
——王某诉保险公司财产损失保险合同纠纷案温志军
第三编新 闻 发 布
1北京市第四中级人民法院建院一周年新闻发布会
2北京市第四中级人民法院关于在民商事审判财产保全中引入责任保险担保方式新闻发布会
3北京市第四中级人民法院成立法官委员会、司法服务办公室新闻发布会
4北京市第四中级人民法院行政审判白皮书新闻发布会
5北京市第四中级人民法院登记立案释明规则暨律师法律援助工作站运行情况新闻通报会
6北京市第四中级人民法院金融借款合同纠纷审判白皮书新闻发布会
第四编白皮书
1.北京市第四中级人民法院2015年行政案件司法审查报告
2.北京市第四中级人民法院金融借款合同纠纷审判白皮书
坚守与前行：
跨行政区划法院履职两周年
（代序）
寒来暑往，转瞬又一年，中央作出跨行政区划改革的重大决策部署已有两个年头，北京四中院作为全国首批跨行政区划法院也迎来了她两周岁的生日。建院两年来，四中院全院干警始终坚持以司法体制改革为己任，一体化落实中央各项改革部署，实行全新的人员管理和机构设置模式；坚持以公正司法为落脚点，牢牢坚守司法为民的“生命线”，以改革思维破除影响司法公信力的障碍；坚持以改革创新为核心发展动力，全面探索审判权运行机制改革，创新审判机制方式，取得了愈加丰硕的成果，也得到群众更加广泛的认可。
履职第二年，北京四中院进一步巩固和延伸改革实践，对新情况新问题展开新一轮的探索和创新，逐渐形成了自己的独特优势和品牌效应，跨区法院改革的效果凸显。四中院在恪守履职的同时更加注重将司法实务经验转化为调研成果，并促进实现理论研究成果的再转化再应用，努力为跨行政区划改革提供可复制可推广的经验，为首善之区经济社会发展提供更加强有力的司法保障。
一、以实现“跨”与“特”为目标，明确跨区法院改革定位
建立跨行政区划法院，是党的十八大、十八届三中、四中全会确定的重大改革部署。习近平总书记在关于十八届四中全会决定的说明中明确指出：探索设立跨行政区划人民法院，有利于排除对审判工作的干扰、保障法院依法独立公正行使审判权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。经过对跨区法院理论的反复思考，结合两年来的改革工作实际，我们认为跨区法院建设应当把握三个定位，即消除对司法的地方干扰和行政干预，解决诉讼“主客场”问题，公正高效审理重大涉民生案件。
第一，消除对司法的地方干扰和行政干预，彰显司法审判的中央事权属性。设立跨区法院，管辖特殊重大案件，是司法管辖制度调整的必要现实途径。法院审判受地方干扰和行政干预的重要原因在于从体制上法院的编制、人事和经费保障都依赖和受制于地方，随着本轮司改法院在省以下人财物集中统管的逐步推进，省内各地方对司法审判的干预将大幅减少，但与此同时，地方各级法院在审理特殊的行政案件或者跨省际重大案件时，受到来自省一级的行政干预因素并未减少，该类案件虽然数量上远少于普通类型案件，但往往社会关注度高，影响力大。人民法院能否排除行政干预，依法公正审理该类案件，突出反映国家法治统一、中央政令畅通是否得到保障，国家宪法和法律是否得到尊重。以四中院管辖审理区县政府为被告的案件为例，2015年，全院受理以区县政府为被告的一审行政案件1397件，占案件总数的738%，是2014年全市法院受理此类案件总数的近7倍，实体判决行政机关败诉率为252%，2016年全院行政案件共收案近3000件，同比增长150%以上，实体判决行政机关败诉率达到32%，地方行政权对司法权的干预得以有效消除，司法公信力初步彰显。因此，设立跨区法院审理特殊重大案件排除地方干扰和行政干预，是实现“让审理者裁判，由裁判者负责”司法责任制的必要保障，是建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的现实途径，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。
第二，克服诉讼“主客场”现象，促进平等保护外地当事人合法权益。设立跨行政区划法院，将部分特殊重大民商案件及涉地区利益之争的案件从各级地方法院管辖中相分离，直接由跨区法院集中管辖，更有利于公正审理该类案件。诉讼“主客场”问题主要在地方有关部门或领导干部利用职权，通过争管辖的方式将案件引入地方职权所及的法院进行审理，进而通过行政干预等方式插手案件审理，影响审判依法独立进行。跨行政区划法院由于不隶属于其辖区内的任何地方，因此对诉讼“主客场”问题具有天然的免疫力。以北京市第四中级人民法院为例，自2014年年底挂牌履职以来，公正高效审结了一系列案件，没有一起收到过地方政府部门或者领导“打招呼”，取得良好社会评价，2016年四中院共收案3800余件，收案总量比去年翻一番，越来越多的案件进入四中院的大门，说明当事人对四中院审判工作的认可，也说明四中院管辖审理案件的天然优势，跨区法院司法公信力得以初步建立，法律面前人人平等的基本法治原则得以初步实现。
第三，公正高效审理重大涉民生案件，维护法律公正实施。司法为民是人民法院工作的根本出发点和落脚点，审理民生重大案件，人民法院在审判工作中预防和化解社会矛盾，完善社会管理，保障改进民生的重要途径。随着供给侧结构性改革的推进，环境、教育、就业、分配、医疗、社会保障等领域群众的司法诉求逐步增加，包括公益诉讼在内的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件、重大消费者权益保护案件越来越引起公众关注。该类案件虽然数量上远少于普通类型案件，但往往社会关注度高，影响力大，违法行为或结果跨越多个地区，直接影响民众生活。应当由跨区人民法院排除地方干扰和行政干预，对该部分案件依法公正审理，利用自身优势解决该类案件“立案难”“审判难”“执行难”问题.四中院自履职以来，公正审理包括公益诉讼在内的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件、重大消费者权益保护案件等重大特殊涉民生案件，建立“诉调对接、诉非衔接”“立保同步、保调对接、立审执衔接”等工作机制，加强矛盾纠纷协议协调处理，引入第三方机构参与纠纷实质性解决，取得了良好的社会效果和法律效果，促进了涉民生重大案件的有效解决，为社会经济平稳运行和民生健康发展保驾护航。
二、以创新审判机制方式为动力，着力解决审判重点难点问题
立案登记制的全面实施使法院“立案难”得到基本解决，与此同时，法院案件量的大幅上升客观上使“诉讼难”和“执行难”更加突出。四中院坚持以改革思维和改革办法解决改革进程中的新问题，创造性建立了“十接五化”工作机制，即将告知释明与立案登记对接、诉讼保全与诉讼立案对接、诉讼调解与诉讼保全对接、非诉解纠与诉前调解对接、委托第三方与立案预登记对接、责任保险与财产保全对接、多元化解与诉讼调解对接、合同约定与送达地址对接、委托调查与依职权调查对接、执行实施与执行裁判对接，用一体化、制度化、信息化、协同化、扁平化作为保障手段，着力解决“诉讼难”“执行难”，确保各项工作顺利开展。
第一，深化立案登记制改革，推动诉前矛盾化解机制创新。四中院从建院之初就在全市率先实行立案登记制，结合工作实践制定出台《登记立案实施办法》及八个菜单式工作指南，对各类案件登记立案的程序和要件进行了明确和规范，探索建立“以随机分案为主、指定分案为辅”的分案机制，确保登记立案工作的规范、准确、公正、高效。在此基础上，率先制定并发布了《立案释明规则》，进一步加大并规范立案释明工作力度，引导当事人更加理性地行使诉权，有效地规制一部分滥诉行为，维护了正常的诉讼秩序。在立案阶段，四中院还初步探索建立“立案预登记引入第三方化解”及多元化纠纷解决、律师公益服务、立案绿色通道等多项工作机制，与北京市司法局、市法律援助中心合作率先将律师法律援助工作站引入立案大厅，同时引入法律实习生志愿服务，设立志愿者服务岗，确保为诉讼当事人提供便捷化、规范化、一体化、均等化的诉讼服务。从源头上确保审判工作的公平公正。
第二，深化刑事审判机制改革，推动以审判为中心的诉讼机制创新。结合重大走私、职务犯罪案件审理特点，联合公安机关、检察机关、律师协会推动建立了“侦控辩审”四方联席会议机制，加强各方履职的联系沟通和协调联动，以严格执行法定程序来确保案件公正裁判，形成防范冤假错案的合力。与检察机关共同出台《关于协同推进法律监督机制建设的框架意见》，创新完善法检两院各司其职、相互配合、互相制约的体制机制，协同推进跨行政区划法检机关法律监督机制建设。根据跨区法院刑事审判工作实际制订出台《特殊主体重大职务犯罪案件审理规范》，加强对刑事一审程序庭前会议制度的调研并形成《庭前会议规则》，确保庭审集中高效，保障庭审中心作用的充分发挥。
第三，深化民商事诉讼机制改革，推动诉讼保全送达机制创新。作为跨行政区划法院，四中院受理的民商事案件中有大量大标的跨区域金融保险合同纠纷，其中很大一部分案件当事人都向法院申请财产保全。但由于传统财产保全担保方式相对单一，提供担保的限定条件较多，审查程序烦琐，使得传统担保方式存在一定的局限性，在一定程度上限制了当事人的诉讼权利。为解决这一问题，四中院探索将保险公司责任保险担保方式引入财产保全工作中，有效降低保全成本、提高保全效率，受到社会各界广泛好评。立足于解决诉讼中调查取证难问题，充分听取律师代表意见，在全市率先出台《关于充分保障律师执业权利共同维护司法公正的若干规定》并落实调查令制度，极大便利当事人调查取证，有效保障当事人诉讼权益。立足于解决大标的民商事案件“送达难”问题，向有关方面发送《关于有效维护金融债权解决“送达难”在合同中约定送达地址的司法建议》，制作规范化、模板化合同建议条款，促进合同当事人履行诚信义务，有效推动解决“送达难”。
第四，深化行政诉讼机制改革，推动司法行政互动机制创新。根据四中院目前受理案件80%以上为以北京市各区政府为被告行政案件的实际，率先向市、区政府发送推进法治政府建设的建议书及各区政府行政案件司法审查分报告，通过对受理案件情况的分析为各区政府提供依法行政个性化“体检表”。加大行政机关负责人出庭应诉工作力度，截至目前，已实现北京市16个区政府区长或副区长出庭应诉全覆盖，同时通过与区政府召开座谈会等方式，畅通沟通渠道，实现行政争议的提前预警与超前化解。
第五，深化执行工作机制改革，推动实施保全工作机制创新。根据跨区法院执行工作实际，将执行实施与执行裁判进行外部分离，实现执行裁判权、实施权、监督权“三权分离”。针对执行工作中财产难寻、人难找，当事人故意转移资产、拖延诉讼等问题，创设“立保同步、保调对接”工作机制，在当事人起诉申请诉讼保全时，经法院审查符合条件的，同步进行立案、保全工作，提高保全成功率，在成功保全的同时开展调解工作，由于财产保全到位，当事人开展调解、实现和解的意愿大大提高，近60%的重大保险纠纷通过调解和解方式有效化解，被最高法院授予“全国保险纠纷诉调对接机制建设示范法院”荣誉称号。
第六，深化司法服务和司法行政机制改革，推动外部公共关系协调和内部党建队建工作机制创新。积极整合外联渠道，优化资源配置，在全国法院首家成立司法服务办公室作为统一对外联络部门，统筹代表委员、特邀监督员、人民陪审员联络工作，健全人民陪审员参审监督机制，建立专家咨询论证制度，有效带动提升审判执行工作科学化、民主化、规范化水平。加强与律师协会沟通协调，深入推进与高等院校、科研机构合作共建，同时积极开展对外宣传工作，加强互联网、微博及微信公众号建设，落实月度新闻发布会制度，及时有效对外传播审判工作重大事项和重要改革举措，成为促进审判执行工作、展现机制创新成果的重要平台。创新党建队建工作机制，建立“调查研究、教育培训、人才培养”三位一体的调研工作新机制，有效发掘和培养调研人才，为建设学习型、研究型法院营造良好氛围。探索建立“实训制培训、带教制培养”工作模式，将传帮带的优良传统与新型审判组织建设有机结合，促进人才成长。开展基层党建项目创新评比工作，依托各党支部、党小组结合本职工作项目化推进基层党建工作机制创新，实现“以党建带队建，以队建促审判”。
三、以落实司法责任制为核心，扎实推进审判权运行机制改革
审判权运行机制改革是本轮司法体制改革的重点内容之一，居于基础性地位。在推进审判权运行机制改革过程中，四中院注重紧紧抓住司法责任制这个“牛鼻子”，既着力构建保障法官依法独立行使审判权的制度机制，又积极探索对审判权的有效监督制约方式，实现“让审理者裁判，由裁判者负责”。
第一，尊重审判权运行规律，让裁判权回归法官。实现“让审理者裁判”，关键在于排除法官在行使审判权过程中受到的各种干扰，让法官敢于、善于、习惯于依法独立行使审判权，使案件的裁判权真正回归到法官手中。一是强化法官及审判团队的法定职责。以三类人员分类管理为基础，科学划分各类人员员额配比，做到岗额适配、人岗相宜，优化配置审判资源。在此基础上，构建“111”审判团队，出台《审判团队运行管理办法》，明确法官及法官助理、书记员各自的职责定位。在全市法院率先提出法官助理“以委任制为主、以聘任制为辅”和书记员“以聘用制为主、以委任制为辅”的分层分级管理模式，为全市改革推进提供了可复制可借鉴的经验。二是明确院庭长权力行使范围和规则，改变院庭长行权方式。制定《院庭长审判管理权监督权运行规则》和《院庭长审判管理监督权力清单》，将对案件的亲历作为审判权行使的基本原则，建立常态化院庭长办案机制，明确要求庭长和副庭长年办案数量应不低于本部门法官年平均办案数量的50%和70%，院长每年办理不少于12件的重大、疑难、复杂案件，充分发挥院庭长作为资深法官在审理重大疑难案件中的独特优势。三是改革审委会工作机制，明确审委会工作职能。制定《审委会工作规则》，将法官会议作为提交审委会讨论案件的过滤机制，明确审委会讨论决定的案件仅限于重大、疑难、复杂案件法律适用问题，强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。制定《法官会议工作规则》，由法官会议对审判工作重大理论实践问题研究讨论并形成参考意见。目前，法官会议已在我院常态化开展，在解决重大问题、统一裁判标准等方面起到了积极的推动作用，成效显著。
第二，强化审判权运行监督，由裁判者承担责任。落实“由裁判者负责”，关键在于明确审判责任的责任主体、认定主体、认定标准、追责程序等，确保责任范围清晰准确、责任认定规范科学、责任追究严肃客观。一是科学划定审判责任，确保责任明晰。按照“权责明晰、责权统一”的要求，研究制定《落实审判责任制实施办法》，明晰审判责任的认定标准、责任承担方式、免责情形以及相关申辩程序等，确保各责任主体明确自身承担的职责及责任后果。二是建立符合改革要求的审判工作考评机制，科学评价审判工作。科学制定各类人员绩效考核办法，强化对审判团队一体化考评机制，探索建立规范、科学的审判质效、人员绩效考核评价指标体系和考评机制。三是完善责任追究程序和机制，确保审判责任落实。建立执法监督联席会议机制，健全“案件评查、审务督察、纪检监察”三位一体的执法监督联席机制，确保对审判责任的认定处理科学规范，公开透明。结合四中院职能特点和队伍实际，探索构建廉政风险防控机制，严格落实“中办”“国办”干预司法活动插手具体案件责任追究两个规定，建立案件干预和案件监督全程留痕制度、差错瑕疵案件两级质询和通报讲评机制、审判责任的申辩和公示机制，确保审判责任得到及时准确的查究落实。
第三，扎实推进司法责任制改革的基本遵循。在探索实践中，我们认为，扎实推进审判责任制改革，应当重点把握好以下几个方面：一是突出法官主体地位。法官是落实审判责任的主体，一方面要充分发挥法官的主观能动性，培养法官积极参与推进改革的责任感和使命感，另一方面要建立法官自治管理机制，实现法官群体的自我教育、自我管理、自我监督和自我提高。我们建立了法官委员会作为法官自治管理组织，通过法官委员会实现“法官管法官”，发挥了法官委员会在审判责任认定和追究等方面的重要作用。二是要落实岗位职责管理。科学划定审判职责、明确职责范围是落实审判责任的前提和基础，因此，必须将传统以职务管理为主的干部管理方式转向以职责管理为中心的专业人员分类管理模式，明确各类别各层级各岗位干警的职责权限，同时坚持以岗位职责为基础开展绩效考核评价工作，确保法官及其他人员更加明确自身职责任务，有效避免审判责任后果的发生。三是优化法院管理模式。审判责任的认定、追究及免除等，是一项复杂精密、环环相扣的系统工程，涉及法院多个部门多项岗位职能。应当着力构建适应改革需求的、更加扁平高效的法院管理模式，实现“去行政化”的管理目标，使包括落实审判责任在内的各项工作更加高效有序开展。四中院探索建立了“四大工作平台”，即依托法官委员会建立法官执业综合管理平台、依托审判委员会建立审判业务综合管理平台、依托司法服务办公室建立司法服务综合管理平台、依托综合行政办公室建立队伍综合管理保障平台等，利用这些平台整合管理职能、减少管理层级，有效提升了管理效能，保障了各项工作的科学、有序、快速推进。
两年时间在浩瀚历史长卷中仅为转瞬一逝，但在四中院运行的轨迹里，却是十分关键而又弥足珍贵的。我们将2016年四中院人的探索与创造进行汇集总结，成形于字，编辑成册，作为《跨行政区划法院改革的探索与实践（2015年卷）》的延续，继续沿用前辑的体例格式，从调查研究、典型案例、新闻发布等方面向读者展示一年来四中院人的所思所想。这既是对过去一年四中院人精益求精的工作与艰苦卓绝的付出进行必要的记录与传承，也是对跨区法院来年的审判实务、司法改革、队伍建设等各项工作开展的指导与鞭策，更希望这些在司法实践中形成的珍贵成果对于深入推进全国范围内的跨区法院改革和司法体制改革提供可复制可借鉴的经验。
“忠诚奉公坚守，稳妥务实前行”，四中院将继续以踏石留印、抓铁有痕的韧劲，一步一个脚印推进各项工作，努力为跨区法院改革试点工作创造更多更好的经验财富，力争做好司法体制改革的促进派与实干家，做好法治中国首善之区建设的实践者和捍卫者。
是为序。
北京市第四中级人民法院党组书记、院长
2016年12月30日
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