《东京公约》修订法律研究

　　本书是中国民航局安全能力建设项目的研究成果，借鉴国际民航组织在该问题上的全新资料，着重分析了东京公约的起源、演变和发展，重点讨论了国际民航组织启动东京公约现代化的项目后各成员国重点关注的焦点问题，力求达到立论公允、论证严密、结构严谨、资料翔实和内容丰满，对从事国际航空法研究的业内人士和航空法律实务的同行有一定的借鉴和参考意义。

　　中国民航科学技术研究院（中国民用航空局航空安全技术中心），国家科技部批准的民航业内一家公益类非营利科研机构，民航局直属事业单位。中国民航科学技术研究院法规标准研究所是中国民航领域成立的从事航空法律、政策和标准研究的专职部门之一，是民航局政策法规司和航空器适航审定司技术支持单位。目前已形成综合性航空运输产业政策法律研究基地，专门从事民航政策、法律和标准研究。

引言
第一章1963年《东京公约》概述
第一节《东京公约》的组织基础
一、国际民航组织
二、法律委员会与航空器犯罪的管辖
第二节《东京公约》的实质性历史源流
一、1958年蒙特利尔草案
二、1959年慕尼黑草案
三、1962年蒙特利尔草案
四、1962年罗马草案
五、1963年《东京公约》外交会议及其公约文本
第三节《东京公约》的主要内容
一、管辖权问题
二、《东京公约》对事的适用范围
三、机长的权力、义务与豁免
第二章《东京公约》与各国（地区）相关规制的关系
第一节国际法与国内法的关系
一、理论
二、实践
三、中国的历史与实践
第二节国际航空法的国内实践
一、国际航空法的法律渊源
二、国际航空法的国内法实践
第三节国际航空犯罪的管辖权的国内法实践
一、特殊模式
二、转化适用模式
第三章《东京公约》修订中的关键问题
第一节管辖权问题
一、管辖权是什么？
二、管辖权的种类
三、为何是管辖权？——《东京公约》关于管辖权的各种争论
第二节罪行清单
一、外交大会之前的讨论
二、外交大会上的讨论
第三节机上保安员问题
一、外交大会之前的讨论
二、外交大会上的讨论
第四节航空承运人对旅客的追索权
一、外交大会上各国的基本立场
二、航空运输总条件关于追索权问题
第五节争端解决条款
一、中国对和平解决国际争端原则的态度
二、我国运用政治方法解决国际争端的实践
三、我国运用司法方法解决国际争端的实践
四、结论
第四章我国有关《东京公约》修订的意见
一、相关部门的意见
二、民航地区管理局的意见
三、民航企业的意见
四、航空协会的意见
五、民航治安管理部门的意见
六、高校科研机构的意见
第五章我国参加外交会议的对策
一、我国的基本立场
二、议定书案文与我国国内法的关系
结语2014年《蒙特利尔议定书》对我国的影响
附件之一违规旅客事件案例
附件之二主要国家的立场文件
附件之三外交会议议事规则摘要
附件之四从法律层面完善对扰乱航空运输秩序等违法行为的责任
追究制度
附件之五国际民航组织288号通告的修订问题
附件之六《关于在航空器内的犯罪和犯有某些其它行为的公约》（1963年，东京）和《关于修订〈关于在航空器内的犯罪和犯有某些其它行为的公约〉的议定书》（2014年，蒙特利尔）综合案文
后记

　　引言

　　全球化的深入发展推动了国际社会中自然人的跨国流动，国际民用航空运输业也随之迅速发展。由于航空器自身的特性，国际航空安全具有一定的脆弱性，近些年来的国际航空实践及其统计数据表明，干扰性旅客事件越来越受到国际社会的关注。根据国际航空运输协会来自安全态势评估、分析和数据交换系统（STEADES）的统计数据，2011年STEADES所记录的干扰性旅客事件总数增长到6156例，而2010年则为5544例。这表明每1000次航班中事件的发生率从2010年0.736增加到2011年的0.834，提高了14%。换句话说，2010年每1359次航班中发生了1起干扰性旅客事件，而在2011年则增加到每1200次航班中发生1起干扰性旅客事件。继续往前追溯，2009年至2010年，每1000架飞机中事件发生率从0.57增加到0.8。换句话说，在2009年，1760次航班中只存在1起干扰性旅客事件；而2010年，1256次航班中就有1起事件。这种统计数据与在此之前的增长数据是一致的，先前数据表明2007年至2008年事件的增长率为32％。除了STEADES的数据，2013年国际航空运输协会对其成员航空公司作了一次调查，超过50家成员航空公司对此作出了回应，它们确认了违规和扰乱行为日益增长的趋势。接受调查的所有航空公司表明在此前12个月内的航空服务中都遭遇了干扰性旅客事件。其中，43.40%的航空公司在这12个月内遭遇了100多起此类事件，52.83%被调查的航空公司认为在其过去5年的服务中干扰性旅客事件频繁增长。与STEADES数据相一致，调查受访者在过去12个月的航空服务中发现了大量与干扰性旅客事件相关联的因素。其中96.23%的受访者表明，干扰性事件涉及与机组成员或其他旅客的言语冲突，95.7%的受访者认为干扰性事件源于旅客拒绝遵守机组成员指示，86.79%的受访者认为源于肢体冲突，除此以外，73.58%的受访者表明，吸烟也是干扰性旅客事件的关联因素，71.70%的受访者认为干扰性旅客实施的行为可能对机组成员、其他旅客或航空器构成威胁，60.38%的受访者认为存在性虐待或性骚扰。许多航空公司认为酒精是引发违规行为的重要因素，在许多情况下，旅客可能在醉酒后登机或者在机上他们自己持有酒精饮料。

　　国际民用航空组织工作文件，LC35.WP.2-3.IATA。由此可见，在国际范围内，干扰性旅客事件呈现出逐步递增的发展态势，而且事件的起因也日益多样化，在这种情况下，航空器犯罪的管辖权问题日益成为国际社会，特别是ICAO等国际组织所关注的国际法问题。

　　在国内，近年来，随着航空运输业的快速发展，各种干扰性旅客事件也呈现不断增长之态势，不仅严重危害了航空器上的良好纪律和秩序，也干扰了航空公司的正常运营，尤其是一些诸如编造虚假恐怖信息的事件严重扰乱了机场内的秩序，引起了全社会的广泛关注。根据中国国际航空公司、南方航空公司、东方航空公司三大航空公司的统计数据，2009年至2011年期间，”违规旅客”事件一直居高不下。例如，中国国际航空公司2009年219起，2010年227起，2011年307起；中国东方航空公司2009年551起，2010年527起，2011年513起。2014年9月至2015年1月，中国民航科学技术研究院法规标准研究所在局方的大力支持下，就民航法的修订问题在业内各单位进行了广泛的调研，针对航空运输中出现的非法干扰问题，各单位普遍反映应加大打击力度，从而维护有序的航空运输秩序。例如，民航中南地区管理局认为，”非法干扰行为”给社会造成了极大的危害。近年来，航空公司遭”诈弹”威胁事件频繁发生，仅2013年国内各大航空公司就发生了120多起。据调查，这些恐怖威胁电话的动机可谓花样百出，有的为了阻止债主索债，有的为了挽留女友，有的竟然只是开个玩笑。虽然犯罪分子作案动机所反映出来的主观恶性并不一致，但同样给社会造成了极大的危害。南方航空公司认为，鉴于近些年经常发生旅客打砸停机坪、霸机、冲闯停机坪等事件，机上扰乱行为日益增多，危及飞行安全，建议结合刑法、治安管理处罚法的规定，在法律责任部分，增加对违反规定使用手机或其他禁止使用的电子设备、吸烟、强占座位或行李架、打架斗殴等行为的规定。海南航空公司认为，对于旅客霸机、强占航空器、殴打辱骂航空公司或机场人员等违法行为，建议民航法中能有明确的制裁措施和惩处标准。厦门航空公司认为，近年来，因航班延误发生的纠纷事件居高不下，甚至发生霸机以及冲击跑道等事件。一方面，航班延误具有多种原因，其中天气原因、航空管制、乘客患病、”诈弹”事件等不可抗力及不确定因素占了极大比重，航空公司面临很大压力。另一方面，我国目前的法律体系对航班延误情形尚缺乏统一、明确的规则。近来，我国民航业发生了数起非常典型的违规旅客案件。例如，2017年7月17日，乘坐2016年6月12日HU7041太原至重庆航班，在机上不服从机组安排并殴打空乘的旅客田某、耿某被太原市小店区人民法院依法分别判处有期徒刑2年，连带赔偿海南航空控股股份有限公司各项经济损失共计13,246,75元。2017年8月23日和9月20日，旅客马某和王某在过安检时将打火机隐匿在鞋子里，被安检人员查获。根据《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》相关规定，被机场公安局分别给予行政罚款1000元。2017年9月6日，旅客吴某和孙某在上海虹桥机场航站楼内殴打他人。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定，机场公安局分别给予吴某行政拘留5日，给予孙某行政拘留7日并处罚款200元。2017年9月14日，孟某欲冒用他人二代居民身份证乘坐DR6557次航班由呼和浩特前往沈阳，被安检人员发现。根据《中华人民共和国居民身份证法》相关规定，机场公安局给予其行政拘留5日的处罚。

　　针对这些情况，我国民航行业主管部门以及有关部门通过立法、执法和司法等活动来积极应对各种干扰性旅客事件所带来的挑战。

　　如上文所述，国内外的航空公司饱受这种干扰性旅客事件的困扰，尤其是近几年，此种事件出现了爆炸式的增长，令人触目惊心。因此，在一些国家和国际航空运输协会的积极倡议下，国际民航组织于2011年启动了《关于在航空器上犯罪及其他某些行为的公约》（以下又称《东京公约》）的修订工作，并分别召开了两次专家组会议。2012年5月和12月分别召开了两次法律委员会特别小组委员会会议。2013年5月召开了第35届法律委员会会议，重点审议了《东京公约》修订的若干法律问题，并将会议报告提交给国际民航组织理事会，理事会决定于2014年3月26日至4月4日发起外交会议，以期通过《东京公约》议定书的新案文。我国民航局高度重视该公约的修订工作，先后派员出席了2011年两次专家组会议、2012年两次特别委员会会议、2013年5月的第35届法律委员会会议，尤其是2014年3月26日至4月4日中国代表团参加了修订《东京公约》的外交会议。在会议闭幕当天，有76个国家在最后文件上签字，有24个国家在议定书上签字，中国代表团团长在最后文件和议定书上签字。

　　本次会议绝大多数与会代表主张部分修订公约，以议定书的形式来涵盖修订的内容，而美国代表主张全面修订公约，以全新的公约来代替。最终，会议基本上形成了以议定书的形式体现公约现代化的成果的共识。从国际条约法的角度来看，所谓议定书（protocol）是指缔约国对条约或协定的解释、补充、修改或延长有效期以及关于某些技术性问题所议定缔结的国际法律文件。由于本次《东京公约》的修订工作，并不涉及对其内容的全面修订，而是涉及某些条款的修订，因此，采用议定书的修订模式是适当的，也获得了除美国之外基本上所有国家的赞同。因此，可以预见的是，如果修订案文获得通过，则新修订的国际法律文书将以议定书的形式问世，这是没有疑问的。最终，2014年外交会议通过了《蒙特利尔议定书》。

　　。此次外交会议规格之高、规模之大以及影响之广，在近年来国际民航组织召开的外交会议上是不多见的。

　　在上述会议上，我国代表就相关问题陈述了中方的立场和观点。由于《东京公约》的修订工作涉及了一系列较为复杂的法律问题，甚至是各国的政策走向问题，因此，该问题的研究需要结合我国的法律制度和政策问题，分析其对我国的利弊得失，以维护我国民航业的利益，并彰显在国际航空运输业界的话语权。