理论与实践:生态补偿法律保障机制研究

1.针对当前生态补偿机制不健全的状况，明确了法律在生态补偿中的重要性和权威性。

2.借鉴国际经验，阐释了生态补偿法律机制的理论根基和法律支撑。

3.深入探讨了生态补偿法律保障机制的现实困境和法律需求，对我国生态环境建设有着重要意义。

      目前，我国的生态补偿机制还处于初级阶段，相关法律制度并不健全，很难针对性地解决因生态补偿缺失而引发的各种环境问题。因此，加强对生态补偿机制的研究，构建我国生态补偿法律保障机制，对保护环境发展、维护生态平衡、实现生态正义具有重要的意义。在实现经济发展的同时，应当确立法律在生态补偿中的重要性和权威性，全面加强我国生态补偿的法律保障机制建设，实现生态与经济的良性循环以及人类和环境的和谐共处。

    《理论与实践：生态补偿法律保障机制研究》本书以生态补偿机制的法制化为切入点，立足于森林、湿地、流域、海洋、区域、矿产资源等各生态补偿领域的理论与实践研究，充分借鉴生态补偿法制化的国际经验，检视并分析了我国生态补偿法律保障机制缺位的原因，深入探讨了生态补偿法律保障机制面临的现实困境与法律需求，对我国构建生态补偿机制、实现法制化的法律保障体系，即完备的生态补偿法律法规体系和完善的生态补偿法律制度进行了研究。

张君明（1983.7—），女，河南南阳人，中南财经政法大学环境与资源保护法学硕士研究生，获法学硕士学位，现为南阳师范学院法学院讲师，主要从事环境法、民商法等方向的研究。

一、生态补偿的概念厘定
二、生态补偿的理论基础

第二节　我国生态问题现状及原因分析
一、当前我国主要生态环境问题

第三节　我国生态补偿政策法律体系的主要内容
一、生态补偿政策法律体系的概念和主要特征
二、我国生态补偿的相关政策及法律法规体系

第四节　我国生态补偿机制的困境与法律需求
一、我国生态补偿机制面临的困境

一、森林生态补偿的概念
二、我国森林生态补偿的立法现状与实践发展

第二节　我国森林生态补偿机制的困境
一、我国森林生态补偿机制的运行现状

第三节　我国森林生态补偿机制的理想模式构建及保障
一、我国森林生态补偿机制存在的问题
二、我国森林生态补偿机制的理想模式构建

第三章　我国湿地生态补偿的理论与实践

一、湿地生态补偿的概念和内涵
二、湿地生态补偿原则

第二节　我国湿地生态补偿的实践
一、我国湿地保护现状

第四章　我国流域生态补偿机制的理论与实践
第一节　我国流域生态补偿概述
一、流域生态补偿的内涵
二、国内外流域生态环境补偿的实践

第二节　完善我国流域生态补偿的法律保障机制
一、国家有关流域生态补偿的相关法规与政策
二、我国流域生态补偿机制存在的主要问题

第五章　我国海洋生态补偿的理论与实践
第一节　我国海洋生态补偿概述
一、海洋生态补偿的概念

第二节　我国海洋生态补偿机制的实践
一、我国海洋生态补偿相关的立法内容
二、我国海洋生态补偿典型案例分析

第三节　完善我国海洋生态补偿的法律保障机制
一、完善海洋生态补偿法律机制的必要性
二、完善海洋生态补偿法律机制的可行性

第六章　我国区域生态补偿的理论与实践
第一节　我国区域生态补偿概述
一、区域分异和区域关联的理论内涵

第二节　我国区域生态补偿的实践
一、区域生态补偿标准的选择

第三节　完善我国区域生态补偿的法律保障机制
一、建立区域生态合作补偿基金

第七章　我国矿产资源生态补偿的理论与实践
第一节　我国矿产资源生态补偿概述
一、矿产资源生态补偿的内涵

第二节　我国矿产资源生态补偿的实践
一、我国矿产资源生态补偿的实施策略

第三节　完善我国矿产资源生态补偿的法律保障机制
一、矿产资源生态补偿机制的理想模式构建

第八章　我国生态补偿法律保障机制的构建
第一节　国外生态补偿机制的法律保障启示
一、国外生态补偿机制的立法现状

第二节　我国生态补偿机制法律保障体系的构建
一、制定专门的生态补偿条例
二、修改我国环境保护法
三、完善环境保护单行法
四、重视生态补偿政策的辅助作用
五、加强生态补偿法制宣传教育
参考文献

一、生态补偿的概念厘定
　　生态补偿的概念肇始于环境科学或生态学领域，起初仅仅为生态学意义上的概念，而随着人们环保意识的不断增强以及环境保护重要性的逐渐凸显，人们开始充分运用经济、法律等多种手段来保护、恢复和改善环境，生态补偿的概念进而向经济学和法学方向发展。作为当前环境保护法研究的热点问题，“生态补偿”又称“资源补偿”“生态环境补偿”“环境服务补偿”“生态效益补偿”“自然生态补偿”等。在我国，“生态补偿”概念最早见于1994年国家环保局发布的《关于确立国家环保局生态环境补偿费试点的通知》，通知中明确了生态补偿费的征收办法。1998年修订的《中华人民共和国森林法》，是我国第一部涉及生态补偿的法律。该法规定，“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。2008年修订的《水污染防治法》首次以法律的形式，对水环境生态保护补偿机制做出明确规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”。十九大报告更是将“建立市场化、多元化生态补偿机制”列为“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的内容之一。学界对于生态补偿的概念一直未有统一的认识，归纳起来大致有以下三种：
　　一是自然生态补偿。《环境科学大辞典》将自然生态补偿定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”。自然生态补偿强调的是生态系统内部补偿。
　　二是生态系统补偿。它强调的是对生态环境本身、生态环境价值或生态服务功能补偿，不包括对环境资源保护付出代价者的经济补偿，侧重于从生态学角度对生态补偿进行直观解释。它考虑的是人与自然的关系，是通过人工治理措施恢复自然界的生态能力。
　　三是生态保护的经济手段。生态补偿是将生态保护中的外部性成本内部化，是对行为或利益主体的补偿，侧重于从经济学的角度对生态补偿更深层次的认识。它重点考虑人与人之间的关系，是对提供生态服务、保护生态环境的人给予的补偿。

（一）生态补偿的生态学概念
　　生态学意义上的生态补偿，又称自然生态补偿，指自然生态系统的自我净化能力和自我恢复能力。生态学意义上的生态补偿认为，自然生态系统是一个稳定、完整的系统，具有一定的自我恢复能力和还原能力，但这个恢复、还原的过程是缓慢的，当人们对环境资源的开发利用阈值超过自然生态系统的自我恢复能力时，人类作为生态系统的一员就应该主动地保护和完善生态系统，以维持生态系统的稳定和完整性。生态学意义上的“生态补偿”，是对
人类生产和生活活动造成的环境污染、生态破坏进行恢复、弥补或是替换的过程或活动，其目的在于维持生态系统的平衡和保护好生态环境，并为人类的生存和发展提供良好的生态环境和物质基础，促进人与自然的和谐发展。
　　（二）生态补偿的经济学概念
　　在经济学中，生态资本，也就是生态系统提供的生态服务，应被视为一种生态资源和基本的生产要素。现今生态资源稀缺性问题凸显，人们逐渐意识到不能只向生态系统索取，更要向自然生态系统投资。但随着生态资本的增值，一旦生态服务投资者得不到相应的利益回报，那么这种“公益事业”势必成空。鉴于此，经济学意义上的生态补偿应运而生。
　　经济学意义上生态补偿的核心内容，在于运用经济学的成本和收益方法，分析环境资源的现有收益和未来效益：因为现有生产和生活方式的不可持续性，作为生产者的人类只承担了生产成本，而并没有或仅仅为一部分的使用成本和外部成本买单，进而产生了环境资源的外部不经济性。经济学上的生态补偿是从成本—效益的角度揭示了生态补偿的障碍根源和应当解决的问题，为了实现生态经济的可持续发展，矫正或消除环境资源的外部不经济性，通
过设计一种新的机制来对生态产品的边际私人成本或边际私人收益进行调整，使之与边际社会成本和边际社会收益相一致，从而实现外部效益的内在化。经济学意义上的“生态补偿”，体现了对自然生态系统的人文关怀，其最终目的不是实现社会经济效益的最大化，而是追求生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。
　　（三）生态补偿的法学概念
　　法律是通过调整人们的权利和义务来调整相应的社会关系。尽管生态补偿因补偿类型、区域发展水平的不同，而在补偿主体、补偿对象、补偿标准和补偿方式的界定和选择等方面有所差异，但是，通过法律制度能够赋予生态补偿以确定的法律意义，从而实现生态补偿的规范化、体系化。因此，法学的生态补偿主要是从追求社会公平和正义、调整相关主体之间权利和义务的角度，对主体可能对环境产生破坏的行为或者有利于环境保护的行为进行法律上的控制、处置或鼓励，以达到合理调整人与自然关系的目的。

二、生态补偿的理论基础
　　（一）生态学基础
　　自然资源与生态环境是人类生存和发展的基本条件，人类社会的生存和发展特别是经济活动与自然资源环境从来都是密切联系的。自然资源环境作为供体总是被消耗，具有“单流向”特征。
　　生态潜力主要是指满足经济持续增长所需的充裕数量和高质量的自然资源，保证经常遭到人类活动破坏的自然环境状况得以恢复，以及在经济活动过程中被利用的自然资源能够更新的稳定性。人类社会和自然环境之间在漫长的自然演变中会达成某种动态的稳定的平衡，自然环境承载人类活动负荷的阈值一旦达到或者超越极限阈值，系统局部甚至全局的平衡就会被打破，被破坏的自然环境反过来会危及人类社会的发展甚至生存。我国目前自然资源环境利用的现实情况是，经济潜力的增长速度远远超过了生态潜力的增长速度，已经导致局部甚至全局性的自然环境——社会系统的失衡。
　　生态平衡，是指在自然生态系统的发展和演变过程中，各种对立因素通过互相制约的转化、补偿、交换等作用，达到一个相对稳定和平衡的阶段。自然生态系统具有自我调节和恢复能力，但这种能力有一定的时空限度，叫作生态阈值。人类社会的生存和发展，特别是经济社会发展，与自然资源和生态环境是密不可分的，因为人类的社会经济活动一方面需要从生态系统中获取自然资源；另一方面又将社会经济活动所产生的废物排向自然界，破坏生态环境。假如人类进行的社会经济活动所产生的资源需求和废弃物超过了自然生态系统的承载力或阈值，那么其自动调节和恢复能力就降低甚至丧失，进而使自然生态系统局部性被破坏，并最终危及自然生态系统整体的和谐和稳定性。因此，人类在开发利用自然环境和资源的过程中，一定要遵循生态平衡的原理，在对自然生态环境的利用和改造过程中要严格按规律办事，不能破坏其自我调节能力，防止自然生态系统的失衡，才能在改造大自然的过程中建立起更完善的复合生态系统。
　　根据生态学系统论的观点，要把生态环境当作整体系统来研究，通过建立生态补偿机制来协调和理顺系统内各相关要素的关系，改善系统的物质能量流动，促进生态系统的良性循环，实现整个生态系统的最优化。生态学理论所探究的生态补偿为法律制度中的生态补偿指明了应该遵循的一般规律。环境保护和经济发展是一对矛盾体。社会经济发展对环境资源的巨大压力和环境问题对社会经济发展的严重制约是各国发展过程中共同面对的课题。当前，我国面临的生态环境形式十分严峻，生态环境状况已临近生态阈值，自然资源的生态潜力的增长速度远远落后于社会经济潜力。保护、改善和修复生态环境，进行生态建设是我们当前社会经济发展面临的迫切任务之一，而实施生态补偿机制就是弥补生态损失、维系生态潜力的一种有效的利益协调机制。
　　（二）公共物品理论
　　根据萨缪尔森的定义，纯粹的公共物品是指这样的物品，即每个人消费这种物品不会导致别人对该物品的消费的减少。普遍认为，自然资源环境及其所提供的生态服务具有公共物品属性。非排他性是指在技术上不易于排斥众多的受益者，或者排他不经济，即不可能阻止不付费者对公共物品的消费。公共物品的两个特性意味着公共物品在消费上是不可分割的，对它的需要或消费是公共性的或集合性的，这就是“搭便车”问题。
　　但是，公共物品并不等同于公共所有的资源。存在大量的介于公共物品和私人物品之间的一种物品，称作准公共物品或混合物品。准公共物品可以分为两类，一类其特点是消费上具有非竞争性，但是可以较容易地做到排他。另一类恰恰相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如公共渔场、牧场等，这类物品通常被称为共同资源。前者容易产生“拥挤”问题，而后者共同资源容易产生“公地悲剧”问题。
　　自然资源环境及其所提供的生态服务所具有的公共物品属性决定了其面临的供给不足、拥挤和过度使用等问题，调整相关生产关系来激励生态服务的供给、限制共同资源的过度使用和解决拥挤问题，可以帮助我们确定在不同生态补偿问题类型下补偿的主体是谁，其权利、责任和义务是什么，从而确定相应的政策途径，促进生态环境的保护。